II SA/Kr 737/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2025 r. sprzeciwu Z. B. i A. B. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 13 maja 2025 r. znak: WI-I.7840.5.126.2024.EU w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr 967/6740.1/2024 z 18 października 2024 r., znak: AU-01-4.6740.1.299.2023.GPA zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił A. Sp. z o.o. z siedzibą we W. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: budowa budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z lokalami usługowymi w parterze oraz garażem podziemnym, wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, deszczowej, zbiornikami retencyjnymi, ogrzewczą, wentylacji mechanicznej, elektrycznymi w tym niskoprądowymi, oświetleniem terenu, teletechnicznymi oraz odcinkami instalacji poza budynkiem, a także przebudową istniejącej sieci elektroenergetycznej, budową wewnętrznego 2 układu drogowego, chodników dla pieszych i elementów małej architektury na terenie działek nr [...], [...] oraz [...], [...] obr[...] P. , przy ul. J. w K. . Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725), dalej "P.b.", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), dalej "K.p.a.". W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził m.in., że: 1) inwestor złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie objętym niniejszą decyzją; 2) projektowana inwestycja znajduje się na terenie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Z. Z." w Krakowie, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Krakowa nr LV/1528/21 z dnia 7 kwietnia 2021r. (Dz.Urz.Woj.Mał. z 2021 r. poz. 2481 ze zm.), dalej "m.p.z.p.", na obszarze oznaczonym w załączniku graficznym do planu jako MN11; 3) projekt zagospodarowania terenu (dalej: "p.z.t.") i projekt architektoniczno-budowlany (dalej: "p.a.-b.") są zgodne z ustaleniami ww. m.p.z.p., a także wymaganiami ochrony środowiska; 4) p.z.t. jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 5) p.z.t. oraz p.a.-b. są kompletne i posiadają wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia; 6) do p.z.t. oraz p.a.-b. dołączono: - kopię decyzji o nadaniu projektantowi lub projektantowi sprawdzającemu uprawnień budowlanych w odpowiedniej specjalności potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez sporządzającego projekt; - kopię zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 P.b., dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego; - oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W oświadczeniu zawarto imiona, nazwiska, numer uprawnień budowlanych lub numer decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych osób, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1a P.b., biorących udział w opracowaniu projektu oraz projektantów sprawdzających, którzy dokonali sprawdzenia projektu; 7) p.z.t. oraz p.a.-b. są wykonane przez osoby uprawnione; 8) do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę projektant dołączył oświadczenie o możliwości podłączenia projektowanego obiektu budowlanego do istniejącej sieci ciepłowniczej, zgodnie z warunkami określonymi w art. 7b ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U. z 2021 r. poz. 716 ze zm.), złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej; 9) projekt architektoniczno-budowlany obejmuje opis dostępności dla osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2012r. poz. 1169 ze zm.), w tym osób starszych. Ponadto organ I instancji wskazał, że pełnomocnik inwestorów złożył wniosek o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji 21 grudnia 2023 r. Pismem z 4 stycznia 2024 r. na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. organ I instancji wezwał pełnomocnika inwestorów do usunięcia braków formalnych we wniesionym wniosku. Po weryfikacji dokumentacji projektowej, postanowieniem z 20 marca 2024r., na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. Prezydent nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych przez organ nieprawidłowości. Postanowieniami z 17 maja 2024 r. i 28 czerwca 2024 r. organ I instancji zmienił termin wykonania postanowienia. Postanowieniem z 20 sierpnia 2024 r. Prezydent zmienił postanowienie z 28 czerwca 2024 r. poprzez dodatkowe nałożenie na wnioskodawcę obowiązku uzupełnienia braków w dokumentacji projektowej i wyznaczenie nowego terminu usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji. Kolejno organ I instancji opisał uwagi odnośnie planowanej inwestycji złożone przez strony postępowania: 1) 4 maja 2024 r. Z. B. działając przez adwokata. Jego zdaniem działka objęta toczącym się postępowaniem w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę bezpośrednio przylega do działki stanowiącej jego własność, stąd wynika, że jest on stroną toczącego się postępowania. Zarzucił w związku z tym, że organ bezzasadnie nie odpowiedział na wniosek o wyrażenie zgody na wzgląd w akta sprawy złożony przez niego 29 marca 2024 r.; 2) 12 czerwca 2024 r. podmiot gospodarczy M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. wniósł o zapewnienie mu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, gdyż będąc współwłaścicielem nieruchomości sąsiedniej, znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, toczące się postępowanie dotyczy jego interesu prawnego, stąd przysługuje mu przymiot strony postępowania. Podniósł, że zamierzona na działce nr [...] zabudowa będzie w znacznym stopniu zacieniać działkę nr [...] i ograniczy albo uniemożliwi jej zabudowę; 3) 23 lipca 2024 r. T. S. nie zgodził się z budową inwestycji w zakładanym kształcie, wskazując, że będzie miała negatywny wpływ na jego nieruchomość, ze względu m.in. na głębokie wykopy. Zarzucił nieprawidłowe traktowanie drzew przez inwestora, uszkodzenie przez jego koparkę ogrodzenia oraz głośny charakter prowadzonych działań w maksymalnych legalnych czasowo granicach. Podniósł, że kwestionowana inwestycja pozbawi jego mieszkanie zasadniczych atutów, a mieszka w nim już piąte pokolenie jego rodziny; 4) 25 lipca 2024 r. M. G. wskazała, że planowana inwestycja powstaje według odmiennej koncepcji urbanistycznej niż dominującej jak dotąd w otoczeniu planowanej inwestycji (zbyt niski zakres planowanego ocieplenia przyległej ściany). Dlatego zdaniem strony w wyniku realizacji inwestycji będzie ona ponosić dodatkowe koszty ogrzewania, a realna wartość jej mieszkania zostanie obniżona. 