II SA/Kr 734/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa Marszałka Województwa [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia 7 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia linii brzegowej potoku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] na rzecz strony skarżącej Skarbu Państwa Marszałka Województwa [...] kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Inne decyzją z dnia 7 kwietnia 2017 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), w związku z art. 15 i 15b ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 469 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Marszałka Województwa [...], od decyzji Starosty [...] z dnia 23 lutego 2017 r. znak: [...], o ustaleniu z urzędu nowej linii lewego brzegu potoku Szkolny w m. L. , na działce nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 23 lutego 2017 r. Starosta [...] wydał decyzję, znak [...], którą na podstawie art. 15 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 5 art. 15b i art. 17 ust. 1, ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. z 2015 r., poz. 469 ze zm.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. z 2016 r. poz. 23) - w oparciu o dokumentację geodezyjną, ustalającą nową linię brzegu potoku [...] na wysokości działki nr [...] położonej w miejscowości L., gmina B. opracowaną w ramach "Modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębów ewidencyjnych [...], L. w jednostce ewidencyjnej B. w powiecie [...]" postanowił: "1. Ustalić z urzędu nową linię brzegu lewego potoku Szkolny w miejscowości L., która jest linią rozgraniczenia działki nr [...] oddzielającą grunt pokryty wodami płynącymi potoku [...] od gruntu przyległego; 2. Nowa linia brzegu dzieli działkę nr [...] na działki nr [...] oraz nr [...] przy czym działka nr [...] o pow. 0,0120 ha stanowi grunt pokryty wodą płynącą; 3. Ustalona w pkt. 1 niniejszej decyzji nowa linia brzegu lewego potoku [...] w miejscowości L. została przedstawiona w załączniku graficznym tj. Projekcie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, po wyraźnej krawędzi brzegu naturalnego cieku jako czerwona linia poprowadzona po punktach: [...] [...] [...] [...] [...] [...]". W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w miejscowości L. została wykonana "Modernizacja ewidencji gruntów i budynków dla obrębów ewidencyjnych [...], L. w jednostce ewidencyjnej B. w powiecie [...]". W ramach tego zadania dokonano geodezyjnego ustalenia nowej linii brzegu potoku [...] w przypadku trwałego zajęcia gruntu przez wodę płynącą tego potoku. W wyniku prac modernizacyjnych stwierdzono, że działka nr [...] położona w m. L. objęta modernizacją zawiera jako jeden z użytków "wp" - woda płynąca. W związku z powyższym wyodrębniono przedmiotowe użytki, następnie dokonano rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, co zostało odzwierciedlone w załączniku graficznym. Opracowana dokumentacja tj. Projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych - w celu ustalenia linii brzegu potoku [...] na wysokości działki nr [...] wykonana została zgodnie z ustawą Prawo wodne i jednocześnie stała się podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania stosownej decyzji. Grunt trwale, naturalnie zajęty przez wodę potoku [...] został geodezyjnie wydzielony projektem podziału działki nr [...] objętej księga wieczystą [...] położonej w miejscowości L., gmina B., który przedstawia się następująco: 1. działka nr [...] o pow. 0,0120 ha położona w miejscowości L., powstała w wyniku podziału działki nr [...] i została trwale w sposób naturalny zajęta przez wodę potoku [...] i z mocy prawa stała się własnością właściciela wody, 2. działka nr [...] o pow. 0,5450 ha powstała z podziału działki nr [...] i stanowi nadal wspólność ustawową P. L. oraz M. L., 3. granica pomiędzy działką nr [...] (Wp-woda płynąca) a działką nr [...] oddziela grunty trwale zajęte przez wody płynące od gruntów przyległych i stanowi obecnie linię brzegu lewego potoku Szkolny na tym odcinku. Na obszarze objętym projektem rozgraniczenia nie stwierdzono przymulisk, odsypisk i wysp. Projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych - w celu ustalenia linii brzegu potoku [...] na odcinku działki nr [...] został wykonany przez Firmę [...] S.A. z siedzibą w T. na zlecenie Starosty [...] w związku z wykonaniem "Modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębów ewidencyjnych [...], L. w jednostce ewidencyjnej B. w powiecie [...]". Prace związane z modernizacją zostały wykonane w ramach