II SA/Kr 735/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Krystyna Daniel Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2009 r. sprawy ze skarg M. W. i R. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 20 marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału na prawach strony I. Stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących M. W. i R. W. kwotę po 100 zł (sto złotych) na rzecz każdego ze skarżących tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn, akt II SA/Kr 735/09 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia 10 lutego 2009 r. (znak:....) Starosta Powiatowy w L. działając na podstawie art. 123 w związku z art. 28 kpa odmówił dopuszczenia R.W. i M.W. do udziału na prawach strony w postępowaniu prowadzonym z wniosku A.W. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w L. w Obr [....] . W uzasadnieniu tego postanowienia organ l instancji wskazał, że postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostało wszczęte wnioskiem A.W. z dnia [....] 2006 r. W dniu [....] 2008 r. R.W. i M.W. wystąpili na podstawie art. 28 kpa z żądaniem dopuszczenia ich do udziału w sprawie na prawach strony. Interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu upatrywali w tym, że działka będąca przedmiotem postępowania bezpośrednio sąsiaduje z nieruchomościami stanowiącymi ich własność. Organ l instancji odwołał się do treści art. 136 ust. 3 i art. 138 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity - Dz.U. z 2004 r., Nr 261, póz. 2603) stwierdzając, że przepisy te w swej istocie przewidują zamknięty krąg osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wskazał, że art. 28 kpa nie stanowi samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Stosownie do zawartego w wydanym postanowieniu pouczenia o prawie do wniesienia zażalenia R.W. i M.W. złożyli do Wojewody [....] zażalenia o identycznej treści. Domagali się w nich uchylenia zaskarżonego postanowienia, względnie jego zmiany i umożliwienia im udziału w sprawie. Wyjaśnili przy tym, że na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania ma zostać wyznaczony wjazd do ich posesji. W toku postępowania zostali wezwani do wzięcia udziału w wizji lokalnej, podczas której przyjęto przebieg granic. Na miejscu uzyskali informację o ustaleniu miejsca, gdzie będzie znajdował się wjazd do ich posesji. Próby wyjaśnienia sprawy, a zwłaszcza kwestii: norm w oparciu o które przeprowadzono geodezyjny podział działki [....] w celu wydzielenia części podlegającej zwrotowi, naruszenia prawa własności przy tej czynności i blokowania dostępu do drogi, jak również wskazania powodów, dla których podczas czynności przyjęcia przebiegu granic nie została wskazana granica między nieruchomością należącą do żalących się, a nieruchomością podlegającą zwrotowi nie przyniosły rezultatu. Skarżący podali również, iż poinformowano ich telefonicznie o niewyrażeniu przez A.W. zgody na usytuowanie wjazdu w miejscu przez nich zaproponowanym, zaś jego stanowisko jest dla starosty wiążące. Wnoszący zażalenie wskazali, że interes prawny do występowania w sprawie wywodzą z prawa własności oraz uprawnień wynikających z przepisów o drogach publicznych i prawa budowlanego w zakresie regulującym dostęp nieruchomości do drogi publicznej. Na poparcie swojego stanowiska odwołali się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Wojewoda [....] postanowieniem z dnia 20 marca 2009 r. (znak:....), wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił pojęcie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Podał, że o tym czy interes ma charakter prawny czy faktyczny przesądza treść przepisów prawa materialnego. O posiadaniu przez podmiot interesu prawnego rozstrzyga istnienie odpowiedniego przepisu prawa materialnego, który przewiduje w określonej sprawie możliwość uczestniczenia danego podmiotu w postępowaniu administracyjnym. W przedmiotowej sprawie podstawę do ustalenia kręgu stron stanowi ustawa o gospodarce nieruchomościami. Według postanowień tej ustawy podmiotami posiadającymi interes prawny