II SA/Kr 737/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na niewykonanie przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w G. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lipca 2018 r. w sprawie dosygn. II SAB/Kr99/18 skargę oddala Wyrokiem z dnia 27 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Kr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na skutek rozpoznania skargi Stowarzyszenie A w punkcie I zobowiązał Stowarzyszenie B do dokonania czynności lub wydania aktu w przedmiocie wniosku z dnia 15 lutego 2018 r. w zakresie tożsamości lub nazwy kontrahentów w terminie 14 dni; w punkcie II stwierdził, że bezczynność Stowarzyszenie B nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie III oddalił skargę w pozostałym zakresie; w punkcie IV zasądził od Stowarzyszenie B na rzecz Stowarzyszenie A kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wydanego wyroku wskazano, że w piśmie z 15 lutego 2018 r. Stowarzyszenie A zwróciło się do Stowarzyszenie B z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznych: 1) dotyczących dotacji przekazanych Stowarzyszenie B przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, tj.: skanów lub kserokopii umów o pracę, umów zlecenie i umów o dzieło z rachunkami w latach 2016-2017 (z pozostawieniem imienia i nazwiska/a, z zamazaniem danych osobowych takich jak adres zamieszkania, NIP itd.) 2) dotyczących dotacji innych niż przekazane Stowarzyszenie B " przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji w 2013-2017 r., tj.: skanów lub kserokopii wniosków o przyznanie dotacji, skanów lub kserokopii umów na realizację zadania, skanów lub kserokopii sprawozdań z realizacji zadania, skanów lub kserokopii protokołów z kontroli dotyczących dotacji, skanów lub kserokopii umów o pracę, umów zlecenie i umów o dzieło z rachunkami (z pozostawieniem imienia i nazwiska a z zamazaniem danych osobowych takich jak adres zamieszkania, NIP itd.). W piśmie z 4 maja 2018 r. Stowarzyszenie B przesłało wnioskodawcy zbiór wnioskowanych, zanonimizowanych dokumentów na płycie DVD, wzywając jednocześnie do pokrycia kosztów realizacji wniosku w kwocie 600 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zakresie w jakim uwzględnił skargę na bezczynność wskazał, że Stowarzyszenie B pozostaje w bezczynności w udzieleniu stronie skarżącej informacji publicznych w zakresie tożsamości lub nazw kontrahentów, z którymi zawarto umowy dotyczące dotacji przekazanych temu Stowarzyszeniu przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji (umowy o pracę, umowy zlecenia i umowy o dzieło z rachunkami w latach 2016-2017, z pozostawieniem imienia i nazwiska z zamazaniem danych osobowych takich jak adres zamieszkania, NIP itd.). Udostępnione stronie skarżącej kopie przedmiotowych umów zostały pozbawione czytelnych informacji dotyczących imion i nazwisk (względnie nazw firm) podmiotów będących stronami tych umów, mimo że wnioskodawca wyraźnie domagał się ich udostępnienia. Skutkowało to udostępnieniem informacji jedynie w części. Wyrokiem z dnia 3 marca 2020 r., sygn. I OSK 165/19 Naczelny Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę kasacyjną Stowarzyszenie B Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że anonimizacja danych zawartych w żądanych dokumentach, jako dopuszczalna bezdecyzyjna forma ograniczenia dostępu do części żądanych danych, jest wypełnieniem obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, tylko w sytuacji gdy czynność ta nie pozbawi dokumentu waloru informacyjnego, jaki wynika ze złożonego wniosku, innymi słowy nie może niweczyć rezultatu, do którego dążył wnioskodawca, przedkładając swój wniosek. W tych okolicznościach, skoro wnioskodawca we wniosku z 15 lutego 2018 r. wyraźnie wyartykułował, że żąda udostępnienia imion i nazwisk osób, które zawarły umowy ze Stowarzyszenie B , to anonimizacja tych danych nie była wystarczającą formą odmowy udostępnienia tych danych. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany, stosownie do treści art. 16 ust. 1 ustawa o dostępie do informacji publicznej, powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia tych danych przedstawiając stosowną argumentację. W szczególności podmiot zobowiązany może powołać się na ograniczenia w dostępie do informacji publicznej wynikające z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym wynikające z przepisów chroniących prywatność osób fizycznych i dane osobowe. W dniu 7 czerwca 2020 r. (data stempla pocztowego) Stowarzyszenie A wniosło skargę na niewykonanie przez Stowarzyszenie B wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 165/19 oddalającego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lipca 2018 r. sygn. akt II SAB/Kr 99/18. Skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny w wysokości wedle uznania sądu, lecz wyższej niż symboliczna, a także rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Stowarzyszenie B z siedzibą w G. nie wypełniło obowiązku nałożonego ww. wyrokiem. W dniu 19 maja 2020 r. skarżący otrzymał od pełnomocnika procesowego organu pismo zatytułowane "decyzja", które należy uznać