projektu "ZSIN - Budowa Zintegrowanego Systemu Informacji o Nieruchomościach - Faza I". Pozyskanie danych geodezyjnych nastąpiło poprzez pomiar fotogrametryczny stereoskopowy na modelu o pikselu 7 cm, co umożliwia otrzymanie precyzyjnych wyników położenia punktów załamania krawędzi linii brzegu (o dokładności zgodnej z obowiązującymi przepisami). W przypadku braku możliwości pomiaru fotogrametrycznego (niewidoczna krawędź brzegu, skarpa itp.) wykorzystano dane LIDAR (lotniczy skaning laserowy) dostępne w Centralnym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Projekt operatu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 9 do 27 marca 2015 r., o czym strony zostały poinformowane poprzez zawiadomienia zamieszczone w: Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Starostwa Powiatowego w G. w dniu 16 lutego 2015 r., w Dzienniku Gazeta Prawna z dnia 16 lutego 2015 r., na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta w B. oraz w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] poz. [...] w dniu 31 lipca 2015 r. Grunt pokryty wodą płynącą został geodezyjnie wydzielony projektem podziału działki nr [...] położonej w miejscowości L., gmina B., który został wpisany do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod numerem [...] w dniu 5 maja 2016 r. i stanowi załącznik do niniejszej decyzji. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy Prawo wodne "Jeżeli śródlądowa woda powierzchniowa płynąca lub wody morza terytorialnego albo morskie wody wewnętrzne zajmą trwale, w sposób naturalny, grunt niestanowiący własności właściciela wody, grunt ten staje się własnością właściciela wody". Natomiast jak wynika z art. 9 ust 1, pkt 4a ustawy Prawo wodne - ilekroć w ustawie jest mowa o cyt. "gruntach pokrytych wodami powierzchniowymi - rozumie się przez to grunty tworzące dna i brzegi cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych, w granicach linii brzegu ... ", a zgodnie z art 15b cytowanej ustawy, w przypadku przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków decyzję ustalającą nową linię brzegu wydaje starosta z urzędu. Prawa właścicielskie w stosunku do potoku [...], który jest śródlądową wodą płynącą, wg. art. 11 ust. 1 pkt. 4 w/cyt ustawy Prawo wodne sprawuje Marszałek Województwa [...] i znajduje się w zarządzie jednostki organizacyjnej [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K.. Odwołanie od powyższej decyzji Starosty [...] wniósł Marszałek Województwa [...] zarzucając naruszenie art. 15 ust. 3 i n. ustawy Prawo wodne oraz art. 107 § 3 k.p.a. Na skutek odwołania Inne opisaną na wstępie decyzją z dnia 7 kwietnia 2017 r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 23 lutego 2017 r. znak: [...] W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył art. 15 i 15b. ustawy Prawo wodne i wskazał, że do akt sprawy załączono część opisową projektu rozgraniczenia z informacjami - z art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne oraz mapę w skali 1:1000, z wykazaną krawędzią brzegu. Linia brzegu ma przebiegać krawędzią brzegu, a zaznaczona na mapie skarpa potwierdza prawidłowe ustalenie tej linii. Organ w postępowaniu o ustalenie linii brzegu nie ma uznania administracyjnego, gdyż musi stosować ściśle przepisy art. 15 ustawy Prawo wodne. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy zauważył, że odwołujący się miał zapewniony czynny udział w postępowaniu i nie zgłaszał żadnych zarzutów. Podobna sytuacja miała miejsce na etapie opracowywania operatu. Zatem postawa odwołującego się jest niezrozumiała. Poza tym, zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a., dotyczącego wzywania wnoszącego podanie o uzupełnienie braków formalnych, należy uznać za oczywiście niezasadny, gdyż niniejsze postępowanie wszczęte zostało z urzędu, a nie na wniosek. Przedłożony projekt rozgraniczenia nie zawiera informacji o punktach stałych osnowy geodezyjnej oraz klauzuli, że przedłożona mapa stanowi zaktualizowaną kopię mapy zasadniczej. Uchybienia te nie mają jednak pierwszorzędnego znaczenia, gdyż kryterium linii brzegu jest krawędź brzegu, a mapa zawiera wrysowaną skarpę i linię brzegu naniesioną na krawędź tej skarpy. Zatem braki te nie mają wpływu na rozstrzygnięcie. Projekt został sporządzony przez uprawnionego geodetę i zawiera klauzulę, że operat techniczny został wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Współwłaściciele dotychczasowej działki nr [...] nie zgłaszali żadnych zarzutów w stosunku do ustalonej linii brzegu. Marszałek Województwa [...] pismem z dnia 8 