II SA/Kr 738/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : WSA Małgorzata Brachel-Ziaja NSA Andrzej Niecikowski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi K.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 9 kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie opinii proponowanego podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej K.K. kwotę 100 zł (sto złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...], Burmistrz Miasta i Gminy M. , działając na podstawie art. 93 ust.4 i 5 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. 261 póz. 2603 z roku 2004 r.) i § 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7.12.2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. nr 268 póz. 2663 z 2004 r.), ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B. , uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w M. nr [...] z dnia 07.02.2006 r., ogłoszonego w Dz.U.WM nr 165 z 05.04.2006 r. oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Z 2002 r. nr 75 poz. 690 z póz. zm.) pozytywnie zaopiniował projekt podziału działki nr 1 o powierzchni 0,41 ha, położonej w B. na działki 2, 3, 4, 5, 6 . W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że działka 5 stanowić będzie drogę dojazdową do działek 6, 4 pod warunkiem zachowania szerokości minimum 5 m. Działkę 2 wydziela się na powiększenie działki 7 . Projektowane do wydzielenia działki 3 , 4 , 6 stanowić będą działki budowlane. W dalszej części uzasadnienia organ przytoczył ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podając, że działka 1 w B. znajduje się w terenie oznaczonym symbolem MN - tereny zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej oraz KZ - ulice klasy KZ 1/2. Zgodnie z miejscowym planem na nowych terenach przeznaczonych pod zabudowę układ dróg ustalony w planie może być uzupełniony o dojazdy zapewniające prawidłową obsługę terenu. W tych przypadkach szerokości pasów terenu przeznaczonych dla ruchu pojazdów i pieszych powinny być nie mniejsze niż wynika to z warunków określonych w przepisach dotyczących dróg pożarowych. Nie dopuszcza się możliwości wprowadzenia innych niż zaprojektowane wjazdów, zjazdów i skrzyżowań na ulice klasy KZ. Organ pierwszej instancji podał także, że § 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. nakazuje określać szerokość dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej do działek budowlanych odpowiednio do ich przeznaczenia oraz stosowanie do wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Przepis ten przewiduje, że dojście i dojazd do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo - jezdnego powinny mieć szerokość minimum 5 m. Projektowana do wydzielenia działka 5 stanowiąca drogę dojazdową do projektowanych działek budowlanych 6 i 4 winna mieć zatem szerokość minimum 5 m. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła K.K. , zaskarżając je w części, tj. w zakresie wskazania, aby działka nr 5 stanowiąca drogę wewnętrzną (służącą jak dojazd do działek o numerach 6 oraz 4 ) miała szerokość 5 metrów. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu § 14 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych oraz § 9 ust. 6 Planu zagospodarowania przestrzennego - uchwały nr [...]Rady Miejskiej w M. z dnia 7 lutego 2006 r. poprzez wskazanie minimalnej szerokości przejazdu drogi wewnętrznej przebiegającej działką nr 1 na 5 metrów, podczas gdy z powyższych przepisów wynika, iż minimalna szerokość drogi wewnętrznej wynosi 3,6 metra a także przepisu § 14 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędne zastosowanie. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wskazanie, aby działka nr 5 stanowiąca drogę wewnętrzną miała być drogą dojazdową i mieć szerokość co najmniej 4,5 metra, względnie o jego uchylenie w części dotyczącej wymogów co do szerokości działki nr 5 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie. W uzasadnieniu zażalenia podano, że zgodnie z projektem działka nr 5 ma stanowić drogę wewnętrzną, którą przebiegać ma dojazd do nowowydzielonych działek o numerach 6 oraz 4 . Z zaskarżonego postanowienia wynika, iż powyższa działka nr 5 ma stanowić drogę dojazdową i mieć szerokość wynoszącą 5 metrów. Rozstrzygniecie to nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach wykonawczych i narusza przepis § 14 