II SA/Kr 738/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie WSA Krzysztof Bogusz (del.) WSA Ewa Rynczak (spr.) Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Wojewody w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala Decyzją z dnia ....................na podstawie art. 112 ust. 4 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 póz. 2603 ze zm.), art. 105 § 1 kpa oraz upoważnienia Nr ..........Prezydenta Miasta K. z dnia .........2004 r., Prezydent Miasta K. umorzył postępowanie o wypłatę odszkodowania ustalonego w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia ........1968 r. Nr ........na rzecz J.Ł. za udział w wysokości 2/20 cz. nieruchomości oznaczonej jako część parceli l. kat. 262 o pow. 0,0173 ha obj. Lwh .......c.d. Kw............... wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia .............na rzecz Skarbu Państwa na cele Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. Prezydent Miasta K. w uzasadnieniu podał, że pismem z dnia ...........2005 r. J.Ł. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika w osobie adwokata wniósł o wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako część parceli l. kat.........., która stanowiła własność J.Ł. w 2/20 części. J.Ł. zmarła w dniu ..........1989 r. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla .............z dnia .........1989 r. .........spadek po niej na podstawie ustawy nabyły dzieci: J.Ł. i M.D. po 1/2 części. Organ l instancji ustalił, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia ...............wywłaszczono nieruchomość oznaczoną jako część parceli....................., która stanowiła współwłasność J.Ł. w 2/20 części. W/w orzeczenie stało się ostateczne w dniu ...........1955 r. Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia ...............przyznano odszkodowanie za w/w wywłaszczoną nieruchomość na rzecz poprzednich właścicieli, w tym na rzecz J.Ł. współwłaścicielki w 2/20 cz. w kwocie 30,51 zł (słownie: trzydzieści złotych 51/100). Analiza porównawcza mapy katastralnej z aktualnie obowiązującą mapą ewidencyjną prowadzi do ustalenia, że część parceli l. kat. .........o pow. 0,0173 ha wchodzi aktualnie w skład działki nr ..........o pow. 2,7594 ha ..........zajętej pod ul. ........w K. Organ l instancji podał, że zapłata odszkodowania należy do sfery wykonania decyzji wywłaszczeniowe - odszkodowawczej, w stosunku do której ani ustawa o gospodarce nieruchomościami ani kodeks postępowania administracyjnego nie przewidują prowadzenia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania. Wysokość odszkodowania w kwocie 30,51 zł została ustalona w 1968 r. w orzeczeniu administracyjnym, które pozostaje w obrocie prawnym. Wypłata odszkodowania powinna zatem nastąpić (o ile nie ma przeszkód prawnych) w drodze czynności cywilnoprawnej w imieniu Skarbu Państwa i nie wymaga dodatkowego orzeczenia (decyzji lub postanowienia). Dlatego nie ma podstaw prawnych do stosowania w przedmiotowej sprawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, który normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603 ze zm.) w art. 129 ust. 1 reguluje kwestię ustalenia w drodze decyzji administracyjnej przez starostę odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Żaden przepis tej ustawy nie uprawnia organów administracji do prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania o wypłacie ustalonego odszkodowania. Jest to bowiem kwestia wykonalności decyzji o ustaleniu odszkodowania. Jeżeli dłużnik - Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego - nie wykonuje zobowiązania odszkodowawczego, tj. nie świadczy na rzecz wierzyciela (podmiotu wywłaszczonego) sumy odszkodowania określonej w orzeczeniu o odszkodowaniu, należność ta powinna zostać od niego wyegzekwowana w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Wynika to z faktu, iż żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uprawnia organu administracji publicznej do orzekania w zakresie wypłaty odszkodowania. Jest to kwestia wykonalności roszczenia o ustaleniu odszkodowania, uregulowana w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 299, póz. 1954 ze zm.). W związku z powyższym organ l instancji stwierdził, że na gruncie obowiązujących przepisów brak jest umocowania do wydania merytorycznej