za tzw. "nieakt", bowiem jest to dokument podpisany przez osobę w oczywisty sposób nieuprawnioną do wydawania decyzji w imieniu Stowarzyszenia. Tym samym należy uznać, że organ nie wykonuje wyroku NSA. Pismem z dnia 29 maja 2020 r. skarżący wezwał organ do wykonania wyroku NSA, co jednak nie przyniosło rezultatu. Działanie organu uznać należy za szczególnie rażące, bowiem wedle wiedzy skarżącego dotychczas nie miał on trudności z wydawaniem decyzji administracyjnych w sprawach dotyczących informacji publicznej, zaś obecne wydawanie tzw. "nieaktów" z pomocą profesjonalnych prawników może być odczytane wyłącznie jako obstrukcja procesowa. W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenie B wniosło o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Stowarzyszenie wyjaśniło, że należy do grupy podmiotów niebędących organami władzy publicznej. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 17 ustawa o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym do rozstrzygnięć takich podmiotów w sprawie o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej stosuje się odpowiednio. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd obowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie organu w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania, mającego na celu zakończenie sprawy decyzją lub w innej formie przewidzianej prawem. O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie - bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania - nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Decyzją z dnia 4 maja 2020 r. (w odpowiedzi na skargę organ omyłkowo wskazuje datę 5 maja 2020 r.) Stowarzyszenie B wykonało wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 165/19. Pismo to zostało przesłane do skarżącego i jednocześnie, jak wynika ze skargi, jest mu znana jego treść. Okoliczność odebrania decyzji nie jest kwestionowana przez Stowarzyszenie A Tym samym organ w celu zakończenia postępowania podjął stosowne czynności zmierzające do wykonania wyroku i załatwieniu sprawy. Pismo z dnia 4 maja 2020 r., doręczone skarżącemu w dniu 19 maja 2020 r. zawierało realizację wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jeśli skarżący nie jest zadowolony ze sposobu rozstrzygnięcia sprawy lub kwestionuje ważność aktu działania organu, winien w tym zakresie skorzystać z przysługującego prawa w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy albo skargi. Jednocześnie, w myśl przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący nie jest uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji. Kompetencja taka przysługuje odpowiednio organowi albo sądowi administracyjnemu, co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło. Organ zaznaczył przy tym, że skarżący skorzystał z powyższego prawa i w dniu 29 maja 2020 r. wniósł skargę na decyzję z dnia 4 maja 2020 r. Sprawa została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Tym samym, przyjąć należy, w świetle cytowanych wyżej orzeczeń, iż skarga na niewykonanie wyroku jawi się jako przedwczesna. Odnosząc się natomiast do załączonej do skargi decyzji z dnia 4 maja 2020 r. organ wskazał, że zlecając jej przygotowanie adwokatowi kierował się brzmieniem art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej zezwalającym stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego odpowiednio, a zatem w mniej formalistyczny sposób. Stowarzyszenie zauważyło, że pod tym pismem podpisała się osoba posiadająca umocowanie do reprezentacji i działająca w imieniu Stowarzyszenia niebędącego organem administracji publicznej. Skarżący nie kwestionuje takiego charakteru stowarzyszenia. Stowarzyszenie B korzystając z pomocy w powyższym zakresie kierowało się nadto zasadą szybkości załatwienia sprawy. Stan zdrowia Przewodniczącego Stowarzyszenia jest obecnie bardzo ciężki. Podpisanie przez niego decyzji jest i było niemożliwe. W takiej sytuacji, do działania w imieniu organu wymagana jest dwuosobowa reprezentacja. Zebranie podpisów dwóch osób wymagałoby bezpośredniego i osobistego kontaktu, a mając na uwadze panującą epidemię wirusa SARS-CoV-2 i obostrzenia w miesiącu kwietniu i maju - było to zdecydowanie odradzane przez organy państwowe. Przekazywania pomiędzy tymi osobami korespondencji za pośrednictwem operatora pocztowego skutkowałoby zwłoką w załatwieniu sprawy. Wobec tych obiektywnych przeszkód, podjęto decyzję o zleceniu przygotowania pisma podmiotowi uprawnionemu do reprezentacji na mocy łączącego strony pełnomocnictwa, z którym organ pozostaje w stałym stosunku cywilno-prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skargę należało oddalić. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Istotą skargi na niewykonanie wyroku stwierdzającego bezczynność lub przewlekłość postępowania jest żądanie zastosowania przez sąd określonych środków mających na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie. Niewykonanie wyroku może polegać na pozostawaniu w bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania administracyjnego lub na niezastosowaniu się przez organ administracji w ponownym postępowaniu administracyjnym do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia tego sądu. Stan bezczynności lub stan przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji określonej w art. 154 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma miejsce wówczas, gdy organ w dalszym ciągu, mimo upływu terminu wyznaczonego w wyroku zobowiązującym do załatwienia sprawy, nie wydaje rozstrzygnięcia. Wymierzenie grzywny następuje zatem, gdy po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji pozostaje w dalszym ciągu w bezczynności lub przewlekle prowadzi postępowanie z przyczyn zależnych od tego organu (tak: NSA w wyroku z dnia 13 marca 2020 r., sygn. I OSK 637/19). Aby więc sąd mógł organowi wymierzyć grzywnę konieczne jest zaistnienie dwóch przesłanek łącznie: po pierwsze, organ ten musi pozostawać w bezczynności po wyroku. Po drugie, wymierzenie grzywny jest możliwe po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania prawomocnego wyroku. W niniejszej sprawie niewątpliwie strona skarżąca dopełniła obowiązku wezwania organu do wykonania prawomocnego wyroku, kierując do Stowarzyszenie B w G. pismo z dnia 29 maja 2020 r. Skarga nie zasługuje jednak na uwzględnienie, a to z uwagi na fakt, że nie można organowi przypisać bezczynności w wykonaniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Kr 99/18. Okoliczności niniejszej sprawy są niesporne. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia była ocena czy w postępowaniu w sprawie niewykonania wyroku sąd może rozstrzygać w przedmiocie ważności wydanej decyzji. Innymi słowy, czy można przypisać organowi bezczynność w wykonaniu wyroku sądu, w sytuacji gdy wydana decyzja obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem strony skarżącej, Stowarzyszenie B wydając w niniejszej sprawie decyzję, podpisaną przez ustanowionego do sprawy pełnomocnika, działało z premedytacją mając świadomość wadliwości wydanej decyzji i celowo przedłużając trwające postępowanie. Wyjaśnienia organu zmierzały natomiast do wykazania, że podjęte w sprawie czynności były uzasadnione szczególnymi okolicznościami, a wydana decyzja w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej zakończyła postępowanie w sprawie, w związku z czym organowi nie można skutecznie pozostawić zarzutu bezczynności. Sąd przychylił się do stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę. W opisanym stanie faktycznym Stowarzyszenie B w dacie wniesienia skargi nie pozostawało w bezczynności. W ramach postępowania wywołanego skargą na niewykonanie wyroku Sąd nie posiada uprawienia do weryfikowania poprawności wydanej w sprawie decyzji. Ponadto, jak trafnie wskazał WSA w Warszawie w wyroku II SA/Wa 1737/16 "W obecnym stanie prawnym nie występuje konstrukcja nieważności decyzji z mocy prawa, nawet jeżeli dotknięta jest ona kwalifikowaną wadą prawną. Nawet wadliwy akt administracyjny obowiązuje, dopóki w odpowiednim trybie nie zostanie usunięty z porządku prawnego, np. przez stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 156 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji skutkuje wyeliminowaniem ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu. Stwierdzenie nieważności skutkuje z mocą wsteczną (ex tunc). W związku z powyższym, w ocenie Sądu, fakt wydania decyzji wyłącza skuteczne postawienie organowi zarzutu bezczynności. Decyzja wyrażała – mimo jej podpisania przez pełnomocnika, a nie osobę uprawnioną do reprezentowania Stowarzyszenia zgodnie z danymi ujawnionymi w Krajowym Rejestrze Sądowym – stanowisko podmiotu odnośnie objętej wnioskiem informacji publicznej. Stowarzyszenie B doręczyło ją stronie postępowania, a więc nie mogło, dopóki decyzja funkcjonowała w obrocie prawnym wydać kolejnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. Zgodnie z art. 154 § 3 p.p.s.a. wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Oznacza to, że stan bezczynności badany jest na dzień wniesienia skargi, a więc w niniejszej sprawie 7 czerwca 2020 r. A w tej dacie organ, załatwił sprawę wydając w dniu 4 maja 2020 r. decyzję odmowną. W tej sytuacji stwierdzenie nieważności decyzji już po wniesieniu skargi na niewykonanie wyroku nie ma żadnego znaczenia dla oceny stanu prawnego jaki istniał w dniu 7 czerwca 2020 r. Sądowi wiadomym jest z urzędu, że w nieprawomocnym wyroku do sygn. II SA/Kr 711/20 z dnia 6 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność decyzji z dnia 4 maja 2020 r. Jakkolwiek więc stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutek ex tunc, tzn. eliminuje decyzję z obrotu prawnego wstecznie powodując stan, jakby decyzja nigdy nie została wydana i nie weszła do obrotu prawnego, to jednak pomimo swojej wadliwości decyzja ta doprowadziła do wykreowania pewnej sytuacji prawnej, albowiem wywołała skutek w postaci "załatwienia sprawy". Stan ten istnieje do momentu usunięcia decyzji z obrotu prawnego, czyli stwierdzenia jej nieważności. W konsekwencji należy stwierdzić, że w dacie wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności, co wyłącza możliwość orzeczenia grzywny w tego tytułu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.