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, a także § 9 ust. 6 planu zagospodarowania przestrzennego - uchwały nr [...] Rady Miejskiej w M. z 7 luty 2006r oraz § 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w miejscowości B. , uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 7 lutego 2006 r. w przypadku wytyczania dojazdów szerokość pasów terenów przeznaczonych dla ruchu pojazdów i pieszych powinna być nie mniejsza niż wynika to z warunków określonych w przepisach dotyczących dróg pożarowych. Zgodnie z przepisami wyżej wskazanego rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych minimalna szerokość przejazdu nie może być mniejsza niż 3,6 m, w tym szerokość jezdni powinna wynosić co najmniej 3 m. Jeżeli chodzi o wymogi wynikające z przepisów § 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazać należy, iż organ błędne zastosował w niniejszej sprawie przepis ust. 2 a nie ust. 3 powyższego przepisu. Działka nr 5 ma stanowić drogę wewnętrzną. Nie będzie ona wykorzystywana jako stałe przejście dla pieszych (ma zapewnić dojazd i dojście jedynie do dwóch budynków jednorodzinnych) ani tym bardziej nie jest przewidziana jako mająca zapewnić postój pojazdów. W tym stanie rzeczy powyższy pas komunikacyjny nie stanowi ciągu pieszo -jezdnego o którym mowa w ust. 2 przepisu i co do którego przewidziano szerokość nie mniejszą niż 5 metrów. Działka nr 5 ma stanowić jedynie 'dojście' w rozumieniu ust. 3 przepisu, a więc jej minimalna szerokość wynosić powinna 4,5 metra. W tym stanie rzeczy szerokość pasa komunikacyjnego biegnącego działką nr 5 zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami wykonawczymi, do których odnosi się Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego oraz Rozporządzaniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. wynosić winna nie mniej niż 4,5 metra i brak jest podstaw do wskazywania jej minimalnej szerokości na wartość aż 5 metrów. Po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r, znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na podstawie art. 93 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 21.08.1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. Nr 261 z 2004 r., póz. 2603 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy- podał, że zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. nr 261 z 2004 r. póz. 2603 z późn. zm.) podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl natomiast ust. 4 i 5 art. 93 tej ustawy zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, przy czym opinię wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Postępowanie opiniodawcze sprowadza się do porównania wstępnego projektu podziału nieruchomości z częścią tekstową i graficzną planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie do odpowiedzi na pytanie, czy proponowany projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie miejscowym. O zgodności podziału z planem miejscowym zatem można mówić wówczas, gdy wstępny projekt podziału nie będzie naruszał zapisów tego planu. W niniejszej sprawie Kolegium Odwoławcze ustaliło w oparciu o przedłożony materiał dowodowy, iż zaproponowany podział geodezyjny działki nr 1, położonej w B. , uwzględnia zapisy obowiązującego dla tej miejscowości planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w M. z dnia 7.02.2006r. nr [...]. Podlegająca podziałowi działka nr 1 jest położona w obszarach oznaczonych w planie symbolami: MN - tereny zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej oraz KZ - ulice klasy KZ 1/2. W rezultacie można przyjąć, iż przedłożony do zaopiniowania wstępny projekt podziału nieruchomości jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, skoro projektowane działki wydzielane są dla celów budowlanych. Odnosząc się natomiast do zarzutu podnoszonego w zażaleniu, iż droga dojazdowa zlokalizowana na działce nr 5 powinna mieć szerokość mniejszą niż wskazane w postanowieniu 5 metrów organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Oznacza to, że orzekający w sprawie organ jest związany zakresem złożonego wniosku, a w wydanym rozstrzygnięciu winien się odnieść do jego całości. W przedmiotowej sprawie z wnioskiem o dokonanie podziału działki nr 1 wystąpiła K.K. a jednym z załączników wniosku był wstępny projekt podziału tej działki, który podlegał zaopiniowaniu przez Burmistrza Miasta i Gminy M. . Projekt