II SA/Kr 74/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi U.Z. i J.Z. jako następców M.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 29 sierpnia 1995 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W dniu 22 czerwca 1995r. S.P. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. budowa budynku handlowego - kwiaciarnia na istniejących szaletach na działce nr 1 w T. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] lipca 1995r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 39 ust. 1 i 8, art. 40 ust. 1, 2 i 4, art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415) oraz art. 104 kpa, zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Nr XX/116/92 Rady Gminy w Tymbarku z dnia 11 sierpnia 1992r. (Dz. U. Woj. nowosądeckiego Nr 22, poz. 227 z 11 września 1992r.), ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: budowa budynku handlowego - kwiaciarnia na istniejących szaletach na działce nr 2 i warunkach określonych w załączniku opisowym i graficznym do decyzji. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że zgodnie z powołanym planem miejscowym nieruchomość objęta wnioskiem położona jest w obrębie terenu o symbolu [...], czyli centrum administracyjno - usługowe gminy - koncentracja usług o znaczeniu ponadlokalnym i lokalnym o uzupełniającej funkcji mieszkaniowej i może być zagospodarowana w sposób proponowany przez wnioskodawcę z zachowaniem warunków ustalonych decyzją. Ponadto zamierzenie inwestora uzyskało wymagane uzgodnienia, opinie i stanowiska właściwych organów i instytucji. W załączniku nr [...] do decyzji określono, że: - budynek handlowy - kwiaciarnia ma powstać na istniejących szaletach i zwężeniu o 1,20 m względem obrysu istniejących szaletów od strony zachodniej; - wykluczona jest zabudowa poza obrys zewnętrzny istniejących szaletów; - należy zachować warunki podane przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w N. ; - doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków nastąpi przy wykorzystaniu instalacji istniejących w szaletach, a składowanie śmieci w koszach wewnątrz budynku; - w planie realizacyjnym należy prawidłowo rozwiązać odprowadzenie wód opadowych oraz zachować przepisy dotyczące odległości od granic sąsiednich nieruchomości; - do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć uzgodnienia lub stanowiska Zakładów Energetycznego i Gazowniczego w L. oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Odwołanie od powyższej decyzji Wójta Gminy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła M..Z. , która podniosła, że nie wyraża zgody na planowaną inwestycję, gdyż kształt pawilonu nie pasuje do zabudowy wokół rynku, a budynek ten zasłoni widoczność i ograniczy dostęp światła do jej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 1995r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2, art. 17 pkt 1 kpa oraz w związku z art. 40 ust. 1 i 3 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podało, że zgodnie z art. 3 pkt 2 oraz art. 42 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym M.Z. przysługuje prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do sąsiadów w granicach określonych przez ustawy oraz zasady współżycia społecznego. Jednak, zdaniem Kolegium, w granicach tych nie mieści się zakwestionowanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest tylko urzędowym poświadczeniem możliwości realizacji inwestycji planowanej przez inwestora w oparciu o ustalenia aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan taki jest prawem lokalnym ustalonym przez lokalne władze uchwałodawcze, czyli Radę Gminy i obliguje lokalne władze wykonawcze, czyli Zarząd Gminy i Wójta do przestrzegania jego zapisów, stosownie do postanowień ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium wyjaśniło też, że szczegółowe postępowanie w zakresie problemów przestrzennych powinno toczyć się odrębnie w oparciu o przepisy Prawa budowlanego i Kodeksu cywilnego. Przepis art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje bowiem wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie budowlane nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast określenie szczegółowych, konkretnych warunków i rozwiązań przestrzennych dotyczących zrealizowania zamierzonej inwestycji należy do elementów postępowania związanego z przygotowaniem i wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany wraz z projektem zagospodarowania działki oraz udzielającej pozwolenia na budowę w oparciu o art. 34 ust. 4 i art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Kolegium wskazało też, że w przedmiotowej decyzji, zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zawarto klauzulę obejmującą wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich w zakresie wystarczającym na tym etapie działań przygotowawczych inwestora, zmierzających do budowy przedmiotowego obiektu handlowego. Kolegium uznało, że projektowana inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami zawartymi w rysunku i tekście w/w aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T. i dlatego nie dopatrzyło się niezgodności z prawem w działaniach organu l instancji. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wniosła M.Z. , zarzucając naruszenie art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Według skarżącej wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinno być poprzedzone uzgodnieniami z wojewódzkim konserwatorem zabytków, zakładem energetycznym, gazowniczym, wodociągowym oraz służbami ochrony środowiska i sanitarnymi. Skarżąca podniosła, że nie został zbadany stan techniczny istniejących szaletów oraz że była ona pozbawiona udziału w postępowaniu, ponieważ nie otrzymywała uzgodnień uzyskiwanych w toku postępowania. Ponadto podała, że wnioskodawca w postępowaniu o wydanie decyzji wzizt jest członkiem Rady Gminy T. , a tym samym Wójt tej Gminy powinien być wyłączony od rozpoznania sprawy. Skarżąca wniosła też w o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podnosząc, że wszystkie wymagane uzgodnienia zostały w przedmiotowej sprawie dokonane, a te, które wskazuje skarżąca, dotyczą jedynie inwestycji o szczególnym charakterze. Kolegium wskazało, że skarżąca został powiadomiona o wszczęciu postępowania w dniu [...] czerwca 1995r. i mogła zapoznać się ze wszystkimi dokumentami, w tym też z uzyskanymi uzgodnieniami. Kolegium podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 1996r. sygn. akt SA/Kr 2065/95 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie zawiesił postępowanie sądowe z powodu śmierci uczestników A.K. i J.K. . Ponadto w sierpniu 2002r. uzyskano informację, że zmarła też skarżąca M.Z. Pismem z dnia 6 stycznia 2009r. U.Z. poinformowała, że jest następcą prawnym zmarłej M.Z. i przedstawiła umowę darowizny na jej rzecz dotyczącą nieruchomości zmarłej skarżącej. Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który stał się właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), podjął z urzędu postępowanie sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wskazano wyżej, sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z uwagi na przepis art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie "ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja jak również poprzedzająca ją decyzja organu l instancji podlegają uchyleniu, lecz z innych powodów niż wskazane w skardze. Ponieważ postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zakończyło się dnia 29 sierpnia 1995r. kontrola wydanych w nim decyzji musi być prowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415), która obowiązywała w czasie orzekania przez organy l oraz II instancji. Art. 41 ust. 2 w/w ustawy wskazuje, jakie elementy powinien zawierać wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wniosek taki winien zawierać określenie : 1) granic terenu objętego wnioskiem; 2) funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz "charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu; 3) zapotrzebowania na wodę, energię i sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków oraz innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w szczególnych przypadkach sposobu unieszkodliwiania odpadów; 4) charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz w przypadku braku obowiązku wykonania oceny oddziaływania na środowisko, o której mowa w art. 40 ust. 5 pkt. 2 lit.b), dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie. Analiza wniosku S.P. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu złożonego w niniejszej sprawie wskazuje, że wymogi stawiane wnioskowi w powyższym przepisie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie zostały spełnione. Wniosek w ogóle nie określa parametrów technicznych inwestycji (w miejscu "podstawowe parametry techniczne" widnieje wpis: "nie występuje", który prawdopodobnie odnosi się do wpływu projektowanej inwestycji na otoczenie i środowisko). Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu toczy się na wniosek, a zatem treść wniosku zakreśla ramy tego postępowania. Nadto brak dołączonej do wniosku mapy z określeniem granic terenu objętego wnioskiem. Załączona mapa nie spełnia w/w warunku. Jest ona niepotwierdzoną za zgodność kserokopią planu realizacyjnego projektowanego obiektu, sporządzonego na mapie nie zawierającej żadnej adnotacji co do jej aktualności, a przede wszystkim brak na niej granic terenu objętego wnioskiem. Brak określenia we wniosku charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz brak określenia terenu objętego wnioskiem stanowią istotny brak wniosku i organ prowadzący postępowanie powinien dążyć do jego uzupełnienia przez wnioskodawcę. Tymczasem Wójt Gminy T. nie wezwał do uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 2 kpa, a tym samym wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o wniosek niespełniający wymogu z art 41 ust. 2 pkt 4 ustawy. Takie naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem decyzja organu o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji jest zawieszona niejako w próżni, gdyż nie odnosi się do tego, czego we wniosku domaga się wnioskodawca. W niniejszej sprawie samo określenie, że będzie to "budynek handlowy - kwiaciarnia na istniejących szaletach" jest określeniem zbyt ogólnym i nie pozwala ustalić nawet w ogólnym zarysie parametrów technicznych