w tego rodzaju sprawie są: poprzedni właściciel nieruchomości lub jego następcy prawni, aktualny właściciel nieruchomości, a także osoby, które wykażą, że przysługuje im tytuł prawnorzeczowy do tej nieruchomości. Odnosząc się do kwestii podniesionych w zażaleniu organ odwoławczy podał, że R.W. i M.W. brali udział w czynnościach przy podziale działki nr [....] , jako właściciele działki [....] sąsiadującej bezpośrednio z działką przeznaczoną do zwrotu. Postępowanie to było postępowaniem odrębnym od prowadzonego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Na postanowienie Wojewody [....] z dnia 20 marca 2009 r. R.W. i M.W. wnieśli identyczne w swej treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu podnieśli, że Wojewoda [....] nie odniósł się do kwestii blokady dojazdu do działki skarżących z drogi publicznej. Zarzucili organowi odwoławczemu, iż pominął uzasadnienie interesu prawnego wynikającego z przepisów prawa budowlanego oraz przepisów o drogach publicznych. Nie wziął również pod uwagę przytoczonych w zażaleniach orzeczeń sądów administracyjnych. Ponadto organ ten nie zajął stanowiska wobec wskazywanych w zażaleniach licznych uchybień organu l instancji w prowadzonym postępowania, m. in. tendencyjności działania przejawiającej się choćby w decydowaniu o dostępie do drogi publicznej z działki skarżących z pominięciem ich opinii, przy jednoczesnym pozostawieniu pełnej decyzji w tej kwestii A.W. . Wojewoda [....] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 ze zm.) - dalej powoływana jako p.o p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc zarazem związany granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W oparciu o art. 134 p.o.p.s.a. Sąd jest zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa, a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Zdaniem Sądu skarga jest zasadna, zaś zaskarżone rozstrzygniecie wydane przez Wojewodę [....] jest sprzeczne z prawem. Tym samym skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z przyczyn innych, niż wskazane przez skarżących. Rozpatrując skargę w granicach sprawy objętej zaskarżonym postanowieniem sąd uznał, że zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody [....] z dnia 20 marca 2009 r. Tytułem wstępu należy wskazać, iż organ administracji publicznej - zgodnie z art. 123 § 1 k.p.a. -wtoku postępowania wydaje postanowienia, które stosownie do brzmienia § 2 wskazanego przepisu dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W realiach niniejszej sprawy przypomnieć należy, że zaskarżony akt administracyjny wydany został wskutek rozpoznania zażalenia, jakie wniesione zostało przez R.W. i M.W. na postanowienie Starosty Powiatowego w L. z dnia 10 lutego 2009 r. Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia organ l instancji podał art. 123 w związku z art. 28 k.p.a. i w oparciu o treść tych przepisów odmówił dopuszczenia R.W. i M.W. do udziału na prawach strony w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Analizując związaną z tym regulację kodeksową, należało podkreślić, że: 1. Przepis art. 28 k.p.a. nie daje podstawy do tego, aby o statusie strony w postępowaniu administracyjnym organ mógł orzekać odrębnym rozstrzygnięciem. Stanowisko takie dominuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1986 r. III SA 97/86 - ONSA 1987, Nr 2, póz. 46. Podobny pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 10 marca 1989 r. IV SA 1254/88 (nie publ.) stwierdzając nadto, iż status strony wynika z przepisów prawa materialnego ustanawiających prawa lub obowiązki, a nie z uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracyjny. Należy zarazem podać, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawił się pogląd, iż kwestia statusu strony podlega rozstrzygnięciu - z uwagi na swój incydentalny (wpadkowy) charakter - w drodze postanowienia (art. 123 k.p.a.) - zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2007 r. IV SA/Wa 1516/07. Jakkolwiek można byłoby uznać, iż tego typu rozstrzygniecie przybierze z mocy art. 123 k.p.a. formę postanowienia, to już nie jest do zaakceptowania stanowisko, w myśl którego, na tego typu postanowienie przysługuje zażalenie. Takie zapatrywanie organu l instancji, któremu dał wyraz w pouczeniu zawartym w podjętym postanowieniu, narusza przepis art. 141 § 1 k.p.a. Przepis ten jest jednoznaczny i zawęża możliwość złożenia przez stronę postępowania zażalenia jedynie do tych sytuacji, gdy kodeks tak wyraźnie stanowi. Sygnalizując w tym miejscu to zagadnienie podać należy, iż uprawnienia dla zaskarżenia zażaleniem takiego postanowienia kodeks nie przewiduje. 