ten został sporządzony na kopii mapy zasadniczej w skali 1:2000 i wynika z niej, że szerokość projektowanej działki nr 5 wynosi ok. 5 metrów. W rezultacie należało przyjąć, iż organ l instancji praktycznie bez uwag i w istocie zgodnie ze złożonym wnioskiem zaopiniował pozytywnie przedłożony projekt podziału działki nr 1. Jeżeli zaś intencją wnioskodawczyni było wydzielenie drogi o mniejszej szerokości, to wówczas wniosek o dokonanie podziału powinien zostać skorygowany i podlegać ponownemu zaopiniowaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego1 w Krakowie na powyższe postanowienie wniosła K.K. , zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. artykułów 7 oraz 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak odniesienia się do zarzutów zażalenia i bezpodstawne przyjęcie, iż zaskarżone rozstrzygnięcie było zgodne z wnioskiem, artykułów 7, 8, 9 oraz art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy - faktycznej treści wniosku co do zaproponowania przez nią szerokości działki nr 5 , brak poinformowania skarżącej o przyjętym przez organ sposobie ustalenia szerokości działki nr 5 brak wyczerpania środków dowodowych dla ustalenia proponowanej przez skarżącą szerokości działki nr 5 i ustalenie tej okoliczności wyłącznie w oparciu o pomiar szerokości sporządzonego w dużej skali szkicu projektu działki a w konsekwencji błędne i bezpodstawne oraz sprzeczne ze słusznym interesem strony przyjęcie, iż z wniosku miałoby wynikać że projektowana szerokość działki nr 5 ma wynosić co najmniej 5 metrów oraz utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] grudnia 2009 r. nakładającego na skarżącą w zakresie zachowania szerokości działki - drogi wewnętrznej - wymóg nie znajdujący oparcia w obowiązujących przepisach prawa. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano stwierdzenie organu odwoławczego, iż organ l instancji zaopiniował przedłożony projekt podziału działki nr 1 bez uwag i zgodnie z wnioskiem. Rozstrzygnięcie co do szerokości drogi wewnętrznej - działki 5 nie było wynikiem uwzględnienia propozycji wnioskującej o zatwierdzenie projektu podziału. Z treści zaskarżonego postanowienia z dnia [...] grudnia 2009 r. wynika jednoznacznie, iż organ l instancji wskazał na minimalną szerokość działki 5 , odnosząc się wyłącznie do obowiązujących (błędnie przez ten organ zastosowanych) przepisów prawa, a nie do treści propozycji. Interpretacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jakoby wymóg minimalnej szerokości miał być jedynie odpowiedzią na wniosek jest bezpodstawna, jako że z uzasadnienia postanowienia wynikają wprost wnioski przeciwne a nadto nielogiczna, gdyż organ l instancji wskazał wartość minimalną, a nie - jak stwierdził organ II instancji - zgodną z wnioskiem. Z zaskarżonego postanowienia jednoznacznie wynika, iż intencje i sposób rozumowania organu pierwszej instancji były odmienne - ustalając minimalną szerokość działki organ chciał, aby była ona zgodna z obowiązującymi przepisami. Niezależnie od powyższego w skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. artykułów 7, 8, 9 oraz art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 7 oraz art. 77 k.p.a. organ zobowiązany był do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w ten sposób, aby sprawę załatwić zgodnie z faktycznymi intencjami wnioskującej oraz jej słusznym interesem. Zdaniem skarżącej organ II instancji winien był szerokość działki nr 5 ustalić w sposób precyzyjny i nie ulegający wątpliwości, a nie w oparciu o obarczony dużym błędem odczyt szkicu sporządzonego w bardzo dużej skali w oparciu o projekt skarżącej. Założenie, iż szerokość działki można z dokładnością do 0,5 metra odczytać i prawidłowo ustalić poprzez pomiar kilkumilimetrowej odległości na planie w skali 1:2000 jest błędne i narusza interesy skarżącej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Za uzasadnieniem zaskarżonego postanowienia powtórzono, że podstawowym celem postępowania opiniodawczego jest porównanie projektu podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to celem ustalenia, czy proponowany przez wnioskodawcę podział jest zgodny z zapisami planu miejscowego (art. 93 ust. 1, 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wstępny projekt podziału działki nr 1 jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie miejscowości