5) 25 lipca 2024 r. M. i H. M. podnieśli, że realizacja inwestycji będzie negatywnie oddziaływać na ich nieruchomość, w tym elementy konstrukcyjne znajdującego się na niej budynku i rosnące tam drzewa oraz jej atrakcyjność; zarzucili zniszczenie przez inwestora ogrodzenia koparką, wycinanie drzew i krzewów w okresie lęgowym, a także głośne, wulgarne zachowanie pracowników budowy; 6) 31 lipca 2024 r. Z. C. wskazał, że przysługuje mu status strony w toczącym się postępowaniu, jako że jest jednym z współwłaścicieli nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, w której nie wyodrębniono żadnego lokalu i nie funkcjonuje żadna wspólnota mieszkaniowa; 7) 9 sierpnia 2024 r. ponownie Z. B., reprezentowany przez pełnomocnika, w bardzo obszerny sposób podtrzymał zgłoszony wcześniej wniosek o wydanie przez organ architektoniczno-budowlany decyzji odmownej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zarzucając: - nieaktualność upoważnienia Ministra Infrastruktury z 30 marca 2017 r. (zgoda na odstępstwa) ze względu na zmianę podstawy prawnej i przepisów obowiązujących w dacie jego wydawania, - nieprawidłowe zgłoszenie robót budowlanych przebudowy sieci ciepłowniczej, podczas gdy wymagane jest pozwolenie na budowę przebudowy, - nieuzyskanie wymaganego pozwolenia wodnoprawnego na urządzenia wodne: "wewnętrzne instalacje: wodociągowa, kanalizacji sanitarnej, deszczowa, zbiorniki retencyjne". Pełnomocnik inwestora odniósł się w piśmie z 2 października 2024 r. szeroko do poczynionych uwag, wskazując m.in., że akta sprawy zostały udostępnione Z. B. oraz że projekt budowlany został sporządzony w sposób prawidłowy, w oparciu o obowiązujące przepisy techniczne. Obecnie § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.), dalej "rozporządzenie wt", dopuszcza sytuowanie budynku bezpośrednio w granicy (od 2019 r.), dlatego też postanowienie Prezydenta z 2016 r. o zgodzie na odstępstwa nie jest już potrzebne, jakkolwiek organ nie zgodził się, że straciło ono ważność. Odnośnie sieci ciepłowniczej organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. d w zw. z art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. b P.b. zarówno budowa jak i przebudowa sieci cieplnych wymaga jedynie zgłoszenia. Odnosząc się do zarzutu brak pozwolenia wodnoprawnego Prezydent wskazał, że nie jest praktykowane w Krakowie, żeby każde przyłącze do sieci wodociągowej lub sieci kanalizacyjnej wymagało pozwolenia wodnoprawnego, tym bardziej instalacje wewnętrzne. W odpowiedzi na pisma wniesione prze spółkę M. Prezydent wskazał, że do dnia ich złożenia nie wydał decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielającej pozwolenia na budowę, stąd odwołanie pozostaje bezzasadne oraz że zawiadomił spółkę M. sp. z o.o. o prowadzeniu postępowania w tej sprawie, zapewnił więc stronie czynny udział w postępowaniu. W odpowiedzi na pismo T. S. Prezydent wskazał, że uwagi wnoszącego dotyczą etapu realizacji inwestycji pozostającego poza jego nadzorem, dla którego właściwy jest powiatowy organ nadzoru budowlanego oraz że wbrew jego zarzutom, oświetlenie lokalu, którego jest właścicielem, będzie zapewnione w wymaganymi przepisami stopniu. Tożsame stanowisko organ I instancji zajął w odpowiedzi na pismo M. i H. M.. Natomiast odpowiadając na pismo M. G. Prezydent wskazał, że nie ma kompetencji do nałożenia w drodze decyzji na inwestora obowiązku wykonania ocieplenia jako organ prowadzący postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W końcu w odpowiedzi na pismo Z. C. Prezydent wskazał, że sprawa ustalenia kręgu stron toczącego się postępowania była przedmiotem wnikliwej analizy ze strony organu, co maja potwierdzać akta sprawy. Odwołania od ww. decyzji, które podlegały rozpatrzeniu w postępowaniu odwoławczym, wniosły strony tego postępowania: Z. B., reprezentowany przez adwokata (12 listopada 2024 r.), J. S. i J. K.-S., reprezentowani przez radcę prawnego (20 listopada 2024 r.), I. U.-W. (13 listopada 2024 r.), M. M. (12 listopada 2024 r.), Wspólnota Mieszkaniowa budynku [...] w K. , reprezentowana przez M. K. L. Zarządzanie i Administrowanie Nieruchomościami sp. z o.o. (8 listopada 2024 r., pismo uzupełniono w toku prowadzonego postępowania odwoławczego), T. S. (13 listopada 2024 r.), Z. C. (12 listopada 2024 r.), M. L. (6 listopada 2024 r.), A. B., reprezentowana przez adwokata (26 listopada 2024 r.). W zarzutach zgłoszonych w odrębnych pismach, przez Z. B., Z. C., M. M., A. B., podniesiono naruszenie: 1) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b., poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania pierwszoinstancyjnego i pominięcie w postępowaniu współwłaścicieli działek znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, 2) art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 35 ust. 1, art. 36 P.b. oraz art. 104 K.p.a., poprzez: - wydanie decyzji bez weryfikacji przedłożonego p.z.t. i p.a.