II SA/Kr 738/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 27 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi U. G. i J. G. na postanowienie Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem Nr [...] z dnia 10 kwietnia 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm.) po przeprowadzeniu postępowania wstępnego stwierdził, że odwołanie wniesione przez U. i J. G. z dnia 6 czerwca 2016 r., od decyzji od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 18 kwietnia 2016 r., nr [...], znak: [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b. nałożono na Wspólnotę Mieszkaniową Właścicieli Lokali Mieszkalnych budynku przy ul. [...] w Z. oraz współwłaścicieli działek ewid. nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] w Z.: I. O. (...), I. O. D. O. (...) obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla budynku handlowo – usługowo – mieszkalnego, zlokalizowanego na działce ewid. [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...] w Z. wybudowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę w terminie do 30.12.2016 r. – zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia w art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., decyzją Nr [...] z dnia 18 kwietnia 2016 r., znak: [...], działając na podstawie art. 51 ust.1 pkt. 3 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową Właścicieli Lokali Mieszkalnych budynku przy ul. [...] w Z. oraz współwłaścicieli działek ewid. nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] w Z.: I. O., I. O., D. O. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla budynku handlowo – usługowo – mieszkalnego, zlokalizowanego na działce ewid. [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...] w Z. wybudowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę w terminie do 30.12.2016 r. Pismem z dnia 6 czerwca 2016 r. odwołanie od powyższej decyzji złożyli U. G. i J. G.. Na skutek tegoż odwołania Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 10 kwietnia 2018 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał w szczególności, że U. G. i J. G. nie brali udziału w postępowaniu przed organem I instancji, zakończonym wydaniem decyzji z dnia 18 kwietnia 2016 r., znak: [...] Zostali oni natomiast uznani za strony niniejszego postępowania przez organ odwoławczy, o czym zostali poinformowani pismem organu odwoławczego z dnia 9 lutego 2018 r., znak: [...]. Stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, przysługuje prawo do wniesienia odwołania w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono, przy czym ostateczny i nieprzekraczalny termin do złożenia odwołania dla stron nie biorących udziału w postępowaniu przed organem I instancji jest taki sam jak termin do złożenia odwołania dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję. W niniejszej sprawie ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż najpóźniej decyzja PINB z dnia 18 kwietnia 2016 r., znak: [...], została odebrana przez I. O. w dniu 4 maja 2016 r. oraz D. O. w trybie art. 44 § 4 k.p.a. również w dniu 4 maja 2016 r. (środa). Wobec powyższego odwołanie od przedmiotowej decyzji PINB strony postępowania niebiorące w nim udziału przed organem I instancji – U. G. i J. G. – mogły złożyć najpóźniej do dnia 18 maja 2016 r. (środa). Odwołanie U. G. i J. G. zostało natomiast złożone za pośrednictwem polskiej placówki pocztowej w dniu 6 czerwca 2016 r. (poniedziałek). Odwołanie U. G. i J. G. zostało wniesione z uchybieniem określonego w art. 129 § 2 k.p.a. czternastodniowego terminu do jego wniesienia, gdyż koniec terminu nastąpił zgodnie z art. 57 k.p.a. z upływem dnia 18 maja 2016 r. Organ odwoławczy zaznaczył też, że U. G. i J. G. nie złożyli wniosku, o którym mowa w art. 58 k.p.a., tj. wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Pismem z dnia 20 kwietnia 2018 r. U. G. i J. G. złożyli skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nie przesłał im decyzji z dnia 18 kwietnia 2016 r., mimo że składali wezwania o wykonanie wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr [...]. Decyzję tę przesłał skarżącym w dniu 2 czerwca 2016 r. jeden z właścicieli mieszkania w Z. przy ul. [...]. Skarżący zaznaczyli, że ich sprawa jest opisana w uzasadnieniu skargi z dnia 20 kwietnia 2018 r. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 10 kwietnia 2018 r. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ dodatkowo wyjaśnił, że prowadził postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania wniesionego przez I. O., w toku którego uznano, że skarżący mają interes prawny w sprawie, co doprowadziło do poszerzenia kręgu stron postępowania odwoławczego. Skarżący mieli zapewniony czynny udział w postępowaniu, co potwierdza okoliczność wniesienia skargi na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego kończącą postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – 14 dni od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "k.p.a."). Liczenie terminu do wniesienia odwołania następuje według sposobu określonego w art. 57 § 1 k.p.a., a zatem termin do wniesienia odwołania rozpoczyna bieg następnego dnia po dniu, w którym decyzja została doręczona lub ogłoszona, zaś upływ ostatniego – czternastego dnia uważa się za koniec terminu. Termin do wniesienia odwołania jest terminem dla dokonania czynności przez stronę, bezwzględnie oznaczonym, ustawowym i zawitym, co oznacza, że wniesienie odwołania po terminie jest bezskuteczne (zob. A. Golęba, w: T. Woś (red.) Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, s. 232-233). Przytoczone reguły zorientowane są na sytuację typową i niejako zakładaną przez ustawodawcę, tj. sytuację, gdy odwołanie wnosi podmiot, który był uznany za stronę w postępowaniu przed organem I instancji. W niniejszej zaś sprawie odwołanie wniosły osoby, które nie były traktowane przez organ I instancji jako strony i którym decyzji tegoż organu w sposób prawem przewidziany nie doręczono. Do tej sytuacji odnosi się wypracowany w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla pominiętej strony biegnie od dnia doręczenia decyzji stronie, której najpóźniej decyzję doręczono; termin te nie biegnie zatem od dnia faktycznego dowiedzenia się o wydaniu decyzji, który to dzień – mogący mieć znaczenie w przypadku ewentualnego wznowienia postępowania – w tym kontekście nie ma doniosłości prawnej. Na marginesie warto dodać, że również możliwość złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie tej stronie, której organ doręczył decyzję (zob. A. Golęba, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 900 oraz powołane tam orzecznictwo). Organ odwoławczy, przyjmując powyższy pogląd co do wykładni przepisów, poczynił w ramach fazy wstępnej postepowania odwoławczego prawidłowe ustalenia faktyczne, w szczególności co do tego, że skarżący nie brali udziału w postępowaniu przed organem I instancji; co do daty "najpóźniejszego" doręczenia decyzji stronie biorącej udział w postępowaniu (4 maja 2016 r.); co do daty upływu terminu do wniesienia odwołania przez skarżących (18 maja 2016 r.); co do dnia, w którym skarżący odwołanie złożyli (6 czerwca 2016 r.). Ustalenia te prowadziły do konkluzji – zdaniem Sądu, prawidłowej – że odwołanie zostało złożone po upływie terminu do jego wniesienia. Jeżeli zaś odwołanie zostanie złożone po upływie terminu do jego wniesienia, na organie odwoławczym ciąży obowiązek wydania w oparciu o art. 134 k.p.a. postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Termin do wniesienia odwołania jest bowiem terminem wyznaczonym przez ustawodawcę, a organ nie ma żadnego wpływu na jego długość, niemożliwe jest więc jego przedłużenie. Stwierdzenie uchybienia terminu nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Każde, nawet nieznaczne uchybienie tego terminu obliguje więc organ odwoławczy do wydania takiego postanowienia (zob. A. Golęba, tamże, s. 926). W niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do wydania postanowienia z art. 134 k.p.a.; wydając to postanowienie, organ odwoławczy działał zatem prawidłowo, zgodnie z przepisami prawa procesowego. Choć nie ma to bezpośredniego znaczenia dla oceny zaskarżonego postanowienia, warto zauważyć, że w realiach niniejszej sprawy nie wpłynęło ono zasadniczo na uprawnienia procesowe skarżących w toku postępowania odwoławczego, które zostało przeprowadzone w związku z odwołaniem innego podmiotu i w którym skarżącym zapewniono udział. Skarżący, wobec ziszczenia się przesłanki "wyczerpania środków zaskarżenia" z art. 52 § 1 p.p.s.a., mieli też możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zapadłe rozstrzygnięcie co do istoty sprawy (decyzja organu odwoławczego z dnia 10 kwietnia 2018 r.) i, jak wynika z twierdzeń skarżących oraz organu, z tej możliwości skorzystali. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.