II SA/Kr 741/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków - Krowodrza w Krakowie na uchwałę Nr XXVII.232.2016 Rady Gminy Czernichów z dnia 28 października 2016 r., w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Czernichów I. stwierdza nieważność załącznika zaskarżonej uchwały w zakresie par. 17 ust. 2, par. 17 ust. 3 pkt 1 i 2; II. w pozostałym zakresie skargę oddala. Prokurator Rejonowy w Krakowie Krowodrzy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XXVII.232.2016 Rady Gminy Czernichów z dnia 28 października 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Czernichów, zaskarżając ją w części, tj. w zakresie obejmującym treść § 17 ust. 2 Regulaminu, określającego obowiązki osób trzymających zwierzęta domowe na swojej nieruchomości, § 17 ust. 3 pkt 1 Regulaminu, określającego obowiązek wyprowadzania psa na smyczy, a psów ras dużych i olbrzymich bądź uznawanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny na smyczy i w kagańcu, § 17 ust. 3 pkt 2 Regulaminu, określającego przesłanki dopuszczalności zwolnienia psa z uwięzi oraz § 17 ust. 6 Regulaminu, określającego obowiązek usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta domowe w miejscach publicznych oraz w innych miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku i w tym zakresie domagając się stwierdzenia jej nieważności. Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale w pkt II skargi, istotne naruszenie: 1. art. 10a ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 122 z późn. zm. – dalej jako: u.o.z.), poprzez dokonanie w uchwale modyfikacji regulacji dotyczących zwolnienia psa z uwięzi znajdujących się w ustawie; 2. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 20a ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1172 z późn. zm. – dalej jako: u.r.z.s.) oraz art. 10a ust. 3 u.o.z., poprzez nałożenie na właścicieli lub opiekunów psów obowiązku wyprowadzania ich na smyczy, a psów ras dużych i olbrzymich bądź uznawanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny na smyczy lub w kagańcu; 3. § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 283 – dalej jako: z.t.p.) w zw. z art. 10a ust. 3 i 4 u.o.z., poprzez niedozwolone powtórzenie normy rangi ustawowej; 4. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP i art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1454 z późn. zm. – dalej jako: u.c.p.g.), poprzez wydanie aktu z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i określenie obowiązku osób utrzymujących zwierzęta domowe do usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez te zwierzęta w miejscach publicznych oraz w innych miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku, w sytuacji gdy upoważnienie ustawowe dotyczy jedynie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie dotyczącym miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku. W uzasadnieniu skargi Prokurator przytoczył na wstępie treść art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., § 17 ust. 2, § 17 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz § 17 ust. 6 Regulaminu, a także art. 10a ust. 3 i 4 u.o.z. wskazując, że ostatni z przywołanych przepisów został istotnie naruszony przez § 17 ust. 2 Regulaminu, który – w ocenie Prokuratora – w sposób nieuprawniony modyfikuje okoliczności pozwalające na puszczenie psa wolno wymienione w ustawie. Podniesiono bowiem, że zgodnie z postanowieniami Regulaminu osoby utrzymujące zwierzęta zobowiązane są trzymać je na terenie swojej nieruchomości w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich. Tym samym zdaniem Prokuratora, Regulamin wprowadził obostrzenie dotyczące puszczania psów wymagając, aby była ona zabezpieczona przed samowolnym dostępem osób trzecich, zaś rozszerzenie w Regulaminie wymogów o takie zabezpieczenie zostało dokonane z naruszeniem art. 10a ust. 4 u.o.z. Zwrócono bowiem uwagę, że ustawodawca formułując daną normę rangi ustawowej jednocześnie wyłączył możliwość określenia uregulowanej w niej kwestii w przepisie podustawowym. Ponadto Prokurator wskazał, że § 17 ust. 3 pkt 2 Regulaminu stanowi powtórzenie przepisu ustawowego, a to art. 10a ust. 3 u.o.z., a tym samym materia ta jest już uregulowana aktem wyższego rzędu, co oznacza, że ustawodawca wyłączył możliwość wprowadzania przepisów tego typu w aktach