inwestycji objętej wnioskiem ani określić terenu inwestycji. Kolejną istotną wadą decyzji organu l instancji jest brak stosownego załącznika, o którym mowa w art. 42 ust. 1 pkt. 6) ustawy, tj. wyznaczonych na mapie w stosownej skali linii rozgraniczających teren inwestycji. Decyzja ta błędnie zresztą określa wymagany załącznik jako "mapę do celów projektowych w skali 1:500 + wykaz właścicieli działek sąsiednich". Żaden przepis ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje jako załącznika do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu "mapy do celów projektowych". Brak takiego załącznika w aktach sprawy należy uznać za naruszenie art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe naruszenia prawa materialnego miały wpływ na wynik sprawy, skoro tylko spełnienie wymogów przewidzianych w art. 41 ustawy decyduje o zakresie merytorycznego rozstrzygania w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś spełnienie wymogów co do składników i treści decyzji wzizt określonych w art. 42 ustawy decyduje o prawidłowości ustalenia przez organ na jakich warunkach może dojść do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Ponadto, skoro nie jest możliwe ustalenie, jaki stan faktyczny był podstawą orzeczenia organu, uzasadniony jest w stosunku do organu l instancji zarzut naruszenia art. 7 kpa przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zwrócić należy nadto uwagę, iż we wniosku wszczynającym postępowanie, jako teren inwestycji określono działkę nr 1 , natomiast utrzymaną w mocy przez SKO decyzją organu l instancji ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji na działce nr 2 czego nie sposób uznać za omyłkę. Wymaga więc wyjaśnienia, jakiej nieruchomości dotyczyło postępowanie, skoro w kluczowej kwestii orzeczono niezgodnie z wnioskiem. Powyższe braki i uchybienia nie pozwalają na zweryfikowanie przez Sąd ustaleń faktycznych dokonanych przez organ l instancji. Wskazane wyżej wady decyzji Wójta Gminy dotyczą również decyzji organu odwoławczego, który ich nie dostrzegł ani tym bardziej nie usunął, uznając bezpodstawnie, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana prawidłowo. W kwestii zarzutów zawartych w skardze stwierdzić należy, że są one częściowo uzasadnione, bowiem organy orzekające przeszły do porządku nad treścią art. 40 ust. 4 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wymagają uzgodnienia z organami, o których mowa w pkt. 1-5 przepisu. Z treści załącznika nr [...] wynika, że należy bezwzględnie zachować warunki podane przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W aktach administracyjnych znajduje się pismo tego organu z dnia 6.05. 1994 r. (a więc sprzed wszczęcia postępowania adm.) skierowane do S.P. , w którym zawarto uwagi i zastrzeżenia "do przedłożonego projektu". Brak natomiast - wbrew twierdzeniom obu organów obu instancji uzgodnienia, o którym mowa w art. 40 ust. 4 pkt. 4., oraz jakichkolwiek ustaleń, czy w sprawie istniał wymóg uzyskania uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Dopiero z odpowiedzi na skargę miałoby wynikać, że inwestycja planowana jest na obszarze objętym ochroną konserwatorską. Odpowiedź na skargę nie może stanowić jednak uzupełnienia decyzji ani jej uzasadnienia. Ponadto pismo zlegające w aktach administracyjnych nie jest postanowieniem wydanym w trybie art. 106 kpa, o które winien się zwrócić organ prowadzący postępowanie w przedmiocie wzizt i zawiera uwagi dotyczące projektu budowlanego, podczas, kiedy uzgodnienie w postępowaniu wzizt jest uzgodnieniem o szerszym zakresie. Z kolei znajdujące się w aktach postanowienie Wojewody (k. [...] akt. adm.) wydane zostało na wniosek S.P. a nie organu prowadzącego postępowanie o wydanie decyzji wzizt. Nie wiadomo również, czego wniosek ten dotyczył. Organ nie dokonał żadnych ustaleń, których wynik nakazywałby zwrócić się o uzgodnienie warunków do organu, o którym mowa w p-cie 2 art. 40 ust. 4 ustawy. Zaskarżona decyzja została więc w zakresie dotyczącym treści art. 40 ust. 4 pkt. 2 i 4 wydana z naruszeniem tych przepisów oraz art. 7 kpa, bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co miało wpływ na wynik postępowania. Nie wiadomo bowiem, jakie uzgodnienia były konieczne, a jeżeli tak, to czy byłyby one pozytywne dla zamierzenia, o którym mowa we wniosku wszczynającym postępowanie. Nie są natomiast uzasadnione zarzuty skargi dotyczące wątpliwości skarżącej co do stanu technicznego szaletów i możliwości wzniesienia nad nimi planowanego kiosku. Te kwestie podlegają rozpatrzeniu w toku postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. Nie jest także uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia art. 24 § 1 ust. 7 kpa. Wójt jako organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mógłby podlegać wyłączeniu na podstawie art. 25 kpa. Jednakże wnioskodawca jako radny Rady Gminy nie jest osobą, o której mowa w § 1 pkt. 1 i pkt. 2 tego przepisu. Skoro zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik, zaś dla usunięcia wskazanych wad konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego również decyzji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji.