II SA/Kr 74/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu Międzynarodowego Portu Lotniczego im. [...] sp. z o.o. od decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz Międzynarodowego Portu Lotniczego im. [...] – B. sp. z o.o. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 74/20 Uzasadnienie Decyzją z 1 października 2019 r. znak: [...] Prezydent Miasta K. orzekł o umorzeniu postępowania z wniosku Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie przewidziane w art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z realizacją inwestycji wymienionej w decyzji Prezydenta Miasta K. z 11 grudnia 2013 r. znak: [...] na nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], obr. [...]. ewid. K.-K., objętej księgą wieczystą [...], na rzecz ww. spółki od Międzynarodowego Portu Lotniczego im. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na gruncie art. 128 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zwanej także: "u.g.n."), podmiotem uprawnionym do odszkodowania z tytułu pozbawienia (ograniczenia) praw do nieruchomości jest właściciel bądź osoba, której przysługiwały prawa rzeczowe do nieruchomości w dacie ostateczności decyzji wywłaszczeniowej lub ograniczającej prawa do nieruchomości, a nie następca prawny takich osób pod jakimkolwiek tytułem. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca -Przedsiębiorstwo Inwestycyjnego [...] Sp. z o.o. w K. - nie był właścicielem ww. nieruchomości w dacie ostateczności decyzji Prezydenta Miasta K. z 11 grudnia 2013 r. znak: [...], tj. 7 maja 2014. kiedy to wydana została decyzja Wojewody znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, lecz nabył jej własność od poprzednich współwłaścicieli dopiero na podstawie umowy sprzedaży z 13 stycznia 2016 r. Rep. A nr [...]. Odwołanie od wskazanej na wstępie decyzji organu I instancji, złożyło Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wojewoda w decyzji z 11 grudnia 2019 r., nr [...] uchylił zaskarżone rozstrzygniecie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 9a w związku z art. 129 ust. 5 pkt 1 i 2 oraz art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., póz. 2204 ze zm.), art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu podano, że inwestycja objęta zezwoleniem z 11 grudnia 2013 r. znak: [...] została zrealizowana w okresie od 7 listopada 2017 r. do 8 listopada 2018 r. W odniesieniu do powyższego należy wskazać, iż jakkolwiek w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych rzeczywiście wskazuje się, iż roszczenie o odszkodowanie, o którym mowa w art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n., nie podlega sukcesji syngularnej ani uniwersalnej, to jednak w ocenie Wojewody roztrząsanie tej kwestii na gruncie przedmiotowej sprawy jest zbędne. Zdaniem organu II instancji, na gruncie powołanych regulacji podmiotem uprawionym do uzyskania odszkodowania jest niewątpliwie właściciel, któremu prawo własności przysługiwało w dacie powstania szkody - i to przy założeniu, że przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty. Najczęściej osobą także będzie właściciel wg stanu na datę ostateczności decyzji, bowiem to w stosunku do niego bezpośrednio skierowana jest decyzja. Niemniej, jak pokazuje przykład omawianej sprawy, osobą, która poniosła rzeczywisty uszczerbek, w ocenie organu odwoławczego będzie właściciel z daty faktycznego wykonania inwestycji objętej zezwolenie z art. 124 ust. 1 u.g.n. Dalej podniesiono, że instytucja ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest równoważna w swej istocie służebności gruntowej, odpowiada bowiem treści służebności przesyłu, stąd w przypadku wydania tego rodzaju decyzji całkowicie zbytecznym staje się ustanawianie takiej służebności na drodze cywilnoprawnej. Wyjaśniono, że omawiana instytucja, choć stanowi formę wywłaszczenia, wykazuje jednak daleko idące odrębności względem instytucji "właściwego" wywłaszczenia. (...)W przeciwieństwie do całkowitego pozbawienia prawa własności, do jakiego dochodzi poprzez wydanie prawomocnej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, powstanie szkody w przypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości zależne jest faktycznego wykonania decyzji w tym przedmiocie oraz zaistnienia sytuacji, w której przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty (przy czym nawet w razie niezaistnienia takiego stanu rzeczy, odszkodowanie przysługuje w związku ze skutkami spowodowanymi obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy, o czym niżej). Także kwestie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości zostały uregulowane odmiennie. W konsekwencji organ odwoławczy starał się potwierdzić, że samo prawne ograniczenie prawa własności nie jest efektem wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., lecz wynika z dokumentów planistycznych - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, które zresztą przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. wskazuje jako podstawę ustalenia zakresu ograniczenia prawa własności, podlegającego jedynie konkretyzacji w decyzji z art. 124 ust. 1. W związku z powyższym szkoda, o jakiej mowa w art. 128 ust. 4 w związku z art. 124 ust. 4 u.g.n. wynika ze stanu faktycznego, jaki może, lecz nie musi zaistnieć po wydaniu takiego zezwolenia. Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, iż w związku z treścią art. 124 ust. 4 u.g.n. zasadnym jest uznanie, że osobą uprawnioną do odszkodowania w trybie art. 128 ust. 4 w związku z art. 124 ust. 4 u.g.n. jest właściciel nieruchomości wg stanu na datę powstania szkody, tj. zrealizowania inwestycji objętej zezwoleniem w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Powyższe powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, jako wydanej z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 128 ust. 4 i art. 124 ust. 4 u.g.n. Jednocześnie należy wskazać, iż umorzenie przez organ I instancji postępowania administracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości wyklucza możliwość wydania przez organ II instancji rozstrzygnięcia merytorycznego. Od powyższej decyzji sprzeciw do WSA w Krakowie wniósł Międzynarodowy Port Lotniczy im[...] sp. z o.o., zaskarżając ją w całości i zarzucam jej: 1.naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy nie zaistniały przesłanki do jego zastosowania bowiem decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (brak naruszenia art. 105 § 2 k.p.a. w zw. z art. 128 ust. 4 i art. 124 ust. 4 u.g.n.), 2. naruszenie przepisu art. 112 ust. 2 w zw. z art. 128 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy znajdował zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do nieprzyjęcia przez organ II instancji, że osobą wywłaszczoną, o której mowa w art. 128 ust. 1 u.g.n. jest zarówno osoba, która była właścicielem nieruchomości w dacie wydania decyzji pozbawiającej prawa własności, jak i osoba, która była właścicielem nieruchomości w dacie wydania decyzji ograniczającej prawo korzystania z nieruchomości, a powyższe doprowadziło do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, pomimo tego, iż brak było podstaw ku temu; 3. naruszenie przepisu art. 128 ust. 1 i 4 w zw. z art. 124 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2018r., póz. 2204) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania po wydaniu decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest właściciel nieruchomości, któremu prawo własności przysługiwało w dacie powstania szkody oraz że osobą, która poniosła rzeczywisty uszczerbek jest właściciel nieruchomości z daty faktycznego wykonania inwestycji objętej tą decyzją, podczas gdy podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania jest właściciel nieruchomości w dacie ostateczności decyzji ograniczającej prawa do nieruchomości, a powyższe doprowadziło do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, pomimo tego, iż brak było podstaw ku temu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprzeciw podlegał uwzględnieniu. Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Taki sprzeciw został wniesiony w niniejszej sprawie. W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., musi więc kierować się nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wynikających chociażby z art. 136 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale i inne przepisy, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów k.p.a., jak chociażby: wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ustaloną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania. Art. 138 § 2 k.p.a. winien być przy tym wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie zatem w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu organ odwoławczy, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, naruszył wyżej wymienione przepisy w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Kontroli sądowej w niniejszej sprawie poddana została kasacyjna decyzja Wojewody z dnia 11 grudnia 2019 r., nr [...] uchylająca decyzję Prezydenta Miasta K. z, w której orzeczono o umorzeniu postępowania z wniosku Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie przewidziane w art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z realizacją inwestycji wymienionej w decyzji Prezydenta Miasta K. z 11 grudnia 2013 r. znak: [...] na nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], obr[...]. ewid. K.-K.. W motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano, że organ I instancji umorzył postępowanie z wniosku Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w K. o ustalenie na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n., bowiem ww. nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dacie ostateczności decyzji Prezydenta Miasta K. z 11 grudnia 2013 r. znak: [...], tj. 7 maja 2014., lecz nabył jej własność od poprzednich współwłaścicieli dopiero na podstawie umowy sprzedaży z 13 stycznia 2016 r. Rep. A nr [...]. Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się organ odwoławczy twierdząc wprost przeciwnie, że Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. było podmiotem uprawnionym do odszkodowania na podstawie art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. 4 u.g.n. jako właściciel przedmiotowej działki wg stanu na datę powstania szkody tj. zrealizowania inwestycji objętej zezwoleniem w trybie art. 124 ust. 4 u.g.n. Pogląd Wojewody zaprezentowany w zaskarżonym rozstrzygnięciu jest całkowicie chybiony. Na wstępie rozważań należy podkreślić, że Sąd orzekający podziela pogląd, że odszkodowanie przewidziane w art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n. nie ma charakteru cywilnoprawnego. Wszelkie bowiem kwestie związane ze sposobem ustalania wysokości tego odszkodowania zostały unormowane w rozdziale 5 działu III u.g.n. Regulacje tam zawarte nie przewidują żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego i nie dają podstaw do stosowania w drodze analogii rozwiązań cywilnoprawnych do instytucji prawa administracyjnego" (wyrok NSA z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 460/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA). Fakt, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia w związku z ograniczeniem prawa własności, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. wynika z prawnoadministracyjnej podstawy materialnej zobowiązującej organ administracji publicznej do wypłaty takiego odszkodowania, uzasadnia stwierdzenie, że uprawnienie przysługujące osobie wywłaszczonej jest uprawnieniem o charakterze publicznoprawnym. Doktryna wskazuje na jedną z charakterystycznych cech prawa administracyjnego jaką jest brak przenoszalności uprawnień publicznoprawnych o charakterze podmiotowym, a takim bez wątpienia jest uprawnienie do żądania wypłacenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Argumentem za postawioną tezą jest to, że "prawem podmiotowym jest przyznana przez przepisy prawne i wynikająca ze stosunku prawnego sfera możności postępowania osoby fizycznej lub prawnej w graniach zakreślonych przez przepisy prawne" (A. Wolter, Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1967, s. 68). Nie inaczej jest w niniejszej sprawie. Przepisy prawa materialnego administracyjnego stanowią podstawę do ustalenia na rzecz osoby wywłaszczonej uprawnienia do wypłacenia słusznego odszkodowania. Następnie w doktrynie wskazuje się, że "Publiczne prawa podmiotowe mają charakter osobisty i w zasadzie nie podlegają sukcesji. Nie można się powoływać na publiczne prawa podmiotowe osoby trzeciej. Publiczne prawa podmiotowe nie są zbywalne. Oznacza to, że nie można się ich skutecznie zrzec, a wszelkie oświadczenia o rezygnacji z publicznego prawa podmiotowego nie mają mocy prawnej. Nie ma jednak przymusu korzystania z tych praw, zatem można powiedzieć, że mają one wprawdzie charakter obiektywny, ale w fazie ich realizacji - charakter subiektywny. Dopóki prawa te nie są wykonywane, mają charakter potencjalny" (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2012, s. 286). Zaprezentowane poglądy doktryny znajdują odzwierciedlenie w judykaturze. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym dominuje bowiem pogląd, podzielany przez Sąd orzekający, że osobą uprawnioną do żądania odszkodowania za wywłaszczenie, w tym także za szczególną jego postać przewidzianą w art. 124 ust.1 u.g.n. - jest "osoba wywłaszczona" (art. 128 ust. 1 u.g.n.), czyli podmiot będący właścicielem nieruchomości w dacie dokonywania jej wywłaszczenia (por. wyrok NSA z dnia 3.03 2017 r. I OSK 1235/15; wyrok NSA z dnia 23.08.2017 I OSK 2781/15). Podkreśla się także, że w przypadku prawa do odszkodowania, o jakim jest mowa w art. 128 ust.4 u.g.n. brak jest przepisu prawa, który dopuszczałby możliwość przejścia praw o charakterze publicznoprawnym w drodze umowy na następców prawnych (zob. wyrok NSA z dnia 11.12.2018 r. I OSK 4191/18, wyrok NSA z dnia 27.02.2019 r. I OSK 875/17). Powyższe oznacza, że podmiotem posiadającym legitymację czynną do wystąpienia z roszczeniem o ustalenie i wypłatę odszkodowania jest tylko i wyłącznie osoba wywłaszczona, w stosunku do której nastąpiło ograniczenie prawa korzystania z nieruchomości, a nie każdy późniejszy właściciel nieruchomości, który nabył i korzystał z nieruchomości w stanie, w jakim znajdowała się ona już po ograniczeniu prawa do korzystania z niej. Z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że osobami wywłaszczonymi byli A. K. i M. K. z uwagi na fakt, że w momencie ograniczenia prawa, byli współwłaścicielami nieruchomości objętej ograniczeniem wynikającym z decyzji Prezydenta Miasta K. z 11.12.2013 r. znak: [...] . Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w K. nabyła natomiast przedmiotową nieruchomość na podstawie umowy sprzedaży w dniu 13.01.2016 r. Zatem w tym stanie faktycznym, w świetle wyżej zaprezentowanej argumentacji, w pełni uzasadnionym jest przyjęcie, że Przedsiębiorstwu [...] Sp. z o.o. nie przysługuje legitymacja czynna do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie z tytułu szkód związanych z wykonaniem robót określonych w decyzji Prezydenta Miasta K. z 11.12.2013 r. znak: [...] Sąd stoi także na stanowisku, że żądanie odszkodowania nie jest roszczeniem obciążającym nieruchomość, bowiem nie wynika z zobowiązania realnego, i nie podlega obowiązkowemu wpisowi do księgi wieczystej. Tym samym nie jest uprawnieniem przynależnym do nieruchomości, a zatem roszczenie o zapłatę odszkodowania za ograniczenie prawa rzeczowego nie przechodzi na nabywcę własności takiej nieruchomości i nie przysługuje każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości. Wziąwszy pod uwagę, że stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. To wobec okoliczności, że Spółka [...] nie może być stroną w postępowaniu o ustalenie i wypłacenie przedmiotowego odszkodowania, postępowanie administracyjne obligatoryjnie winno ulec umorzeniu. Z wyżej naprowadzonych powodów decyzja Wojewody nie odpowiada prawu, a to skutkować musiało jej eliminacją z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy winien wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, kierując się wyżej przedstawionymi uwagami Sądu. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 597 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia racy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżącej opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa.