II SA/Kr 738/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie: NSA Andrzej Niecikowski (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 17 października 2006 r. nr [....] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej Gminy Miejskiej K. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...].05.2006 r., ( znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. - po rozpatrzeniu wniosku Gminy K. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].1999 r., (znak: [...] orzekającej o zatwierdzeniu, na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. "[...]", projektu podziału nieruchomości składającej się z działki nr 1 o pow. 6,8973 ha, obr. [...] .ewid. K.. , objętej KW nr [...] i Kw nr [...] -w części dotyczącej powstałej w wyniku podziału działki nr 2 i przejściu własności tej działki na rzecz Gminy K. - działającym podstawie art.156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 98 ust.1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 115 poz. 741 z późn.zm.) odmówiło stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji. Po rozpoznaniu wniosku Gminy K. działającej przez Prezydenta Miasta K. o ponowne rozpoznanie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w innym składzie decyzją z dnia [...].10. 2006 r., (znak: [...] ) utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] 05.2006 r., podnosząc w uzasadnieniu co następuje. 1. obowiązujący w dniu wydania decyzji z dnia [...] .1999 r., art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidywał, iż działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna a orzeczenie o podziale prawomocne. 2. przepis art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowił, iż podziału nieruchomości można było dokonać, jeżeli pozostawał on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. 3. analiza orzecznictwa pozwala na przyjęcie, iż jeżeli w wyniku zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, planuje się przeznaczenie którejkolwiek z wydzielonych działek na "drogę" w szerokim, potocznym rozumieniu tego słowa, nie musi to być w każdym przypadku równoznaczne z przejściem wydzielonej "pod drogę" działki na własność gminy. Skutek prawno rzeczowy następował jedynie wówczas, gdy w wyniku zatwierdzonego podziału nieruchomości przebieg drogi został określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a wydzielana droga nie ma charakteru ogólnodostępnej drogi publicznej (będąc przykładowo drogą wewnątrzosiedlową). 4. decyzja z dnia [...]1999 r., zatwierdzająca podział stwierdza, że podział nieruchomości stanowiącej działkę nr 1 o pow. 6,8973 ha "wymaga wydzielenia działki przeznaczonej pod drogę jako bezpośredni dostęp nowo wydzielonych działek do drogi publicznej -ulicy H. ", zaś z pouczenia kończącego tę decyzję wynika, iż na ten cel zostanie przeznaczona działka nr 2 . Mając powyższe na względzie przyjąć należało, iż działka nr 2 została wydzielona jedynie w celu zapewnienia powstałym w wyniku podziału nieruchomościom dostępu do drogi publicznej tj. ulicy H. , natomiast sama nie została utworzona w celu urządzenia drogi publicznej. 5. w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, organ administracji nie może orzekać o stanie własności działek wydzielonych w wyniku podziału nawet wówczas, gdyby zaszły okoliczności określone w przepisie art. 98 ust. 1 ustawy, bowiem przytoczony przepis wskazuje, iż przedmiotem tego postępowania, może być wyłącznie kwestia zatwierdzenia podziału nieruchomości oraz ewentualnie wskazania działki (działek), która została wydzielona pod budowę ulicy. 6. nie bez znaczenie jest i to, iż część decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się Wnioskujący, nie jest elementem jej wyrzeczenia (sentencji), lecz znajduje się w części decyzji określonej jako "Pouczenie" i nie może rodzić skutków wypływających jedynie z wyrzeczenia decyzji. Skarga Prezydenta Miasta K. działającego imieniem Gminy K. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27.12. 2007 r., (sygn. akt II SA/Kr 36/07) została oddalona. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że : - decyzja administracyjna jest aktem prawnym sformalizowanym, co nie dotyczy nielicznych sytuacji, w których jej wydanie nie następuje na piśmie. Tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie forma uznawana jest za istotny element charakterystyki aktu administracyjnego, gdzie określone znaczenie posiadają także poszczególne jego składniki. - praktyka wskazuje, że z uwagi na treść art. 9 k.p.a. do decyzji wprowadzane są także inne pouczenia, mające charakter informacyjny. Specyfika niniejszej sprawy nakazuje zwrócić uwagę na fakt, że konkretyzacja prawa dokonuje się wyłącznie w rozstrzygnięciu ( osnowie, sentencji), nie zaś w innych elementach decyzji. - dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej. Taka możliwość istnieje wówczas, gdy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem orzekania w osobnej decyzji. - nie jest zasadnym nadawanie poszczególnym elementom decyzji odmiennego charakteru, waloru i znaczenia niż wynikający z wprost z jej treści, w szczególności zaś, uznanie za rozstrzygnięcie tych składników, które określono jednoznacznie jako pouczenie. - rozstrzygnięcie decyzji mówi wyłącznie o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Faktem jest, że podstawa prawna kwestionowanej decyzji uwzględnia także art. 98. Zarówno ten przepis, jak inne regulacje o podziale nieruchomości w chwili jej wydania nie przewidywały kompetencji dla organów administracji publicznej do władczego, konstytutywnego lub deklaratoryjnego orzekania w przedmiocie przejścia w tym trybie prawa własności, zaś jego powołanie stosownie do treści przedmiotowego aktu administracyjnego, może być łączone jedynie z elementem informacyjnym nazwanym pouczeniem, a nie rozstrzygnięciem, czyjego uzasadnieniem. - decyzja o podziale nieruchomości może prowadzić do określonych skutków pozostających poza sferą orzekania organów administracyjnych. W sprawie niniejszej kwestionowana decyzja zawiera błędne pouczenie, które uwzględnia treść art. 98 u.g.n. Samo przytoczenie treści tego przepisu związanego z pouczeniem, nie może być traktowane jako rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, skoro zarówno z osnowy decyzji, jaki jej uzasadnienia wynika w sposób jednoznaczny, że kwestia przeniesienia prawa własności nie była przedmiotem analizy i orzekania organu administracji. - rozważając kwestie znaczenia wprowadzenia do decyzji wadliwego pouczenia oraz z nim związanej podstawy prawnej należy mieć na uwadze, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. i może mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy, określonymi w art. 156 §1 k.p.a. wadami wyjątkowo ciężkimi, uniemożliwiającymi sanowanie nieprawidłowej decyzji. Wada decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].1999r., tkwi w fakcie nieuprawnionego powołania przez organ administracji w podstawie decyzji przepisu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego ugruntowany jest uzasadniony pogląd, że brak zamieszczenia w decyzji podstawy prawnej jej wydania lub zamieszczenie wadliwej podstawy nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności wydanej w ten sposób decyzji. - to, że błędne pouczenie, czy wadliwe wskazanie w podstawie prawnej kwestionowanej decyzji art. 98 u.g.n. doprowadziło do wpisania na wniosek Spółdzielni "[...]" w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości składającej się z działki nr 2 Gminy Miejskiej K. jako właściciela tej nieruchomości nie ma dla sprawy znaczenia. Zaś powoływanie się na taką, a nie inną interpretację sądu wieczystoksięgowego jej treści jest całkowicie dowolne, bowiem orzeczenie o wpisie nie zawiera uzasadnienia. Błędne jest stwierdzenie, że kwestionowana decyzja dla sądu wieczystksięgowego stanowiła jedyny dowód przejścia własności nieruchomości na podstawie art. 98 u.g.n., jak również, że z uwagi na zasadę autonomii orzecznictwa sądowego i administracyjnego sąd nie będzie mógł badać legalności aktu administracyjnego, który został powołany jako podstawa wpisu. - kwestionowana decyzja z dnia [...] .1999 r., mogła i może stanowić dla sądu powszechnego, w tym wieczystoksięgowego jedynie wiążący dowód dokonania podziału nieruchomości, a nie przejścia własności. Na skutek skargi kasacyjnej Gminy Miasta K. , Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27.03. 2009 r., ( sygn.akt l OSK 493/08) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że : a/ "generalnie, z punktu widzenia czysto teoretycznego, należy podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego, tym niemniej w realiach tej sprawy dokonana przez Sąd analiza treści kwestionowanej decyzji była zbyt uproszczona i nierzetelna, co stanowiło naruszenie przepisu art. 141 § 4 a w konsekwencji art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy". b/ zwrócić należy uwagę, że fakt, iż sąd wieczystoksięgowy wskazał w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości jako podstawę dla dokonanego wpisu prawa własności działki o nr 2 na rzecz Gminy K. przedmiotową decyzję z 1999 r. Okoliczność ta dowodzi zatem, że to ta właśnie decyzja była taką podstawą