II SA/Kr 737/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lipca 2024 r. sprzeciwu E. D. od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2024 r. nr 186/2024 znak WOB.7721.104.2022.JKLI w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala sprzeciw. Przedmiotem sprzeciwu E. D. (dalej: skarżący) jest decyzja nr 186/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 26 kwietnia 2024 r. znak WOB.7721.104.2022.JKLI w przedmiocie nakazu rozbiórki. W stanie faktycznym sprawy decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olkuszu nr 138/2021 z dnia 21 października 2021 r., znak: NB.7355.4.10.2016.MIR na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo Budowlane (Dz. U. z 1974 r. nr 38 póz. 229 z późn. zm.) organ I instancji postanowił: 1. nałożyć na Pana E. D. obowiązek dokonania rozbiórki części budynku wielofunkcyjnego, położonego na nieruchomościach w B. przy ul. [...] nr ew. gr. [...], [...] oraz [...]. 2. Zakres rozbiórki obejmować ma część obiektu, wysuniętą poza południową granicę nieruchomości nr ew. gr. [...] Organ wskazał, że podczas kontroli ustalono, że na powyższych działkach inwestor E. D. zrealizował w latach 80-tych XX w. zabudowania mieszkalno-gospodarcze. Inwestor przedłożył potwierdzenie Naczelnika Miasta B. z 19 grudnia 1989 r. o przyjęciu zgłoszenia o przystąpieniu do użytkowania budynku produkcyjnego (warsztatu). Organ otrzymał od Burmistrza Miasta B. informacje, że w zasobie archiwalnym urzędu brak jest dokumentacji związanej z pozwoleniem na budowę i przystąpieniem do użytkowania. W ocenie organu obiekt jest niezgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czym wypełnia przesłankę do wydania nakazu rozbiórki, zawartą w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. Decyzją z 26 kwietnia 2024 r. organ II instancji uchylił decyzję I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego bezsprzecznym jest fakt, iż zrealizowany został budynek wielofunkcyjny, jednakże materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, iż roboty budowlane objęte przedmiotem postępowania zrealizowane zostały w warunkach samowoli budowlanej, a zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została przedwcześnie. Nakaz rozbiórki jest daleko idącym środkiem rodzącym poważne skutki materialne, który nie może być stosowany bez dokładnego, nie budzącego wątpliwości wyjaśnienia stanu faktycznego. Fakt, iż w zasobach archiwalnych organów administracji architektoniczno-budowlanej nie odnaleziono pozwolenia na budowę dla przedmiotowego budynku nie oznacza, że pozwolenie takie nie zostało wydane. W brzmieniu art. 38 ust. 2 Pr. bud.: "organ administracji architektoniczno-budowlanej przechowuje zatwierdzone projekty budowlane, projekty budowlane załączone do zgłoszenia, w stosunku do którego organ nie wniósł sprzeciwu, a także inne dokumenty objęte pozwoleniem na budowę lub tym zgłoszeniem, co najmniej przez okres istnienia obiektu budowlanego", jednakże obowiązek ten nie występował w momencie obowiązywania przepisów ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., które zdaniem PINB obowiązywały w momencie zakończenia robót. Fakt nieprzedłożenia stosownej dokumentacji dowodzi jedynie braku zachowania takiej dokumentacji, nie stanowi natomiast żadnego dowodu na to, że budynek ten powstał samowolnie. Ponadto, w ocenie organu, materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie pozwala stwierdzić, iż budynek wielofunkcyjny objęty przedmiotem niniejszego postępowania został wykonany, w znaczeniu technicznym, w momencie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo Budowlane (Dz. U. z 1974 r. nr 38 póz. 229 z późn. zm.), na co wskazuje oświadczenie inwestora złożone do protokołu z czynności kontrolnych, potwierdzenie Naczelnika Miasta B. z dnia 29 grudnia 1989 r. znak: 8384/3/89 o przyjęciu zgłoszenia o przystąpieniu do użytkowania budynku produkcyjnego (warsztatu) oraz dokumentacja techniczna powykonawcza przedmiotowej inwestycji wykonana w 1989 roku. Jednakże z materiału dowodowego w postaci dokumentacji fotograficznej oraz szkicu sytuacyjnego stanowiących załączniki do protokołu z czynności kontrolnych z dnia 21 czerwca 2016 r. wynika, że po wschodniej i północnej stronie ww. budynku zrealizowane zostały dodatkowo roboty budowlane, które nie zostały uwzględnione w ww. dokumentacji technicznej powykonawczej. Zebrany materiał nie jest wystarczający, aby stwierdzić, że ww. roboty budowlane zrealizowane zostały w momencie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo Budowlane (Dz. U. z 1974 r. nr 38 póz. 229 z późn. zm.). Jak dalej wskazał organ odwoławczy, PINB w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia klasyfikował opisane powyżej roboty budowlane, nieujęte w dokumentacji technicznej powykonawczej, jako "rozbudowę". Rozbudowa oznacza zmianę charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak: kubatura, wierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego. Istniejący obiekt budowlany jest przyjęty do użytkowania na podstawie zgłoszenia z dnia 29.12.1989 r. Prowadząc postępowanie w pierwszej instancji PINB stwierdził, iż obiekty budowlane zrealizowane zostały w sposób samowolny, co wyklucza uznanie, iż roboty budowlane nie ujęte w dokumentacji technicznej powykonawczej z 1989 r. stanowiły rozbudowę przedmiotowego budynku. Natomiast w przypadku klasyfikacji ww. robót budowlanych jako rozbudowy budynku wielofunkcyjnego należałoby uwzględnić fakt, iż rozbiórkę obiektu budowlanego można nakazać jedynie w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę. MWINB podkreślił także, iż nakaz rozbiórki może obejmować cały obiekt lub jego część, jednakże nakaz rozbiórki części obiektu jest dopuszczalny wyłącznie w sytuacji, gdy jest to część obiektu na tyle samodzielna, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego PINB nie wykazał, aby w przedmiotowej sprawie warunek taki został spełniony, a ponadto nakaz zawarty w zaskarżonej decyzji określony został w sposób nieprecyzyjny, bowiem stwierdzenie, iż "zakres rozbiórki obejmować ma część obiektu wysuniętą poza południową granicę nieruchomości nr ew. gr. [...] " może budzić uzasadnione wątpliwości zobowiązanego odnośnie zasięgu robót rozbiórkowych. W ocenie organu stosowym działaniem było załączenie do zaskarżonej decyzji szkicu sytuacyjnego, obrazującego zakres robót budowlanych nakazanych w ww. rozstrzygnięciu. Organ odwoławczy wskazał również, że obowiązki winny zostać skierowane do właściciela działki, na której zlokalizowana jest część obiektu podlegająca rozbiórce. Organ II instancji wskazał, że PINB prowadząc ponownie postępowanie, winien zbadać wszystkie wskazane w niniejszej decyzji okoliczności, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Organ podkreślił, że instytucja przewidziana w art. 136 KPA nie może być wykorzystywana w razie konieczności dokonania brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W takim przypadku dochodzi bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Należy korzystać z niej ostrożnie i odpowiedzialnie i nie należy wyręczać organu pierwszej instancji z obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy oraz wszechstronnej oceny zgromadzonych wyczerpująco dowodów w sprawie. W sprzeciwie od powyższej decyzji skarżący podniósł, że nie zgadza się na rozbiórkę części obiektu. Dodał, że budowa była w latach 80., a gmina zezwoliła na tę budowę i załączniki zezwoleń były przedłożone organowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje. Jak stanowi art. 3 § 2a w zw. z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej: K.p.a.). Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W świetle powyższego, kontrola sądowa w zakresie rozpoznania sprzeciwu polega na dokonaniu oceny, czy w okolicznościach danej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób wykorzystał możliwość wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezzasadnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Obowiązkiem sądu administracyjnego, który rozpoznaje sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się również, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Wskazać należy również, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., ale również wskazać dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16) Odnosząc powyższe uwagi do zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie organu II instancji było prawidłowe. Po pierwsze, organ II instancji sformułował wobec rozstrzygnięcia PINB zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. przede wszystkim niezebrania i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz niewłaściwej oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zarzuty te odnoszą się do naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Za uzasadnioną podstawę rozstrzygnięcia kasacyjnego organu odwoławczego należy uznać wskazanie jako przedwczesnego uznania zrealizowania robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej na podstawie wyłącznie oświadczenia Urzędu Gminy, że w zasobach archiwalnych urzędu nie znajdują się dokumenty dotyczące przedmiotowej inwestycji, w sytuacji gdy strona przedkłada potwierdzenie przyjęcie zgłoszenia o przystąpieniu do użytkowania obiektu, a przede wszystkim obowiązek organu administracji architektoniczno-budowlanej przechowywania dokumentacji dotyczącej pozwolenia na budowę nie występował w momencie obowiązywania przepisów ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. (s. 4 zaskarżonej decyzji). Trafnie organ odwoławczy wskazał, że wyżej wskazane okoliczności winny być wzięte pod rozwagę przy ocenie czy przedmiotowy obiekt można uznać za samowolę budowlaną, a orzeczenie nakazu rozbiórki wymaga niebudzącego wątpliwości wyjaśnienia stanu faktycznego. Kolejno organ II instancji trafnie zwrócił uwagę na konieczność ustalenia charakteru tych części obiektu, które obecnie istnieją, a nie zostały ujęte w dokumentacji technicznej powykonawczej z 1989 r., tak aby wykluczyć sprzeczność między jednoczesnymi twierdzeniami, że w sprawie doszło do samowoli budowlanej i rozbudowy budynku (s. 4-5 zaskarżonej decyzji). Trzecim podniesionym przez MWINB argumentem, kluczowym dla prawidłowości rozstrzygnięcia kasacyjnego, jest zwrócenie uwagi na fakt, że w sprawie całkowicie pominięto ustalenie możliwości rozbiórki według linii wyznaczonej granicą działki, bez zważania na techniczne uwarunkowania takiego zakresu rozbiórki (s. 5 zaskarżonej decyzji). Organ odwoławczy prawidłowo w tym zakresie odwołuje się do stanowiska orzecznictwa, że każda decyzja orzekająca o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części powinna być wykonalna nie tylko prawnie, ale również technicznie. Nakaz rozbiórki może bowiem obejmować cały obiekt lub jego część, jednakże nakaz rozbiórki części obiektu jest dopuszczalny wyłącznie w sytuacji, gdy jest to część obiektu na tyle samodzielna, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego, co do którego nie orzeczono nakazu rozbiórki. Orzekając rozbiórkę części obiektu należy zatem brać pod uwagę wykonalność decyzji z punktu widzenia warunków technicznych, a więc możliwości wykonania rozbiórki bez zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu, która została wykonana zgodnie z prawem, względnie stanowi przedmiot odrębnego postępowania naprawczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2023 r., II OSK 2572/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 sierpnia 2016 r., II SA/Kr 617/16). Sąd podziela wskazanie organu odwoławczego, że w przypadku orzeczenia w ponownie prowadzonym postępowaniu nakazu rozbiórki w powyższej sytuacji precyzyjne określenie zakresu robót rozbiórkowych byłoby możliwe przez sporządzenie przez organ i załączenie do decyzji dodatkowo szkicu sytuacyjnego, zamiast zidentyfikowania zakresu rozbiórki przez użycie wyłącznie odniesienia do " południowej granicy nieruchomości". Jest to szczególnie istotne z uwagi również na fakt, że – jak wynika z map i szkiców zgromadzonych w aktach administracyjnych – granice działek nie przebiegają na całej swojej rozciągłości wedle linii kierunków świata. Wyżej przedstawiony szereg obszernych zastrzeżeń pozwala na podzielenie oceny dokonanej przez organ odwoławczy, że niemożliwe było uznanie, iż postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia jedynie w niewielkim zakresie. Tym samym brak było podstaw do zastosowania uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 K.p.a. Jego przeprowadzenie w niniejszej sprawie doprowadziłoby do pozbawienia praw stron do dwuinstancyjności postępowania, co organ odwoławczy wyjaśnił na s. 5 zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kolejno wyjaśnić należy, że zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 in fine K.p.a., organ II instancji zawarł w swoim rozstrzygnięciu wskazania co do ponownego rozpatrzenia sprawy, tj. nakazał przy ponownie prowadzonym postępowaniu zbadać wymienione na s. 4 i 5 okoliczności faktyczne sprawy. Należy zwrócić uwagę, że w sprzeciwie brak jest jakiejkolwiek argumentacji istotnej dla sprawy, tj. dotyczącej przesłanek do wydania decyzji z art. 138 § 2 K.p.a. Skarżący w sprzeciwie powołuje się na przepisy, które w ogóle nie mogły znaleźć zastosowania w sprawie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., dotyczące skargi na decyzję lub postanowienie, a nie sprzeciwu od decyzji. Ponadto skarżący powołuje się na bliżej niesprecyzowane zarzuty "wielu nieprawidłowości, wskazanych w zarzutach niniejszej skargi". Zarzutów tych nie sposób odnaleźć. Sprzeciw jest zawarty na dwóch stronach pisma maszynowego i – prócz wypełnienia wymagań formalnych sprzeciwu sądowoadministracyjnego od decyzji kasacyjnej – nie zawiera on argumentacji podważającej zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Sąd zwraca również uwagę, że decyzja kasacyjna jest w istocie korzystna dla skarżącego, bowiem uchyla ona nałożony na niego nakaz rozbiórki. Okoliczności, które podnosi w sprzeciwie skarżący, tj. fakt przedłożenia w organie I instancji dokumentacji dotyczącej budowy, nakazał zbadać w ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy. Dodać ponadto należy, co już wyżej sygnalizowano, że zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Stąd nie sposób było przesądzić już na tym etapie, że orzeczenie o rozbiórce danej części obiektu w ogóle nie jest możliwe. Sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola taka byłaby przedwczesna. Argumenty w zakresie zasadności ewentualnie nałożonego na skarżącego nakazu rozbiórki będą brane pod uwagę w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w kontrolowanej decyzji naruszeń prawa, które miałyby skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. W zaskarżonej decyzji w sposób uzasadniony zastosowano art. 138 § 2 K.p.a. Organ II instancji trafnie wskazał naruszenia norm zawartych w przepisach postępowania oraz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, a ponadto przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ II instancji wskazał okoliczności należy wziąć przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Co więcej, organ odwoławczy wyjaśnił, że ewentualne zastosowanie art. 136 K.p.a. naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. W tych okolicznościach sprzeciw nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji, działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.