II SA/Kr 732/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu K. R. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 13 maja 2025 r., znak: WS-VI.7536.1.66.2024.PB w przedmiocie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala sprzeciw. Starosta Bocheński decyzją z 16 października 2024 r., znak: GN.6853.5.2024, wydaną m.in. na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., odmówił ograniczenia sposobu korzystania z działki nr [...] (pow. 0,0537 ha, KW nr [...]) przez udzielenie T. D. S.A. w K. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej, tj. ułożenie kabla Na2XY-J 4x120mmkw. 2 w wykopie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że ograniczył się do zbadania pierwszej z trzech przesłanek ("inwestycja celu publicznego" – art. 6 pkt 2 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p.). Z wniosku, parametrów technicznych i mapy wynika, że celem inwestycji jest przyłączenie do sieci działki nr [...] dla zasilania domu jednorodzinnego znajdującego się na niej. Inwestycja obejmuje budowę przyłącza kablowego kablem NA2XY-J 4x120 mmkw. o długości ok. 19 m rozpoczynającego się istniejącym złączem kablowym nr ZK-2585 na działce nr [...] i kończącego się zestawem złączowo-pomiarowym ZK1a1b-1P zabudowanym w granicy działek nr [...] i nr [...] należących do prywatnego odbiorcy. Inwestycja dotyczy zatem wykonania przyłącza do budynku mieszkalnego, a nie budowy sieci służącej do przesyłania energii elektrycznej. Organ pierwszej instancji wezwał więc inwestora do uzasadnienia, że budowa przyłącza kablowego dotycząca wyłącznie jednego odbiorcy (dom jednorodzinny) mieści się w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., zaś inwestor w odpowiedzi podniósł, że doprowadzenie przyłącza do działki nr [...] oraz zabudowa zestawu złączowo-pomiarowego na działce nr [...] daje możliwość dalszej rozbudowy sieci (doprowadzenia energii elektrycznej do sąsiednich działek). Pisma z 4 lipca 2024 r. i 3 września 2024 r. nie rozwiewają wątpliwości co do tego, czy budowa przyłącza stanowi rozbudowę sieci, czy inwestycja ma służyć zasilaniu jakichkolwiek innych podmiotów, natomiast z mapy nie wynika, aby na projektowanym odcinku linii kablowej inwestor planował punkt włączenia innych odbiorców. Dokumenty nie przemawiają za tym, że przyłącz kablowy będzie służył do przesyłania energii elektrycznej bliżej nieokreślonej grupie odbiorców – obejmują wyłącznie przyłączenie do sieci indywidualnego odbiorcy energii elektrycznej. Inwestor nie wykazał, czy analizował stan zagospodarowania działek położonych w bliskim sąsiedztwie projektowanego przyłącza i tym samym nie udowodnił, że bez budowy nowego przyłącza nie ma możliwości przyłączenia działek do istniejącej na tym terenie infrastruktury technicznej. Jedynym odbiorcą energii ma być budynek mieszkalny na działce nr [...]. W treści warunków przyłączenia nr [...] z dnia 25 maja 2022 r. nie ma postanowień o budowie sieci, z której w przyszłości będą mogli korzystać okoliczni mieszkańcy, którym właściciel sieci ma obowiązek zapewnić świadczenie usług przesyłania energii elektrycznej zgodnie z art. 4 ust. 2 Prawa energetycznego, a jedynie potwierdzają zgodę na przyłączenie do tej sieci budynku mieszkalnego (bez wskazania możliwości dalszego rozgałęziania sieci). Inwestycja ma być zakończona zestawem złączowo-pomiarowym ZK11 ba-1P na działce nr [...]. Wojewoda Małopolski decyzją z 13 maja 2025 r., znak: WS-VI.7536.1.66.2024.PB, wydaną po rozpatrzeniu odwołania T. S.A. w K., orzekł kasatoryjnie (ze względu na błędną wykładnię art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz naruszenie art. 7 i art. 80 k.p.a.), wskazując przy tym, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy przeanalizować pozostałe dwie przesłanki (rokowania i zgodność z planem miejscowym). Organ odwoławczy wskazał, że inwestycja polega na rozbudowie lokalnej sieci dystrybucyjnej przez przeprowadzenie przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej, bowiem kabel Na2XY-J 4x120 mmkw. jest przewodem umożliwiającym zasilanie ok. 10-12 odbiorców w zależności od wnioskowanej mocy przyłączeniowej, co w przyszłości umożliwi podłączenie kolejnych odbiorców. Choć przedsięwzięcie dotyczy jednego odbiorcy, to w ogólnej perspektywie bezsprzecznie jest inwestycją celu publicznego. W sprzeciwie K. R. wniósł o uchylenie decyzji kasatoryjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego), zarzucając przy tym naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu sprzeciwu podniósł, że inwestycja nie jest realizowana dla "wąskiego kręgu odbiorców", lecz wyłącznie dla jednego odbiorcy. Działka inwestycyjna jest otoczona działkami zabudowanymi domami jednorodzinnymi (przyłączonymi do sieci), więc nie wiadomo, jakich innych odbiorców (poza działką nr [...]) ma dotyczyć inwestycja, bo w okolicy nie powstaną żadne nowe domy potrzebujące przyłącza. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne inicjowane sprzeciwem ma uproszczony charakter. Po pierwsze, w myśl art. 64b § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., toczy się jedynie między skarżącym i organem (tu: bez inwestora). Po drugie, w myśl art. 64c § 4 p.p.s.a. organ nie ma obowiązku udzielania odpowiedzi na sprzeciw. Po trzecie, w myśl art. 64d § 1 i art. 64e p.p.s.a. Sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym i ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Orzeczenie merytoryczne (rozstrzygające o istocie sprawy) jest zasadą, natomiast orzeczenie procesowe (odsuwające w czasie rozstrzygnięcie sprawy i generujące niepewność w zakresie sytuacji prawnej strony) ma charakter wyjątku. Nabiera to tym większego znaczenia, im dłużej toczy się postępowanie (tu: ponad pięć lat). Decyzja kasatoryjna nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga po pierwsze – stwierdzenia "naruszenia przepisów postępowania", po drugie – wykazania dlaczego dostrzeżonych braków, niejasności lub wątpliwości nie da się wyeliminować w trybie tzw. uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy lub przez ewentualnie zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji i tym samym konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania, a wreszcie po trzecie – sformułowania wytycznych dla organu pierwszej instancji, który sprawę ma ponownie rozpatrzeć. Rolą Sądu jest zatem ocena, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom k.p.a. w postępowaniu dowodowym dawały podstawę do uznania, że nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie i brak ten istotnie wpływał na załatwienie sprawy. Konieczny przy tym do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Konstrukcja postępowania w sprawie tzw. małego wywłaszczenia (art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2024 r. poz. 1145, dalej: "u.g.n.") zasadza się na trzech przesłankach ("inwestycja celu publicznego", "zgodność z planem miejscowym", "rokowania"). Ekonomika postępowania sprawiła, że starosta – po uprzednim wezwaniu inwestora – doszedł do przekonania, że przesłanka pierwsza nie zachodzi i odstąpił od badania przesłanek drugiej i trzeciej. Zdaniem wojewody inwestycja jest inwestycją celu publicznego (przesłanka pierwsza zachodzi) i dlatego starosta powinien wypowiedzieć się co do przesłanek drugiej i trzeciej. Zadanie Sądu polega na udzieleniu odpowiedzi na pytanie, czy wojewoda – zamiast wydania decyzji kasatoryjnej – mógł orzec reformatoryjnie, wypowiadając się co do przesłanek drugiej i trzeciej (co do zgodności inwestycji z planem miejscowym i bezskutecznie zakończonych rokowań). Orzeczenie reformatoryjne, o ile po przeanalizowaniu pozostałych dwóch przesłanek Wojewoda doszedłby do przekonania, że zostały spełnione – musiałoby prowadzić do wydania pozytywnej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. To zaś z kolei oznaczałoby, że najbardziej zainteresowana osoba, czyli właściciel nieruchomości, po której ma przebiegać przyłącze kablowe do domu jednorodzinnego, pozbawiony zostałby możliwości odwołania od takiej decyzji– całkowicie odmiennej od decyzji organu i Instancji. Stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Sąd jednak w tym miejscu podkreśla bardzo wyraźnie, że nie może się wypowiedzieć co do tego, czy przyłącze kablowe do jednego domu jednorodzinnego jest inwestycją celu publicznego. Jak już wyżej wskazano, nie jest to możliwe w sprawie, w której sąd rozpoznaje sprzeciw. Kwestie te mogą być wiążąco rozstrzygnięte dopiero w przypadku złożenia skargi na inną niż kasatoryjna decyzję organu II Instancji. Nie wyklucza to jednak poczynienia przez Sąd ogólnych, zwięzłych uwag. W świetle art. 2 pkt 5 u.p.z.p. za inwestycję celu publicznego należy uznać działalność o określonym zasięgu geograficznym (lokalnym, ponadlokalnym, krajowym), której skala wpływu na funkcjonowanie danej społeczności albo zaspakajanie jej potrzeb jest istotna. Skala oddziaływania przedsięwzięcia może w praktyce wywoływać wątpliwości, zwłaszcza gdy obejmować będzie mały obszar (np. osiedla) albo jego rozmiar będzie niewielki (np. budowa dodatkowej nitki sieci wodociągowej o niewielkiej długości). Inwestycja może służyć realizacji celu publicznego bez względu na jej rozmiar czy liczbę przyszłych beneficjentów tego przedsięwzięcia. Przesądzające w każdej sytuacji będzie nie to, dla ilu podmiotów dana inwestycja będzie korzystna, lecz czy zaspokojony będzie zbiorowy interes danej społeczności. Znaczenia chociażby lokalnego nie będą mieć inwestycje, które służyć mają konkretnemu podmiotowi lub grupie uzasadniające występowanie wyłącznie interesu prywatnego. W łatwy zatem sposób można odróżnić od siebie przedsięwzięcia mające na celu budowę przyłączeń do konkretnej sieci (interes prywatny właściciela nieruchomości) od rozbudowy tej sieci, aby jej przepustowość pozwalała na przyłączenie do niej innych podmiotów (interes publiczny) [S. Słotwiński, Uwarunkowania prawne władczych rozstrzygnięć w zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego, Roczniki Administracji i Prawa 2024, nr 5, s. 231-248]. Z tych to względów Sąd oddalił sprzeciw na zasadzie art. 151a p.p.s.a.