2. Ocena statusu strony postępowania administracyjnego winna być przez organ dokonana i wyrażona w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty lub kończącej sprawę w danej instancji. 3. Możliwość rozstrzygnięcia postanowieniem kwestii dopuszczenia do udziału w toczącym się już postępowaniu została w sposób wyraźny przewidziana jedynie w odniesieniu do organizacji społecznej (art. 31 § 2 k.p.a.). W tym także przypadku ustawodawca przewiduje wniesienie zażalenia na postanowienie dotyczące odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie, co wynika wprost z art. 31 §2 k.p.a. Odnosząc się do zagadnienia udziału konkretnego podmiotu w prowadzonym już postępowaniu administracyjnym warto dodatkowo wskazać, iż osoba która została pominięta w postępowaniu prowadzonym przez organ l instancji ma jednak zapewnioną ochronę prawną. Przysługuje jej bowiem możliwość wniesienia odwołania od wydanej przez organ l instancji decyzji, kwestionowanej właśnie z uwagi na niezapewnienie jej udziału w zakończonym w danej instancji postępowaniu. W ten sposób podmiot nie biorący udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym doprowadzi do rozpatrzenia przez organ odwoławczy zagadnienia statusu strony, na który się powołuje. Osoba taka ma również możliwość skorzystania z nadzwyczajnego trybu, jakim jest wznowienie postępowania zakończonego ostateczna decyzją. Zachowując przesłanki prawne przewidziane dla tej instytucji kodeksowej winna oprzeć składany wniosek na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., jeżeli bez własnej winy nie brała udziału w prowadzonym i zakończonym już postępowaniu. Biorąc pod uwagę przytoczoną argumentację, stwierdzić należało, iż zaskarżone postanowienie Wojewody [....] z dnia 20 marca 2009 r. wydane zostało bez podstawy prawnej. Oceny tej nie zmienia fakt błędnego pouczenia R.W. i M.W. przez organ l instancji o możliwości złożenia zażalenia na postanowienie Starosty Powiatowego w L. Samo pouczenie nie może bowiem czynić zaskarżalnym aktu administracyjnego, od którego nie można według k.p.a. wnieść zażalenia. Rozpoznanie zażalenia, które było niedopuszczalne i wydanie przez Wojewodę [....] zaskarżonego obecnie postanowienia oznacza, iż postanowienie to dotknięte jest wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jak wyżej bowiem wskazano, brak było podstaw prawnych do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w następstwie niedopuszczalnego środka odwoławczego (zażalenia). Stwierdzenie przez sąd tego typu wady prawnej kontrolowanego rozstrzygnięcia, nakłada - w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.o.p.s.a. - obowiązek stwierdzenia nieważności w całości postanowienia Wojewody [....] z dnia 20 marca 2009 r. Sąd ograniczył się do stwierdzenia nieważności wyłącznie zaskarżonego postanowienia Wojewody Małopolskiego, z uwagi na fakt, iż możliwe jest przyjęcie wyrażenia przez organ l instancji - w drodze postanowienia - stanowiska co do udziału w sprawie podmiotu innego niż organizacja społeczna (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2007 r. VII SA/Wa 758/06). Jeżeli już zajęcie w tej kwestii stanowiska nastąpi w formie postanowienia, to jednak od postanowienia w tym przedmiocie zażalenie nie przysługuje, gdyż nie jest przewidziane przepisami prawa (art. 141 § 1 k.p.a.). W tym stanie sąd na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 2 p.o.p.s.a. orzekł jak w pkt. l sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.o.p.s.a. jak w pkt. II sentencji wyroku.