prawa miejscowego, co potwierdzać miała również treść § 118 w zw. z § 143 z.t.p. Stąd też w ocenie Prokuratora, Rada Gminy Czernichów dopuściła się obrazy powołanego przepisu ustawy o ochronie zwierząt. Dodatkowo Prokurator powołując się na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i wyrażoną w tym przepisie zasadę proporcjonalności podniósł, że w opozycji z tą zasadą stoi § 17 ust. 3 pkt 1 Regulaminu, który przewiduje obowiązek wyprowadzania psów na smyczy, a w przypadku psów ras dużych i olbrzymich bądź uznawanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny, dodatkowo w kagańcu. Zdaniem Prokuratora, przepis ten nie uwzględnia bowiem osobniczych cech każdego psa, który niekoniecznie musi wymagać dla ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością płynącymi z jego strony pozostawania w kagańcu lub na smyczy, a ponadto stanu zdrowia zwierzęcia, który może powodować, że stosowanie takich środków jest niehumanitarne. W konsekwencji wskazano, że na właściciela nakładany jest obowiązek niebędący w konkretnej sytuacji proporcjonalny lub w ogóle konieczny do osiągnięcia celu, w jakim został ustanowiony, co jak podał Prokurator ma także potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dodano też, że wymieniony przepis Regulaminu został ponadto sformułowany bezwzględnie, wobec czego jest on sprzeczny z art. 20a ust. 6 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1172 z późn. zm.), zgodnie z którym osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy. Prokurator podkreślił zarazem, że bezwzględny obowiązek prowadzenia psa na smyczy jest także sprzeczny z art. 10a ust. 3 u.o.z., który wymaga jedynie, aby puszczone zwierzę nie było pozbawione możliwości kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Tym samym zdaniem Prokuratora, Regulamin w § 17 ust. 3 pkt 1 przewiduje regulację surowszą niż ustawa, przez co w istotny sposób narusza jej postanowienie. Jednocześnie Prokurator powołując się na treść art. 7 i art. 94 Konstytucji RP zaznaczył, że powyższe normy obligują radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Tymczasem w ocenie Prokuratora, przedmiotowa uchwała została wydana z naruszeniem powyższych przepisów w związku z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., w którym jednoznacznie wskazano, że rada gminy posiada upoważnienie do określania obowiązków i zakazów jedynie w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku. Tym samym według Prokuratora, Rada Gminy Czernichów rozciągając w § 17 ust. 6 Regulaminu obowiązek usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta na wszelkie miejsca publiczne przekroczyła upoważnienie ustawowe, czym dopuściła się obrazy art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Prokurator podkreślił również, że kwestionowana przez niego uchwała Rady Gminy Czernichów przyjmująca Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Czernichów jest aktem prawa miejscowego, albowiem jest skierowana do podmiotów zewnętrznych, umieszczonych poza administracją publiczną oraz zawiera treści normatywne o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Dodano przy tym, że postanowienia Regulaminu są skierowane do potencjalnie nieograniczonego kręgu odbiorców i mają zastosowanie do sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a nadto taki charakter uchwały wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Ponadto Prokurator przywołał także regulacje prawne wskazujące na legitymację prawną prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a nadto zaznaczył, że skarga została wniesiona z zachowaniem określonego prawem terminu do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Czernichów, działająca przez Wójta Gminy Czernichów wniosła o jej oddalenie w części, tj. częściowo w zakresie pkt II ppkt 2 skargi oraz w zakresie pkt II ppkt 4 skargi, a w pozostałym zakresie o uwzględnienie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w jego ocenie z częścią podniesionych zarzutów, jak i ich uzasadnieniem, nie sposób się zgodzić. W pierwszej kolejności podniesiono, że z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. wynika upoważnienie dla Rady Gminy do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich przebywanie na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie powodowało uciążliwości