-b. z ustaleniami m.p.z.p. oraz przepisami ochrony środowiska i techniczno-budowlanymi, pominięcie okoliczności, że wskazana we wniosku "przebudowa istniejącej sieci ciepłowniczej" nie może być realizowana w oparciu o różne pozwolenia na budowę (zgłoszenia) wydane w ramach tego samego zamierzenia inwestycyjnego, a obejmującego kolejne fazy jego realizacji, - pominięcie, że inwestor w przedłożonym projekcie nie zapewnił odpowiedniej rezerwy terenu w obszarze przedmiotowej inwestycji – poza pasem drogowym na realizację wszelkiej niezbędnej infrastruktury technicznej projektowanej wyłącznie na potrzeby ww. inwestycji, a także elementów konstrukcji obiektu, których lokalizacja w terenie uniemożliwia zbliżenie obiektu budowlanego do krawędzi jezdni drogi publicznej na odległość mniejszą, niż określoną w przepisach ustawy o drogach publicznych, - pominięcie, że przedłożona przez inwestora decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (tzw. decyzja ZRID), stanowiąca podstawę uzgodnienia dokonanego pismem Zarządu Dróg Miasta Krakowa, została wydana w czasie, gdy nie obowiązywał m.p.z.p., a co wymagało uzyskania przez inwestora nowej decyzji ZRID, albowiem zagospodarowanie terenu inwestycji drogowej – wbrew wytycznym zawartym w piśmie Zarządu Dróg Miasta Krakowa - nie będzie mogło uwzględniać ustaleń m.p.z.p., 3) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji stanu faktycznego i brak uwzględnienia opinii urbanistycznej dotyczącej wniosku o wyrażenie opinii w sprawie planowanego zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na dz.nr [...] [...] obr. [...] ze stycznia 2019 r. autorstwa dr hab. inż. arch. E. K. – Rzeczoznawcy Towarzystwa Urbanistów Polskich w zakresie kształtowania struktury przestrzennych nr 193, 4) art. 8 K.p.a., poprzez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, 5) art. 11 K.p.a., poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśniania przesłanek, którymi kierował się organ I instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. M. M. podniósł również kwestię nieuwzględnienie przepisów odnoszących się do nasłonecznienia budynkach sąsiednich i brak oceny nasłonecznienie budynku przy ul. T. W zarzutach zgłoszonych przez J. S. i J. K. S. wskazano na naruszenie: - art. 10 § 1 oraz art. 8 § 1 K.p.a., poprzez niezawiadomienie skarżących o toczącym się postępowaniu oraz uniemożliwienie zajęcia stanowiska oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, zgłoszonych żądań, uniemożliwiając tym samym obronę interesów skarżących oraz naruszając zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, - art. 81 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w sprawie pomimo, że skarżący nie mieli możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy, w szczególności nie wyjaśnienia kwestii oddziaływania planowanej inwestycji na budynki sąsiednie i najbliższe otoczenie, brak odniesienia się do zgłoszonych zastrzeżeń w toku postępowania pierwszoinstancyjnego i nie uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ograniczenie się do zaakceptowania i przytoczenia stanowiska inwestora, - art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a., poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zastrzeżeń i uwag stron postępowania. W zarzutach zgłoszonych, w odrębnych pismach, przez I. U. W. i M. L., wskazano na naruszenie: - art. 28 ust. 2 P.b., poprzez pominięcie skarżących w prowadzonym postępowaniu, - art. 10 K.p.a., poprzez niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w tym postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, - art. 7 K.p.a., poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do ustalenia charakterystyki geologicznej podłoża pod budynkami skarżących. Ponadto M. L. podniosła kwestię rozpoczęcia robót budowlanych przed wydaniem decyzji. M. K., L. Zarządzanie i Administrowanie Nieruchomościami sp. z o.o., reprezentując Wspólnotę Mieszkaniową budynku [...] w K. wskazał na naruszenie przepisów: - art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., poprzez przyjęcie, że projektowany budynek nie będzie negatywnie oddziaływać na budynek skarżącego, - § 60 rozporządzenia wt i jego nieuwzględnienie, - art. 77 K.p.a., poprzez brak zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego dotyczącego nasłonecznienia elewacji wschodniej budynku przy ul. T. . W zarzutach zgłoszonych przez T. S. wskazano na naruszenie przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej budynków. Podniesiona została również kwestia braku zapewnienia prywatności i zakłócenie miru domowego w istniejącym budynku. Wskazano w tym zakresie na naruszenie art. 47 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., art. 12 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, art. 17 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 7 Karty Praw Podstawowych UE. Nadto wskazano na brak uwzględnienia znowelizowanych w 2024 r. przepisów Prawa budowlanego i podjęcia decyzji wbrew prawu i interesom mieszkańców. W uzasadnieniach odwołań, każdy ze skarżących rozwinął szczegółowo podnoszone zarzuty, żądając w ich konkluzji uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, bądź orzeczenia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto wnoszący odwołanie Z. B., Z. C., M. M., A. B. zawnioskowali o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z odpisów aktów zgonu następujących osób: a) H. R., b) J. R., c) M. M. H., d) W. A. T., e) M. L. D., f) A. L. Ż., g) H. G., h) A. D., na okoliczność wykazania, że część współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. T. 14-16 w K. nie żyło już w dacie wszczęcia postępowania. Nadto M. M. wskazał osoby nieznane z miejsca pobytu, którym również winien przysługiwać przymiot strony w tym postępowaniu. Wojewoda Małopolski decyzją z 13 maja 2025 r., znak: WI-I.7840.5.126.2024.EU, uchylił opisaną na wstępie decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 18 października 2024 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 P.b. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że organ I instancji w prowadzonym przez siebie postępowaniu nie dopełnił podstawowych formalności wynikających z przepisów prawa, tj. art. 77, art. 61 i art. 10 K.p.a., art. 28 ust. 2 P.b. oraz art. 109 K.p.a. i w toczącym się postępowaniu pominął część współwłaścicieli dz.ew. nr [...] Zdaniem organu II instancji Prezydent w prowadzonym przez siebie postępowaniu administracyjnym zasadnie przymiot strony przyznał inwestorowi i właścicielowi działek zajętych pod inwestycję, tj. dz. nr [...], [...], [...], [...]. Ponadto organ I instancji prawidłowo ocenił, że w obszarze oddziaływania projektowanego zamierzenia inwestycyjnego znajdują się działki bezpośrednio graniczące z terenem inwestycji, na które projektowane zamierzenie inwestycyjne oddziałuje w zakresie wprowadzającym możliwość ich swobodnej zabudowy, tj. dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W ocenie Wojewody, uwzględniając usytuowanie projektowanego obiektu w odniesieniu do działek sąsiednich i innych obiektów budowlanych, ich funkcję, przeznaczenie, sposób zagospodarowania, a także sposób zabudowy terenów znajdujących się w otoczeniu projektowanej inwestycji oraz przepisy prawa miejscowego oraz techniczno-budowlane, ustalony przez organ I instancji obszar oddziaływania obiektu jest prawidłowy, albowiem projektowane zamierzenie inwestycyjne wprowadza ograniczenia w zabudowie tych terenów. W sposób niekonsekwentny jednak i nieprawidłowy określił krąg stron wobec nieruchomości zabudowanych budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, a także nieprawidłowo doręczał korespondencję wydawaną w przedmiotowej sprawie. Dalej Wojewoda stwierdził, że działki nr [...] oraz [...], zabudowane są budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym oznaczonym numerem posesyjnym [...] w K. . Dla działki tej prowadzona jest księga wieczysta nr [...] Z treści ww. księgi wieczystej wynika, że przedmiotowa nieruchomość funkcjonuje na zasadach współwłasności osoby prawnej i osób fizycznych. Zatem w prowadzonym postępowaniu administracyjnym przymiot strony przysługuje wszystkim współwłaścicielom ww. nieruchomości (odmiennie, niż omówiona w dalszej części uzasadnienia kwestia wspólnoty mieszkaniowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym). Zdaniem organu odwoławczego z treści wykazu stron dołączonego do akt sprawy wynika, że z nieuzasadnionej przyczyny organ I instancji pominął w tym postępowaniu następujące osoby (tu wymienione 37 nazwisk, niektóre nazwiska po dwie osoby). Ww. osobom lub następcom prawnym tych osób, z uwagi na treść księgi wieczystej i ww. art. 28 ust. 2 P.b., przysługuje prawo czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie, prawo wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów i treści p.z.t. i p.a.-b., a także prawo dwukrotnego rozpatrzenia sprawy. Nadto, ww. osobom, na prawach strony, winna zostać doręczona również decyzja rozstrzygająca w zakresie wniosku inwestora o pozwolenie na budowę, a co za tym idzie wszystkim stronom postępowania przysługuje prawo do złożenia odwołania i przedstawienia swoich uwag. Odnosząc się do zarzutów odwołań organ II instancji wskazał, że organ prowadzący postępowanie nie może po prostu pomijać osób nieznanych z miejsca zamieszkania w toczącym się postępowaniu. Z mocy prawa zobowiązany jest podjąć działania mające na celu ustalenie miejsca pobytu takich osób, tak aby było możliwe doręczenie im pism w zwykłym trybie. Wynika to chociażby z powiązania art. 34 z art. 48 oraz art. 10 § 1 K.p.a. Zdaniem Wojewody prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania oraz podjęcie działań mających na celu ustalenie miejsca pobytu osób będących stronami toczącego się postępowania, tak aby było możliwe doręczenie im pism w zwykłym trybie, wykracza poza zakres postępowania wyjaśniającego uregulowanego w art. 136 K.p.a., gdyż wymaga pozyskania nowego, istotnego dla sprawy materiału dowodowego oraz wydania orzeczenia w pierwszej instancji, z udziałem wszystkich pominiętych obecnie stron. Według organu II instancji podjęcie takich działań na etapie postępowania odwoławczego naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 K.p.a., albowiem pominięte strony tego postępowania przez organ I instancji nie miałyby zagwarantowanego prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy. Powołując się na orzecznictwo NSA, Wojewoda wskazał ponadto, że co do zasady właściciele poszczególnych lokali mieszkalnych, należących do wspólnoty mieszkaniowej, nie mają przymiotu strony postępowania w sprawach z zakresu prawa budowlanego, a ich interes chroniony jest przez wspólnotę mieszkaniową, która reprezentowana przez zarząd, jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Sytuacje, gdy stroną postępowania dla zamierzenia budowlanego, w którym funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, będą właściciele poszczególnych lokali, mają charakter wyjątkowy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada, iż właściciela lokalu stanowiącego odrębny przedmiot własności reprezentuje zarząd, nie wyklucza oczywiście możliwości, iż właściciel takiego lokalu może być stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Może to mieć miejsce jednak tylko wówczas, gdy wykaże on własny indywidualny interes prawny. Dalej Wojewoda wskazał, że dz. nr [...] (KW nr [...]), dz. nr [...] (KW nr [...]) oraz dz. nr [...] i nr [...] (KW nr [...]), są zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których zostały wyodrębnione lokale mieszkalne o odrębnej własności. W zakresie dz. nr [...] organ I instancji ustalił członków zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej oraz zarządcę budynku wybudowanego na ww. działce. Jednak bez omówienia tej okoliczności, przyznał przymiot strony oraz doręczył zaskarżoną decyzję członkom zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, pełnomocnikowi tego zarządu i zarządcy budynku, choć pełnomocnik zarządu posiadał umocowanie tylko do zapoznania się z aktami sprawy oraz dostępu do portalu klienta, a pełnomocnictwo to nie upoważniało do reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej na każdym etapie tego postępowania, a co najważniejsze, do doręczenia mu decyzji, stąd nieprawidłowe było przyznanie przymiotu strony przez organ zarówno członkom zarządu jak i zarządcy. Kolejno organ II instancji wskazał, że z uwagi na doręczenie decyzji I instancji zarządcy i skorzystania przez niego z prawa do złożenia odwołanie oraz w związku z wezwaniem z 18 grudnia 2024 r., nie kwestionuje prawa do reprezentowania w tym postępowaniu Wspólnoty Mieszkaniowej. Jednak organ I instancji powinien w sposób jednoznaczny wyjaśnić kwestię reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej w celu uniknięcia konsekwencji w postaci braku udziału strony w postępowaniu. W zakresie dz. nr [...] i [...], zdaniem Wojewody organ I instancji nie podjął działań mających na celu ustalenie, czy w budynku wybudowanym na ww. działkach funkcjonuje Wspólnota Mieszkaniowa i przymiot strony przyznał wszystkim jej współwłaścicielom, bez przeprowadzenia oceny, czy wszystkim współwłaścicielom wyodrębnionych lokali mieszkalnych przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Dodatkowo Prezydent w sposób nieuzasadniony doręczył zaskarżoną decyzję dwóm niezależnym pełnomocnikom inwestora, czym naruszył art. 40 K.p.a. Następnie Wojewoda wskazał, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania w zakresie wynikającym z art. 35 ust. 1 P.b., jako że w uzasadnieniu decyzji brak jest szczegółowego odniesienia się do ustaleń m.p.z.p., stąd też brak jest możliwości oceny, czy wprowadzone oznaczenie terenu MN11 stanowi omyłkę pisarską, co może potwierdzać fakt, że ustaleniach obowiązującego dla tego terenu m.p.z.p. brak symbolu MN11 oraz brak analizy zgodności p.z.t. i p.a.-b. z ustaleniami m.p.z.p. i wymaganiami ochrony środowiska. Organ II instancji obszernie omówił zasadę dwuinstancyjności postępowania i stanął na stanowisku, że podjęcie w postępowaniu odwoławczym działań wynikających z art. 35 ust. 1 P.b., bez wcześniejszej tej kontroli przez organ I instancji, wykracza poza zakres postępowania wyjaśniającego wynikający z art. 136 K.p.a. Organ odwoławczy przypomniał również, że kontrola p.z.t. i p.a.-.b. podlega również przepisom P.b. oraz przepisom techniczno-budowlanych, tj. rozporządzenia wt, rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2022 r. poz. 1679 ze zm.). Każdorazowe dopuszczenie zabudowy na szczególnych warunkach (np. § 60 rozporządzenia wt dot. zabudowy śródmiejskiej, odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych) wymaga szczegółowej analizy i wykazania spełnienia warunków szczególnych z uwzględnieniem zasady wynikającej z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. Końcowo organ II instancji zaznaczył, że w tej sytuacji nie może wypowiadać się także o ewentualnym naruszeniu prawa materialnego lub interesu prawnego strony skarżącej. Reasumując Wojewoda stwierdził, że postępowanie pierwszoinstancyjne przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie organu II instancji brak precyzyjnego zbadania kręgu stron i podmiotu upoważnionego do reprezentowania wspólnoty mieszkaniowej, stanowi o naruszeniu przez organ I instancji art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., wymagających od organów administracji publicznej dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zaś brak zapewnienia czynnego udziału wszystkim podmiotom, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, stanowi o naruszeniu art. 10 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wojewoda zalecił też, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji w sposób prawidłowy ustali krąg stron prowadzonego przez siebie postępowania administracyjnego, a także przeprowadził ocenę zgodności p.z.t. i p.a.-b. z ustaleniami m.p.z.p., zapewniając czynny udział wszystkich stron przedmiotowego postępowania. Z. B. oraz A. B., reprezentowani przez adwokata, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sprzeciw od ww. decyzji Wojewody Małopolskiego z 13 maja 2025 r. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak odniesienia się przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów odwołania skarżących, co świadczy o nierozpoznaniu przez organ odwoławczy sprawy w jej całokształcie, 2) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji zaskarżonej decyzji o charakterze kasatoryjnym bez uwzględnienia wszystkich podniesionych przez skarżących zarzutów, w sytuacji, gdy organ II instancji, wydając powyższe rozstrzygnięcie nie tylko nie uzasadnił istnienia przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., ale również nie wykazał, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a, przy czym - w świetle art. 138 § 2 K.p.a. - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co organ I instancji również bezpodstawnie pominął. Skarżący wnieśli o: - uchylenie w całości decyzji Wojewody z 13 maja 2025 r. i przekazanie sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji; - zasądzenie od Wojewody na rzecz wnoszących sprzeciw zwrotów kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym zwrotów kosztów wpisu od niniejszej skargi oraz kosztów zastępstwa prawnego liczonych według norm przepisanych prawem, o ile składający niniejszy sprzeciw przed zamknięciem rozprawy (w razie przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie) nie przedłożą odrębnego spisu kosztów. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący zarzucili, że organ II instancji nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do części przytoczonych przez nich zarzutów, tj. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b., poprzez nieprawidłowe ustalenie przez organ I instancji kręgu stron postępowania, co było wynikiem nieuprawnionego pominięcia współwłaścicieli nieruchomości przy ul. T. w K., a także nieuprawnionego pominięcia, że część współwłaścicieli nieruchomości położonych przy ul. T. w K., wskazanych z imienia i nazwiska, oraz w uzasadnieniu przedmiotowego odwołania, nie żyło już w dacie wszczęcia niniejszego postępowania, co obligowało organ I instancji do ustalenia i zawiadomienia o wszczęciu przedmiotowej sprawy spadkobierców zmarłych współwłaścicieli ww. nieruchomości, a także współwłaścicieli nieruchomości przy ul. T. w K. bądź ich spadkobierców, tym samym uchybiając zasadzie przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a. Skarżący podnieśli, że w toku postępowania odwoławczego wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z odpisów aktów zgonu następujących osób: a) H. R.; b) J. R.; c) M. M. H.; d) W. A. T.; e) M. L. D.; f) A. L. Ż.; g) H. G.; h) A. D.. W tzw. międzyczasie wnoszący sprzeciw pozyskali własnym staraniem odpisy aktów zgonu wszystkich w/w osób. Treść ww. dokumentów urzędowych potwierdziła, że osoby te nie żyły już w dacie wszczęcia przedmiotowego postępowania przed organem I instancji. Skarżący uznają, że organ II instancji w uzasadnieniu swej decyzji zasadnie przyjął, iż z nieuzasadnionej przyczyny organ I instancji pominął w tym postępowaniu osoby / ich spadkobierców: a) M. M. H.; b) W. A. T.; c) M. L. D.; d) A. L. Ż.; e) H. G.; f) A. D.. Jednakże zdaniem skarżących organ II instancji w żaden sposób nie wypowiedział się odnośnie pomięcia w postępowaniu H. R. oraz T. R., co stanowi istotne uchybienie pod kątem nakazanego zakresu ustalenia przez organ I instancji w sposób prawidłowy kręgu stron przedmiotowego postępowania. W konsekwencji zdaniem skarżących Wojewoda nie wskazał prawidłowo, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skarżący obszernie przywołali orzecznictwo wyjaśniając treść art. 138 § 2 K.p.a.. Podkreślili, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 K.p.a., aczkolwiek czyni to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Nie odnosi się zatem bezpośrednio do kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Zdaniem skarżących organ II instancji nie wykazał dlaczego konkretne, ustalone przez organ odwoławczy błędy formalne, powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania jej do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W konsekwencji skarżący zarzucili również niewskazanie, dlaczego Wojewoda nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Końcowo skarżący podnieśli, że w świetle art. 138 § 2 K.p.a. - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co organ I instancji również pominął, w sytuacji gdy wnoszący sprzeciw podnieśli szereg zarzutów w powyższym zakresie, m.in.: 1) błędne oznaczenie obszaru m.p.z.p. – MW.2 i KDD.12; 2) nieuzyskanie pozwolenia na budowę na przebudowę istniejącej sieci ciepłowniczej - zgłoszenie dokonano w ramach innej fazy realizacji zamierzenia inwestycyjnego; 3) naruszenie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 35 ust. 1 i art. 36 P.b. polegające na wydaniu przez organ I instancji decyzji, przy pominięciu, że inwestor w przedłożonej dokumentacji projektowej nie zapewnił odpowiedniej rezerwy terenu w obszarze przedmiotowej inwestycji - poza pasem drogowym, na lokalizację wszelkiej niezbędnej infrastruktury technicznej projektowanej wyłącznie dla potrzeb ww. inwestycji, a także elementów konstrukcji obiektu, których lokalizacja w terenie inwestora uniemożliwia przedmiotowe zbliżenie, do czego inwestor został zobowiązany pismem (uzgodnieniem) Zarządu Dróg Miasta Krakowa z 18 kwietnia 2024 r.; 4) naruszenie ww. przepisów prawa materialnego, polegające na wydaniu przez organ I instancji decyzji, przy pominięciu, że przedłożona przez inwestora decyzja nr 5/4/2013 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (tzw. decyzja ZRID), stanowiąca podstawę uzgodnienia dokonanego pismem Zarządu Dróg Miasta Krakowa z 10 sierpnia 2023 r., została wydana w czasie, gdy nie obowiązywał jeszcze m.p.z.p., co wymagało uzyskania przez inwestora nowej decyzji ZRID, albowiem zagospodarowanie terenu inwestycji drogowej - wbrew wytycznym zawartym w ww. piśmie Zarządu Dróg Miasta Krakowa z 10 sierpnia 2023 r. - nie będzie mogło uwzględnić ustaleń m.p.z.p., skoro nie obowiązywał on w czasie wydanie ww. decyzji ZRID. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2a w zw. z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.). Zatem wszelkie kwestie wykraczające poza ww. zakres nie mogły być przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie. W myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 - powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazuje się ponadto w doktrynie, organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania także wówczas, gdy organ pierwszej instancji wprawdzie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, np. gdy stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2017, s. 729) W przypadku, gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., lecz również, jak słusznie podnieśli skarżący, winien wskazać dlaczego nie mógł wydać decyzji merytorycznej, chociażby korzystając z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 1086/14). Dokonana w powyższym zakresie sądowa kontrola zaskarżonej decyzji kasatoryjnej prowadzi do wniosku, że jest ona prawidłowa, a bezzasadny sprzeciw podlega oddaleniu. W większości bezpodstawne zarzuty sprzeciwu nie mogły przynieść efektu wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Przedmiotem sprzeciwu była decyzja Wojewody Małopolskiego uchylająca na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 18 października 2024 r. zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu (p.z.t.) oraz projekt architektoniczno-budowlany (p.a.