maja 2017 r. zaskarżył powyższą decyzję organu Inne do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art.15 ust. 3 i następne ustawy Prawo wodne, poprzez oparcie przedmiotowej decyzji na wadliwym - sprzecznym z prawem projekcie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych oraz przepisów Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej poprzez sporządzenie sprzecznej z powszechnie obowiązującymi przepisami mapy, bowiem bardziej przypomina ona mapę ewidencji gruntów i budynków, a nie mapę mogącą być podstawą rozgraniczenia; 2) prawa procesowego, tj. art. 64 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie uzupełnienia materiału dowodowego do ustalenia właściwego przebiegu linii brzegowej w terenie i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na istnienie w sprawie rozbieżności w materiale dowodowym i brak próby wyjaśnienia rozbieżności w projekcie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami pomiędzy proponowaną linią brzegu a treścią mapy. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji. W uzasadnieniu skargi przedstawiona została obszerna argumentacja na poparcie zarzutów skargi. W odpowiedzi na skargę Inne wniósł o jej nieuwzględnienie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ zwrócił też uwagę na art. 15 ust. 4 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym można zwolnić wnioskodawcę z obowiązku zawarcia w projekcie niektórych informacji, o których mowa w ust. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się zasadne w zakresie, w jakim wskazują na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazaną przez organ podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia jest art. 15, art. 15b i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121, dalej pr.wod.). Artykuł 15 pr.wod. stanowi: "1. Linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. 2. Linię brzegu ustala, w drodze decyzji, na wniosek mającego interes prawny lub faktyczny: 1) właściwy terenowy organ administracji morskiej – dla morskich wód wewnętrznych wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki Gdańskiej oraz wód morza terytorialnego; 2) właściwy marszałek województwa – dla wód granicznych oraz śródlądowych dróg wodnych; 3) właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej – dla pozostałych wód. 3. Podstawę ustalenia linii brzegu stanowi dostarczony przez wnioskodawcę projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, który, z zastrzeżeniem ust. 4, zawiera: 1) opis uwzględniający oznaczenie wnioskodawcy, ze wskazaniem jego siedziby i adresu, przyjęty sposób ustalenia projektowanej linii brzegu, ustalenie stanu prawnego nieruchomości objętych projektem z oznaczeniem właścicieli wraz ze wskazaniem ich siedziby i adresu oraz stan stosunków wodnych na gruntach przylegających do projektowanej linii brzegu; 2) mapę inwentaryzacji powykonawczej budowli regulacyjnych lub zaktualizowaną kopię mapy zasadniczej, w skali, w jakiej jest sporządzony projekt regulacji wód śródlądowych, lub w skali 1:500, 1:1.000, 1:2.000 albo 1:5.000, z wykazaniem: a) punktów stałych osnowy poziomej nawiązanych do sieci państwowej, b) granicy stałego porostu traw, c) krawędzi brzegów, przymulisk, odsypisk i wysp, d) proponowanej linii brzegu. 4. Organ, o którym mowa w ust. 2, może, w drodze decyzji, zwolnić wnioskodawcę, na jego wniosek, z obowiązku zawarcia w projekcie niektórych informacji, o których mowa w ust. 3. 5. Jeżeli krawędź brzegu jest wyraźna, linia brzegu biegnie tą krawędzią. 6. Jeżeli krawędź brzegu nie jest wyraźna, linia brzegu biegnie granicą stałego porostu traw, a jeżeli granica stałego porostu traw leży powyżej stanu wody, o którym mowa w ust. 1 – linią przecięcia się zwierciadła wody przy tym stanie z gruntem przyległym. 7. Jeżeli brzegi wód są uregulowane, linia brzegu biegnie linią łączącą zewnętrzne krawędzie budowli regulacyjnych, a przy plantacjach wikliny na gruntach uzyskanych w wyniku regulacji – granicą plantacji od strony lądu. 8. Decyzja ustalająca linię brzegu obejmuje swym zakresem odcinek i brzegi cieku naturalnego objęte projektem regulacji. 9. Jeżeli ustalenie linii brzegu jest konieczne w związku z wykonaniem urządzeń wodnych lub kształtowaniem nowych koryt cieków naturalnych, postępowanie w sprawie ustalenia linii brzegu przeprowadza się łącznie z postępowaniem w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego. 10. Decyzja o ustaleniu linii brzegu może być wydana po uzyskaniu przez zakład pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie niecierpiących zwłoki budowli regulacyjnych. 