decyzji administracyjnej w wyniku rozpoznania wniosku o wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, ustalonego uprzednio w decyzji administracyjnej właściwego organu. W przedmiotowej sprawie odszkodowanie za przejęty grunt zostało ustalone w w/w orzeczeniu z dnia .................... zgodnie z obowiązującymi w czasie orzekania przepisami, a więc przejęcie nieruchomości nastąpiło za odszkodowaniem, wobec czego brak jest również podstaw do podejmowania obecnie ponownej decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania. Odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu wywłaszczenia nieruchomości jest rodzajem odpowiedzialności cywilnoprawnej o charakterze obligacyjnym. Oznacza to, że decyzja o odszkodowaniu konkretyzuje stosunek prawny zobowiązania w rozumieniu art. 353 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym strona uprawniona nabywa wierzytelność i może żądać od strony zobowiązanej zachowania się zgodnie z treścią obowiązku, czyli świadczenia. W stosunku zobowiązaniowym odszkodowawczym wierzycielem jest podmiot wywłaszczony, dłużnikiem Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego, a świadczenie obejmuje obowiązek zapłaty sumy pieniężnej lub dostarczenia nieruchomości zamiennej odpowiadającej wartością nieruchomości wywłaszczonej. Roszczenie o wypłatę ustalonego odszkodowania jako cywilnoprawne roszczenie majątkowe jest przedmiotem przedawnienia i podlega wprost działaniu przepisów art. 117 do 127 Kodeksu cywilnego. Według postanowienia ogólnego zawartego w przepisie art. 118 K. c. roszczenia inne niż okresowe lub związane z prowadzeniem działalności gospodarczej ulegają przedawnieniu z upływem dziesięciu lat. Organ l instancji zaznaczył, że wstępne w stosunku do samej wypłaty ustalenie, czy w konkretnej sprawie wnioskodawcy przysługuje czy też nie przysługuje prawo do otrzymania odszkodowania od Skarbu Państwa (np. z uwagi na przekazanie kwoty odszkodowania do depozytu sądowego, kwestionowanie prawa konkretnej osoby do następstwa prawnego po osobach uprawnionych do otrzymania odszkodowania, przedawnienie, obciążenie tym obowiązkiem podmiotów ubiegających się o wywłaszczenie itp.) nie jest dokonywane w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jeżeli starosta jako organ ustawowo zobowiązany do zapłaty odszkodowania za grunty wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa stoi na stanowisku, iż wypłata odszkodowania w konkretnej sprawie przysługuje, to w istocie dokonuje czynności cywilnoprawnej w imieniu Skarbu Państwa (wypłaty określonej sumy pieniężnej), a nie rozstrzygnięcia, które podlegałoby przepisom procedury administracyjnej. Podobnie w przypadku uznania, że wypłata odszkodowania nie jest uzasadniona, nie ma również podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. W niniejszej sprawie nie ma zatem podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych, skoro przedmiotem żądania wnioskodawcy jest wypłata odszkodowania, a nie jego ustalenie zaś żądanie wypłaty odszkodowania należy do postępowania egzekucyjnego. W tej sytuacji, skoro żądanie strony dotyczy sprawy, która nie podlega rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji (jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie) postępowanie takie należy uznać za bezprzedmiotowe i w myśl art. 105 § 1 kpa należy je umorzyć. Kompetencji organu administracji do działań władczych nie można bowiem domniemywać. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.Ł. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika w osobie adwokata. Odwołujący podniósł, iż powinien otrzymać odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości i to po zwaloryzowanych cenach. Ani odwołujący ani nikt z jego poprzedników prawnych nie wzięli bowiem odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Stwierdził również, że w niniejszej sprawie nie było jakichkolwiek przyczyn aby postępowanie stało się bezprzedmiotowe i zostało umorzone. Ponadto skarżący wskazał, iż nie chce występować na drogę postępowania sądowego w celu wyegzekwowania należnego mu odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, ponieważ postępowanie to jest długotrwałe i kosztowne. Wskazał również, iż organ l instancji w uzasadnieniu wpada w sprzeczność, sugeruje bowiem aby wnioskodawca w celu