B. Działka ta jest położona w terenach zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej oraz ulic klasy KZ 1/2, a jednocześnie proponowany sposób podziału ma być dokonany ,dla celów budowlanych. W odniesieniu do wątpliwości zgłaszanych w skardze organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko, że skarżąca wraz z wnioskiem o podział działki nr 1 przedłożyła wstępny projekt podziału tej nieruchomości, sporządzony przez uprawnionego geodetę, z którego wynikało, że szerokość planowanej drogi dojazdowej wynosi ok. 5 metrów i tak sformułowany wniosek podlegał zaopiniowaniu, zgodnie z art. 93 ust. 1, 4 i 5 oraz art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozpoznając skargę, rozważyć należało, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżone postanowienie zostało oparte na ustaleniu, że przedłożony przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego wstępny projekt podziału działki nr 1 położonej w B. jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w M. z dnia 7 lutego 2006 r. nr [...]. Działka ta bowiem położona jest w obszarach oznaczonych w planie symbolami: MN - tereny zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej oraz KZ - ulice klasy KZ ½ , a projektowane do wydzielenia z niej nowe działki przeznaczone sadła celów budowlanych. Zaskarżone postanowienie oparte zostało także na ustaleniu że szerokość projektowanej drogi (działka nr 5 ) wskazana w przedłożonym projekcie podziału sporządzonym na kopii mapy zasadniczej wynosi około 5 m. Ostatnio wskazanego ustalenia nie można jednak uznać za prawidłowe i znajdujące oparcie w zebranym materiale dowodowym. W szczególności bowiem przedłożony przez skarżącą przy wniosku o wszczęcie postępowania wstępny projekt podziału działki 1, sporządzony w dniu 17.11.2009 r. przez geodetę uprawnionego mgr inż. S.P. a stanowiący załącznik do postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2009 r. (k. [...] akt postępowania administracyjnego) nie podaje szerokości działki nr 5 , mającej stanowić drogę. Projekt ten, poza takim tylko określeniem przeznaczenia tej działki (droga) wskazuje, że działka ta, tj. 5 posiada powierzchnię około 0,03 ha. Brak jest natomiast wskazania w nim szerokości tejże drogi. Z tego względu ustalenie w zaskarżonym postanowieniu, że droga ta ma szerokość około 5m jest pozbawione dostatecznej podstawy. Nie może bowiem podstawy takiej stanowić wskazanie jedynie skali mapy (1:2000), na której projekt ten został sporządzony. Do ustalenia, że przedłożony projekt przewiduje wydzielenie drogi o szerokości 5 m niezbędne byłoby zamieszczenie w tym projekcie tej właśnie wyraźnej informacji, pochodzącej od autora projektu, tj. od uprawnionego geodety. Wówczas można byłoby przyjąć, że wydana pozytywna opinia odpowiada treści wniosku. O sposobie bowiem podziału nieruchomości decyduje jej właściciel, a jego zamiary w tym zakresie i wola nie mogą być modyfikowane przez organy administracji. Przedłożony przez właściciela projekt może być albo przedmiotem opinii pozytywnej albo może spotkać się-z odmową takiej pozytywnej opinii. Nie może natomiast być zmieniany bądź uzupełniany przez organ opiniujący. Wyżej opisane uchybienie, zaistniałe w toku postępowania przed organami administracji, stanowiące naruszenie przepisów art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu l instancji. Podstawą rozstrzygnięcia sądu w tym zakresie jest przepis art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1270 z późn. zm.). Niezależnie od powyższego, nie jest trafne założenie przyjęte przez organy administracji, iż działka wydzielona pod drogę winna w rozpatrywanym przypadku mieć co najmniej 5 m. O ile bowiem obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego przewidując możliwość uzupełnienia zaplanowanego układu dróg przez dojazdy zapewniające prawidłową obsługę terenu odsyłał co do szerokości tych dojazdów do "...przepisów dotyczących dróg pożarowych.." to brak było podstaw do uznania, że dojazd taki winien mieć szerokość co najmniej 5 m. Przepisy te bowiem przewidują tworzenie dróg pożarowych o mniejszej szerokość, np. 4 m bądź mniej (por. w szczególności § 13 ust. 1, 2 lub 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. nr 147 z 2002 r., póz. 1229 z późn. zm.) Z powyższych względów należało orzec, jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.