-b.) i udzielającą pozwolenia na budowę. Na wstępie trzeba wyjaśnić, że mimo typowo wąskiego zakresu rozpoznania przez Sąd sprawy ze sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, w niniejszej sprawie, ze względu na charakter zarzutów podniesionych w licznych odwołaniach, a szczególnie w sprzeciwie, konieczne było szersze przedstawienie stanowiska organu II instancji. Dlatego też Sąd przytoczył obszernie wywody organu odwoławczego, zamieszczone celem rozstrzygnięcia, czy możliwe było w sprawie, jak chcą skarżący, wydanie decyzji merytorycznej poprzedzonej postępowaniem uzupełniającym w myśl art. 136 K.p.a. Przyczyną wydania decyzji kasatoryjnej przez organ II instancji było bowiem uprzednie przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania z oczywistym naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 P.b. poprzez niezapewnienie licznym stronom postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę możliwości czynnego udziału w sprawie. Po pierwsze słuszne jest twierdzenie Wojewody, że pominięcie przez organ I instancji części współwłaścicieli dz. nr [...] było wadliwe. Jak wynika bowiem jednoznacznie z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla ww. nieruchomości, zabudowanej budynkami oznaczonym nr [...] (mieszkalny wielorodzinny), działka ta jest przedmiotem współwłasności osoby prawnej i osób fizycznych. Wszystkim tym osobom, tj. właścicielom nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, przysługuje osobno przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b. Organ I instancji pominął w swym postępowaniu kilkadziesiąt osób. Po drugie nieuprawnione było również pominięcie przez organ I instancji następców prawnych zmarłych właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. W niniejszym stanie faktycznym Prezydent powinien był ustalić i wezwać spadkobierców zmarłych stron do udziału w postępowaniu. Po trzecie, jak trafnie wskazał Wojewoda, organ I instancji był zobowiązany podjąć próbę ustalenia miejsca pobytu osób nieznanych z miejsca pobytu, skoro sam takimi danymi nie dysponował. Jeżeli zaś nie udałoby się dokonać takiego rodzaju ustaleń, powinien on, zgodnie z art. 34 § 1 K.p.a., wystąpić do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osób nieobecnych, a następnie doręczać temu przedstawicielowi pisma kierowane do tych osób. Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu należy podkreślić, że Sąd podziela również stanowisko Wojewody, zgodnie z którym w sytuacji, gdy oczywiste jest nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania w szeregu aspektach, organu II instancji nie musiał dokonywać na tym etapie postępowania szczegółowych ustaleń dotyczących np. następców prawnych zmarłych stron. Decyzja Prezydenta Miasta Krakowa została wydana z poważnym naruszeniem przepisów postępowania (art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 P.b.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest wręcz idealnym przykładem zakresu mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy zwrócić uwagę na daleko idące negatywne skutki, jakie wywarłoby w sferze praw licznych pominiętych stron dopuszczenie ich do postępowania dopiero przed organem odwoławczym. Przystąpienie przez taką stronę do postępowania dopiero w II instancji postawiłoby ją w zdecydowanie nierównej pozycji względem pozostałych uczestników, dopuszczonych do postępowania od samego początku, co godzi w zasadę równego traktowania zawartą w art. 8 § 1 in fine K.p.a. Ograniczyłoby to także w sposób nieproporcjonalny przysługujące stronom publiczne prawo podmiotowe do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji i dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w toku tego samego postępowania, co w konsekwencji naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a. Ponowne rozpatrzenie sprawy jest zatem nie tylko w słusznym interesie osób dotychczas niedopuszczonych, który to interes organ I instancji zobowiązany jest uwzględnić, ale gwarantuje także przeprowadzenie postępowania w sposób proceduralnie prawidłowy, czyniąc przy tym zadość naczelnym zasadom postępowania administracyjnego. Podsumowując powyższe ustalenia były w niniejszej sprawie podstawą słusznego uchylenia przez Wojewodę decyzji I instancji. Organ odwoławczy w przekonujący sposób uzasadnił, że decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaznaczyć tu trzeba, że nie można się w sprawie niniejszej jednak zgodzić z twierdzeniem Wojewody, jakoby również nieprawidłowa ocena zgodności zebranego materiału dowodowego w sprawie, tj. p.z.t. oraz p.a.-b. z ustaleniami m.p.z.p. i wymaganiami ochrony środowiska przez organ I instancji, mogła być samoistną podstawą uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy nie byłby w takim przypadku bowiem uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli uchybienia organu I instancji sprowadzałyby się do nieprawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Jak słusznie wskazał w tym temacie WSA w Gliwicach w wyroku z 11 stycznia 2007 r., sygn. II SA/Gl 439/06, braki w postępowaniu wyjaśniającym organu I instancji winny dotyczyć niekompletności ustaleń faktycznych, nie zaś prawidłowości oceny zebranego materiału, kwestia oceny materiału dowodowego nie podlega bowiem weryfikacji w trybie ponownego rozpoznania sprawy, mieści się ona w kompetencjach organu odwoławczego jako organu merytorycznego. Tym samym w kompetencji Wojewody, jako organu odwoławczego od decyzji Prezydenta w przedmiocie zezwolenia na budowę, niewątpliwie jest ocena ponowna, nawet całkowicie odmienna od organu I instancji ocena dokumentacji dołączonej przez wnioskodawcę, także pod względem jej zgodności z wymogami prawa budowlanego i aktów planistycznych. W powyższym stanie faktycznym zatem, gdyby nie wcześniej wskazane poważne uchybienia związane z kręgiem stron postępowania, zaistniałyby przesłanki do przeprowadzenia przez organ II instancji uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie określonym przez art. 136 K.p.a. w celu oceny zgodności dokumentacji budowlanej z ustaleniami m.p.z.p. oraz wymaganiami ochrony środowiska i techniczno-budowlanymi. Odnosząc się natomiast do zarzutów sprzeciwu należy wskazać, że wbrew twierdzeniom skarżących, organ odwoławczy nie ma obowiązku odniesienia się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia do każdego wystosowanego przez stronę zarzutu. Organ odwoławczy w przedmiocie zaskarżonej decyzji orzeka w granicach całej sprawy i nie jest związany zarzutami skarżących. Swoje stanowisko organ odwoławczy, jako rozpoznający merytorycznie ponownie całą sprawę jako organ II instancji (art. 15 K.p.a.), opiera na stanie faktycznym i prawnym istniejącym w chwili podejmowania rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie powinno w części faktycznej zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Nie jest obowiązkiem organu odpowiadać w uzasadnieniu na zarzuty podnoszące kwestie, których organ nie uznał za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i o które organ nie oparł swojego rozstrzygnięcia. Nie jest także obowiązkiem organu dopuszczanie dowodów, jeśli w jego ocenie nie przyczynią się do wyjaśnienia istoty sprawy i ustalenia jej stanu faktycznego. Jak już wcześniej zauważono, w okolicznościach niniejszej sprawy organ II instancji nie miał możliwości skorygowania poważnych błędów proceduralnych popełnionych przez organ I instancji, w związku z nieprawidłowym określeniem kręgu osób, którym przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu. Stąd też przeprowadzenie dowodów z odpisów aktów zgonów osób, których następców prawnych nie dopuszczono do udziału w postępowaniu w charakterze strony, jest niewątpliwie istotne dla niniejszej sprawy, ale powinien je przeprowadzić organ I instancji. Tym samym należało uznać, że podjęcie żądanych przez skarżących wyżej opisanych czynności przez Wojewodę wykroczyłoby poza zakres uzupełnienia dopuszczony w art. 136 K.p.a. i oznaczałoby przeprowadzenie tej części postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Stanowiłoby to zatem naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Natomiast dobrą praktyką, w duchu art. 8 i art. 11 K.p.a., będzie z pewnością odniesienie się przez organ I instancji do zarzutów podniesionych dotychczas przez skarżących i innych odwołujących. Co istotne, zdaniem Sądu, organ odwoławczy w sposób prawidłowy wymienił i wyjaśnił również, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mianowicie nakazał, by organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę ustalił w sposób prawidłowy krąg osób, którym przysługuje status strony w postępowaniu przez niego prowadzonym oraz zapewnił czynny udział wszystkim stronom tego postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zastosowanie przez organ II instancji art. 138 § 2 K.p.a. było w takiej sytuacji zgodne z prawem i konieczne. Dlatego też sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd podkreśla, że przedwczesna byłaby na tym etapie jednoznaczna wypowiedź Sądu co do merytorycznych okoliczności determinujących ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia p.z.t. oraz p.a.-b. Jak bowiem wskazano powyżej, ograniczone ramy procesowe niniejszej sprawy wywołanej sprzeciwem wiążą Sąd, uniemożliwiając wypowiedzi w zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia i zakończenia niniejszej sprawy. Rolą Sądu była jedynie ocena, czy przy dokonanych przez organ założeniach materialnoprawnych, zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej. Ocena założeń materialnoprawnych może być natomiast dokonana dopiero na podstawie ewentualnej skargi na decyzję rozstrzygającą sprawę merytorycznie. Zgodnie bowiem z art. 64e P.p.s.a. Sąd w niniejszej sprawie nie był uprawniony do badania meritum sprawy administracyjnej, nie mógł zatem przesądzić w tym postępowaniu o wyniku sprawy administracyjnej. Kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu – z woli ustawodawcy, który tak ukształtował instytucję sprzeciwu - podlegała wyłącznie kwestia zastosowania przez Wojewodę normy art. 138 § 2 K.p.a. Podsumowując Sąd stwierdził, że wynik przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. jest pozytywny, a sprzeciw - bezzasadny. W szczególności Sąd nie stwierdził, by którykolwiek z wymienionych w sprzeciwie przepisów K.p.a. i P.b. został naruszony przez organ II instancji. Organ odwoławczy, przekazując sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia, sprostał również obowiązkowi wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. Prawidłowo też, wbrew zarzutom sprzeciwu, sporządził uzasadnienie decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku, oddalając sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.