10a. Organem właściwym w sprawach, o których mowa w ust. 9 i 10, jest organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. 11. W przypadku zmiany linii brzegu decyzja, o której mowa w ust. 2, może być zmieniona w trybie i na zasadach właściwych dla jej wydania. 12. Jeżeli ustalenie linii brzegu następuje w związku z trwałym zajęciem przez wody płynące lub wody morskie, w sposób naturalny, gruntu niestanowiącego własności właściciela wody, koszty projektu, o którym mowa w ust. 3, ponosi właściciel wody. Artykuł 15b pr.wod. stanowi, że przypadku przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków decyzje, o których mowa w art. 15 ust. 2, wydaje się z urzędu. Z kolei w myśl art. 17 ust. 1 pr.wod. jeżeli śródlądowa woda powierzchniowa płynąca lub wody morza terytorialnego albo morskie wody wewnętrzne zajmą trwale, w sposób naturalny, grunt niestanowiący własności właściciela wody, grunt ten staje się własnością właściciela wody. Okolicznością wynikającą z akt sprawy i w zasadzie bezsporną jest to, że projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych nie zawiera wszystkich elementów, o których mowa art. 15 ust. 3 pr.wod. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przyznał, że nie wskazano punktów stałych osnowy geodezyjnej oraz klauzuli, że przedłożona mapa stanowi zaktualizowaną kopię mapy zasadniczej. Różna jest jednak ocena tych braków przez organ i przez skarżącego; o ile organ twierdzi, że braki ten nie mają wpływu na rozstrzygnięcie, o tyle skarżący wskazuje, że projekt, który jest niekompletny, nie może być podstawą ustalenia linii brzegu. W ocenie Sądu, odnośne braki są istotne; ponadto, choć na pozór mogą być postrzegane jako formalne, implikują wątpliwości co do prawidłowości ustalenia nowej linii brzegu potoku. W szczególności użycie jako podkład pod nowoprojektowaną linię brzegu innej mapy niż zaktualizowana kopia mapy zasadniczej w przewidzianej prawem skali przesądza o wadliwości projektu i w konsekwencji opartej na nim decyzji. Regulacja zawarta w art. 15 ust. 4 pr.wod. przewidująca możliwość zwolnienia wnioskodawcy, w drodze decyzji, z obowiązku zawarcia w projekcie niektórych informacji, o których mowa w ust. 3 – zrazu prowadzi do wniosku, że ustawodawca przywiązuje dużą wagę do wspomnianych informacji i ich kompletności. Inaczej nie zastrzegałby przecież formy decyzji dla czynienia od nich wyjątku. W związku z tą regulacją powstaje też pytanie – aktualne na gruncie niniejszej sprawy – o dopuszczalność i sposób jej zastosowania w postępowaniu wszczętym z urzędu. Możliwość zwolnienia z obowiązku zawarcia w projekcie niektórych informacji, o których mowa w ust. 3, dotyczy wnioskodawcy, wobec czego można by przyjąć, że w postępowaniu wszczętym z urzędu w ogóle nie wchodzi ona w rachubę. Taka interpretacja, w ocenie Sądu, nie miałaby jednak dostatecznego uzasadnienia. Przyjąć zatem należy, że w postępowaniu wszczętym z urzędu również dopuszczalne jest pominięcie niektórych informacji, o których mowa w ust. 3 – nie wymaga wtedy osobnej decyzji, ale powinno być ujawnione i szczegółowo uzasadnione w decyzji kończącej postępowanie. W każdym razie nie można powoływać się na art. 15 ust. 4 pr.wod. w celu sanacji czy też usprawiedliwienia zaistniałych uchybień. Poza tym art. 15 ust. 4 pr.wod. odnosi się do "niektórych informacji", zatem przewidziane nim zwolnienie w założeniu nie mogłyby dotyczyć wymogu posłużenia się – jako podkładem pod nowoprojektowaną linię brzegu – zaktualizowaną kopią mapy zasadniczej w przewidzianej prawem skali. Z tych też względów nie jest przekonujący argument organu wyeksponowany w odpowiedzi na skargę, a odwołujący się właśnie do art. 15 ust. 3 pr.wod. Niezależnie od powyższego, w skardze wskazano na nieprawidłowe wkreślenie skarpy, wskutek czego doszło do odwrócenia – lustro wody naniesiono na górnej krawędzi skarpy, zaś krawędź górną usytuowano przy rzeczywistym dnie potoku. W odpowiedzi na skargę organ nie ustosunkował się do tej kwestii. W ocenie Sądu wymaga ona wyjaśnienia. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 15 ust. 3 pr.wod. oraz art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownym postępowaniu sprawie organy obowiązane będą poczynić prawidłowe ustalenia faktyczne i uzupełnić materiał dowodowy przede wszystkim o projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych odpowiadający wymogom ustawowym. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., należało orzec jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.