dokonanego wpisu. c/ wadliwość wpisu dotyczącego prawa może być usunięta w drodze powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, ale - jak słusznie zwraca uwagę skarżąca kasacyjnie - sąd powszechny, w sytuacji pozostawania danej decyzji w obrocie prawnym, ma ograniczone możliwość przy ustalaniu, że decyzja taka jest nieważna. Sąd ten, może bowiem uwzględnić fakt nieważności decyzji, ale tylko w sytuacji, gdy decyzję wydał organ "oczywiście" niewłaściwy lub została wydana bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, albo z "oczywistym naruszeniem administracyjnego prawa materialnego i przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Uprawnienia sądu powszechnego w tym zakresie odnoszą się jedynie do wad formalnych i dodatkowo mających charakter rażący oraz niebudzący żadnych wątpliwości. Tego rodzaju sytuacja w tej sprawie nie zachodzi. Decyzja kwestionowana, zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości została bowiem wydana przez organ właściwy, zawiera podstawę prawną - w części wskazaną prawidłowo i wydano ją w zasadzie przy zastosowaniu obowiązującej procedury administracyjnej. W tych warunkach ocenianie ważności decyzji (jej części) wprost przez sąd powszechny nie wydaje się możliwe, a to z kolei może prowadzić do ewentualnego oddalenia powództwa ustalającego. Dodatkowo trzeba zwrócić uwagę, że kolejna decyzja dotycząca dalszego podziału działki nr 2 tj. decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...]2001 r., powieliła błąd zawarty w decyzji kwestionowanej stanowiąc ( przed sprostowaniem), że wspomniana wyżej działka stanowi własność Gminy K. . Następnie decyzje tę sprostowano określając właściciela działki jako Skarb Państwa, ale wskazując Gminę jako użytkownika wieczystego. d/ powyższe okoliczności - w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego - dowodzą, że utrzymywanie w obrocie prawnym decyzji z dnia [...].1999 r., już obecnie skutkuje szeregiem negatywnych konsekwencji, wprowadzających do obrotu prawnego niezgodność z prawem. Nie można też wykluczyć, że tego rodzaju skutki mogą powstać też w przyszłości. Takie sytuacje trudno jest niejednokrotnie w okresie późniejszym naprawić a oczywiście związane jest to z koniecznością przedsiębrania szeregu czynności prawnoprocesowych i ponoszenia odpowiednich kosztów. e/ o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja. f/ oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki zaś, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których występowanie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. g/ zgodnie z treścią art. 107 § 1 k.p.a. pouczenie zawarte w decyzji administracyjnej winno zawierać jedynie informację, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, względnie w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, pouczenie powinno zawierać informację o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Ponieważ tego rodzaju regulacja prawna ma charakter przepisu rangi ustawy, stosowanie praktyki odmiennej, jest prawnie wadliwe i z tego powodu niedopuszczalne. Zamieszczenie zatem, w części decyzji nazwanej przez organ pouczeniem, szeregu informacji dotyczących nie tylko środków odwoławczych, ale przedmiotowego przejścia prawa własności gruntu w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sposobu ustalenia odszkodowania za tenże grunt, możliwości nałożenia opłaty adiacenckiej, budzić uzasadnione wątpliwości, czy rzeczywiście tego rodzaju informacje mogły być traktowane jedynie jako owo pouczenie. h/ zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd l instancji, oceniając legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż przywiązując zbyt dużą wagę do faktu, że w/w informacje, nie związane w żaden sposób z instytucją środka odwoławczego, zostały zamieszczone w graficznie wydzielonej części decyzji, określonej przez organ jako pouczenie, nie rozważył dostatecznie, jakie doniosłe konsekwencje prawne wywołuje i może jeszcze wywołać pozostawanie w obrocie prawnym tak wadliwej decyzji. Zamiast ścisłego trzymania się stanowiska związanego z zamieszczeniem stwierdzenia o przejściu prawa własności działki nr 2 na rzecz Gminy w wydzielonej części decyzji, określonej mianem pouczenia, należało w tym wypadku zaanalizować treść decyzji jako całości aktu, zwłaszcza, że decyzja ta w swej podstawie prawnej wskazywała już, że została wydana na podstawie m. in. art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie tyle bowiem w tym wypadku było istotne miejsce, w którym stwierdzono o przejściu prawa własności działki, ale istotna była treść