dochodzenia swoich roszczeń wystąpił na drogę postępowania cywilnego sądowego a jednocześnie twierdzi, że roszczenia wnioskodawcy uległy przedawnieniu. Decyzją z dnia .....................na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, póz. 2603 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Wojewoda ............... utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że przepisy materialnego prawa administracyjnego - wyznaczające katalog spraw indywidualnych załatwianych, co do istoty w drodze decyzji administracyjnych - nie przewidują, aby żądanie wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (czyli w istocie wykonania obowiązku o charakterze cywilnoprawnym ustalonego w decyzji administracyjnej), a więc także żądanie zawarte w piśmie z dnia ..........2005r, dotyczyło sprawy co do której rozstrzygnięcie mogło nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Dlatego też, stosownie do powyższych rozważań organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent Miasta K., wszczynając postępowanie administracyjne, dokonał wadliwej oceny sformułowanego we wniosku przez J.Ł. żądania wypłaty ustalonego ostateczną decyzją odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Jednakże organ pierwszej instancji uznając, iż nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygniecie, co do jej istoty, zasadnie umorzył postępowanie - sanując w ten sposób powyższe uchybienie. Niewątpliwie bowiem zachodzi w niniejszej sprawie bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Wojewoda .............i zauważył również, iż w sytuacji, gdy dłużnik - Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego - nie wykonuje zobowiązania odszkodowawczego, tj. nie świadczy na rzecz wierzyciela (podmiotu wywłaszczonego) sumy odszkodowania określonej w decyzji o wywłaszczeniu, należność ta powinna zostać od niego wyegzekwowana w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 225, póz. 1954 ze zm. - tak T. Woś "Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości" wyd. 2 LexisNexis, Warszawa 2004r. s. 165). Reasumując organ odwoławczy podał, że negatywne stanowisko Prezydenta Miasta K. w przedmiocie wypłaty orzeczonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (jak wskazano wyżej, rozumiane jako oświadczenie woli dłużnika, którym uchyla się on od spełnienia zobowiązania odszkodowawczego - nie zaś jako władczy akt organu administracji publicznej) może stanowić podstawę do dochodzenia tego roszczenia na drodze sądowej przed sądami powszechnymi. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu ......... czerwca 2007 r. wniósł J.Ł. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika procesowego w osobie adwokata. Skarżący zarzucił organom l i II instancji naruszenie art. 105 § 1 kpa oraz art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący podkreślił, że w przypadku wywłaszczenia nieruchomości należy się odszkodowanie lub nieruchomość zamienna. Wojewoda .............. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia ............... Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 póz. 1270 ze zm. zwanej dalej ustawą o p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Orzekanie w myśl art. 135 p.p.s.a. następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art.151 p.p.s.a. skargę oddala. Skarga jest nieuzasadniona. Przeprowadzona przez Sąd taka kontrola legalności zaskarżonej decyzji w ocenie Sądu nie narusza prawa. Po pierwsze należy stwierdzić, że w obrocie prawnym pozostają ostateczne orzeczenia: - Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej m. K. z dnia ...........o wywłaszczeniu nieruchomości ......., która stanowiła własność J.Ł. , - orzeczenie o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość z dnia ............na rzecz J.Ł. w kwocie 30,51 zł. Kwota odszkodowania nie została wypłacona J.Ł. jak też następcy prawnemu- J.Ł. . Skarżący J.Ł. domaga się wypłaty mu zwaloryzowanej tej kwoty odszkodowania. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a. kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozpatrywanych w drodze decyzji administracyjnych, a więc rozpatrujących sprawę co do istoty sprawy. W związku z tym wypłata ustalonego już ostatecznym orzeczeniem odszkodowania nie należy do sfery postępowania co do istoty sprawy, tylko jest związana z wykonaniem ostatecznego orzeczenia organu z dnia............ ustalającego wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 30,51 zł. Oznacza to, że wypłata odszkodowania następuje w drodze czynności cywilnoprawnej w imieniu Skarbu Państwa, a nie ponownego merytorycznego rozpatrzenia indywidualnej sprawy przez organ administracji publicznej, w trybie określonym przepisami k.p.a. Słusznie wskazały organy administracji, że odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu wywłaszczenia nieruchomości ma charakter odpowiedzialności cywilnej o charakterze obligacyjnym. W stosunku zobowiązaniowe odszkodowawczym wierzycielem jest podmiot wywłaszczony, a dłużnikiem - Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego. W myśl art. 132 ust.3 zdanie 2 i ust. 5 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. 2004r.,Nr 261, poz.2603 ze zm.) waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest zobowiązany starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. Do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120, do zapłaty ceny nabycia części nieruchomości, o której mowa w art. 113 ust. 3, a także do zapewnienia nieruchomości zamiennej jest zobowiązany, z zastrzeżeniem ust 6-8, starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. W związku z tym, przypadku wypłaty odszkodowania spory na tym tle są rozpatrywane w drodze postępowania przed sądem powszechnym. Natomiast jeżeli dłużnik - Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie wykonuje zobowiązania odszkodowawczego wynikającego z orzeczenia o wywłaszczeniu, wówczas wierzyciel może dochodzić swoich praw w trybie postępowania egzekucyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 17.06.1966r. (tekst jednolity: Dz. U. 2005r., Nr 225, póz. 1954 ze zm.). Sąd orzekający w niniejszym składzie popiera w tej materii pogląd wyrażony przez T. Wosia "Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości "wyd. 2 LexisNexis, Warszawa 2004r.str. 165. Niezależnie od powyższego, należy również zauważyć, że roszczenie skarżącego o wypłatę zwało ryzowanej kwoty odszkodowania, jako roszczenia o charakterze cywilnoprawnym- majątkowym , podlega przedawnieniu stosownie do przepisów art. 117 i następne k.c. W myśl art. 118 k.c. i art.120k.c., jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej termin przedawnienia wynosi 10 lat, a bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. W ocenie Sądu słuszne jest stanowisko organu II instancji, że Prezydent M. K. wszczynając postępowanie administracyjne dokonał wadliwej oceny sformułowanego we wniosku żądania J.Ł. , gdyż przepisy k.p.a. które określają katalog spraw podlegających rozpatrzeniu przez organy administracji publicznej nie przewidują aby żądanie wypłaty ustalonego odszkodowania które ma charakter cywilnoprawny, należało do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Żądanie to i ewentualne spory na tym tle podlegają kognicji sądów powszechnych. W związku z tym, organ l instancji, pomimo wadliwej oceny sformułowanego wniosku skarżącego z dnia...........2005r., uznając że brak jest podstaw do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, zasadnie umorzył postępowanie w trybie art. 105 § 1 k.p.a., sanując tym samym dokonane uchybienie, gdyż bez wątpienia w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu tego przepisu. W związku z powyższym w ocenie Sądu, zarzuty skarżącego odnoszące się do tego, że jego żądanie jest uzasadnione i że został naruszony przepis art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami, a także, że brak było podstaw do umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego w myśl art. 105 § k.p.a., są bezzasadne, ponieważ organy obu instancji w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy, dokonując przy tym właściwej interpretacji przepisów prawa i w sposób prawidłowy je zastosowując. W ocenie Sądu, skoro brak było przesłanki materialnoprawnej do załatwienia, co do istoty sprawy skarżącego na podstawie art. 104 § 2 k.p.a. , to tym samym w tej sytuacji organy obu instancji zasadnie umorzyły niniejsze postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania . Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 póz. 1270 ze zm.), w myśl którego w razie nie uwzględnienia skargi, sąd skargę oddala.