rozstrzygnięcia całej decyzji i skutki jakie ona wywołała. i/ przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie winien dogłębnie rozważyć, czy zaskarżona decyzja była prawidłowa mając na względzie ocenę - pod katem nieważności - decyzji kontrolowanej zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości - w części, w której decyzja ta dotyczy przejścia prawa własności działki nr 2 Oceniając tę ostatnią decyzję Sąd powinien wziąć pod uwagę okoliczność, że jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał m. in. art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nie mógł być podstawą decyzji administracyjnej a w treści aktu wypowiedział się o przejściu prawa własności w/w na rzecz Gminy Miasta K. i choć wypowiedź tę zawarł w części decyzji nazwanej pouczeniem to informacja ta nie mogła w istocie rzeczy stanowić pouczenia w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Poza tym Sąd winien także uwzględnić fakt, że stwierdzenie dotyczące przejścia prawa własności stanowiło odrębne zagadnienie, a więc i odrębną niejako część decyzji, pozostając bez wpływu na tę część kontrolowanej decyzji, w której organ zatwierdził projekt podziału nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na wstępie należy poczynić dwie uwagi. Po pierwsze, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.o.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Po drugie, iż zgodnie z art. 190 p.o.p.s.a Sąd l instancji, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W sprawie niniejszej istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zamieszczenie w decyzji pouczenia niezgodnego z prawem i nie przewidzianego art. 107 § 1 kpa jest rażącym naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja. A więc skoro o rodzaju pouczenia decyduje treść przepisu rangi ustawy (art. 107 § 1 kpa) - stosowanie praktyki odmiennej, jest prawnie wadliwe i niedopuszczalne. Zamieszczenie, w części decyzji nazwanej "pouczeniem", szeregu informacji dotyczących nie tylko środków odwoławczych, ale przedmiotowego przejścia prawa własności gruntu w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sposobu ustalenia odszkodowania za tenże grunt, możliwości nałożenia opłaty adiacenckiej, budzi uzasadnione wątpliwości, czy rzeczywiście tego rodzaju informacje mogą być traktowane jedynie jako "pouczenie". Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że wadliwość wpisu w księdze wieczystej dotycząca prawa może być usunięta w drodze powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej - ale w przypadku pozostawania w obrocie decyzji w której jest mowa o powstaniu prawa - takie możliwości są ograniczone - bo Sąd powszechny jest związany jej treścią a nie można przyjąć, że omawiana decyzja jest dotknięta tzw. wadą bezwzględną czyli, że została wydana z oczywistym naruszeniem administracyjnego prawa materialnego i przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można także pominąć, że organ jako podstawę decyzji powołał art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nie mógł być podstawą decyzji administracyjnej a w treści aktu wypowiedział się o przejściu prawa własności na rzecz Gminy Miasta K i choć wypowiedź tę zawarł w części decyzji nazwanej pouczeniem to informacja ta nie mogła w istocie rzeczy stanowić pouczenia w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym, cechującym się zewnętrznym charakterem, władczym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej skierowanym do konkretnego adresata. Zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (art. 104 i 107 kpa) decyzja jest formą załatwienia sprawy administracyjnej. Jej wydanie następuje po wszczęciu postępowania, zebraniu materiału dowodowego i dokonaniu subsumcji. Oczywiście akt administracyjny zawierający decyzję administracyjną musi mieć odpowiednią formę. Decyzja administracja jest aktem jednolitym co oznacza, że jej częścią jest oznaczenie organu administracji publicznej, data wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. A więc pouczenie jest elementem decyzji a tak sformułowane jak w decyzji, która jest przedmiotem sprawy - oznacza, że element nazwany "pouczeniem" w istocie rzeczy jest rozstrzygnięciem skoro w jako podstawę rozstrzygnięcia powołano art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz co dopiero poczynione uwagi należy dojść do wniosku, że przedmiotowa decyzja dotknięta jest wadą powodującą jej nieważność w części objętej rozstrzygnięciem nazywanym pouczeniem. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" oraz art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.