związanych z zanieczyszczeniem tych terenów, ale również by nie stanowiło zagrożenia lub uciążliwości dla osób przebywających na tych terenach. Zwrócono zatem uwagę, że organ ma więc ustalając obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe niejako "pogodzić" interes tych osób z interesem osób, które przebywają na terenach wspólnie użytkowanych i które w związku z obecnością zwierząt mogą doświadczać różnego rodzaju uciążliwości lub zagrożeń. Tym samym zdaniem organu, wprowadzone przez Radę Gminy Czernichów do Regulaminu utrzymania czystości i porządku postanowienie w § 17 ust. 3 pkt 1, z którego wynika, iż wyprowadzanie psa w miejscach służących do użytku publicznego jest dozwolone wówczas, gdy właściciel lub opiekun psa wyprowadza go na smyczy, a w przypadku psów ras dużych i olbrzymich bądź uznawanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny – na smyczy i w kagańcu, nie tylko nie koliduje z regulacją ustawową, ale realizuje cel wynikający z tego upoważnienia. Wyjaśniono bowiem, że tak określony obowiązek właścicieli lub opiekunów psów umożliwia wspólne przebywanie z innymi osobami w miejscach publicznych bez narażania tych drugich na uciążliwości lub zagrożenia, które mogą im grozić ze strony zwierząt. Podkreślono przy tym, że środkiem umożliwiającym skuteczną kontrolę nad psami, a przez to ograniczenie w istotny sposób pojawienia się z ich strony zagrożenia, jest właśnie stosowanie smyczy bądź kagańca. Dlatego też zdaniem organu, trudno wyobrazić sobie, by człowiek bez tych środków był w stanie w pełni zapanować nad psem, zwłaszcza w miejscu publicznym. Tym samym w ocenie organu, Prokurator prezentując w skardze swoje stanowisko zdaje się w ogóle nie dostrzegać uciążliwości lub zagrożeń, które mogą pojawić się ze strony zwierząt, wskazując jedynie, iż obowiązek wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu może w sposób nieuzasadniony naruszać i ograniczać uprawnienia właścicieli psów i może być w ogóle niekonieczny do osiągnięcia celu, w jakim został ustanowiony. Organ zwrócił przy tym uwagę, że uznając stanowisko Prokuratora za uzasadnione należałoby przyjąć, iż tak naprawdę w celu ochrony ludzi przebywających w miejscach publicznych przed zagrożeniami bądź uciążliwościami ze strony zwierząt nie można zastosować żadnych skutecznych metod. Tymczasem w ocenie organu, stanowisko Rady Gminy Czernichów, co do celowości nałożonego przez nią obowiązku, znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, które następnie powołano. Dlatego też zdaniem organu, za nieuzasadniony należy uznać zarzut Prokuratora naruszenia przez Radę Gminy przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 10a ust. 3 u.o.z., bowiem nałożony przez Radę obowiązek wyprowadzania psa w miejscach służących do użytku publicznego na smyczy bądź w kagańcu umożliwia, poprzez zapewnienie kontroli nad zwierzęciem, wspólne przebywanie w tych miejscach z innymi osobami, nie narażając ich na mogące się pojawić ze strony zwierząt zagrożenia lub uciążliwości. Stąd też według organu postanowienie to służy więc osiągnięciu celu wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Niemniej jednak w ocenie organu, zasadnie podniósł Prokurator, że wprowadzony przez Radę w § 17 ust. 3 pkt 1 Regulaminu obowiązek powinien zawierać wyłączenie jego stosowania w przypadku osób niepełnosprawnych, co wynika z art. 20a ust. 6 u.r.z.s. Ponadto organ nie zgodził się również z zarzutem Prokuratora, iż poprzez postanowienie § 17 ust. 6 Regulaminu, wprowadzające obowiązek usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta domowe w miejscach publicznych oraz w innych miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku, Rada Gminy Czernichów naruszyła art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Podniesiono przy tym, że zdaniem Prokuratora, Rada przekroczyła upoważnienie ustawowe stanowiąc, iż obowiązek usuwania zanieczyszczeń dotyczy wszelkich miejsc publicznych, a nie jedynie miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku, natomiast w ocenie organu miejsce przeznaczone do wspólnego użytku, czyli przykładowo place zabaw, parki, drogi publiczne, w swej istocie pokrywa się z miejscem publicznym. Wyjaśniono bowiem, że przepisy nie definiują, czym jest miejsce publiczne, czy też miejsce użytku publicznego, można więc w celu ustalenia znaczenia tego wyrażenia sięgnąć do definicji zawartej w Słowniku języka polskiego PWN, zgodnie z którą miejsce publiczne to "teren lub pomieszczenie przeznaczone dla wszystkich ludzi, np. ulica, park, teatr". Wobec powyższego w ocenie organu, należy więc przyjąć, iż miejsce publiczne to miejsce przeznaczone dla wszystkich ludzi, w celu zaspokajania ich potrzeb, czyli właśnie miejsce przeznaczone do wspólnego użytku. Stąd też zdaniem organu, Rada nie dopuściła się zatem przekroczenia upoważnienia ustawowego, określając, iż obowiązek usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta domowe dotyczy miejsc publicznych. Jednocześnie w pozostałym zakresie organ uznał stanowisko Prokuratora zawarte w skardze za zasadne. W piśmie z dnia 21 października 2019 r. (data stempla pocztowego), Prokurator doprecyzował żądanie skargi w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności § 17 ust. 2 zaskarżonego Regulaminu w całości, § 17 ust. 3 pkt 1 Regulaminu w całości oraz § 17 ust. 6 Regulaminu w zakresie słów "w miejscach publicznych oraz w innych miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2018.2107 t.j.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 t.j. - dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 wskazana ustawa stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 u.s.g. wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. /por. wyrok NSA z dnia 18.09.1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r. Nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26.03.1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16.11.2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Pogląd ten Sąd w niniejszym składzie podziela, uwzględniając jednak, że w oparciu o konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego. Do nich należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. Odwołać się tu należy do stanowiska prezentowanego przez Barbarę Adamiak w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego" (publ. w Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23). Podobne stanowisko zajmuje Z. Kmieciak w publikacji "Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną", zamieszczonej w Samorządzie Terytorialnym 1994/6/13, wyrażając pogląd, że "orzeczenie o nieważności uchwały /organu gminy/ zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Skarga jest uzasadniona z przyczyn i w zakresie wskazanym poniżej. Zgodnie z treścią art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach "1. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego"; przy czym na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 tej ustawy: "2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;". Teren gminy, o którym jest mowa ww. wskazanej podstawie prawnej koresponduje z pojęciem terytorium w znaczeniu jednostki podziału terytorialnego kraju, o którym jest mowa w art. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U.2019.506 t.j., w brzmieniu: "1. Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. 2. Ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium". Z kolei pojęcie terenów przeznaczonych do wspólnego użytku należy rozumieć szeroko zgodnie z semantycznym znaczeniem tego zwrotu. Przy korzystaniu z omawianego z upoważnienia prawotwórczego prawodawca lokalny powinien mieć na uwadze wymóg nie przekraczania granicy upoważnienia ustawowego a także wymóg wyważania konstytucyjnych i ustawowych wartości tym w szczególności powinności humanitarnego traktowania zwierząt (humanitaryzm wobec zwierząt), aprobaty wartości kryjących się pod samorealizacją osób będących właścicielem czy też posiadaczem psa (samorealizacja człowieka i wolność wynikająca z prawa własności), nieograniczania wolnościowych praw podmiotowych osób fizycznych bez szczególnego prawnie wymiernego kryterium tylko dlatego, że poruszają się po terenach wspólnego użytku z psem (wolność poruszania się) z wartościami o jakich mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trzeba w tym miejscu wskazać, że w myśl art. 31 Konstytucji RP dotyczącego wolności: " 1. Wolność człowieka podlega ochronie prawnej.2. Każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych. Nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. 3. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Sąd stwierdził nieważność w wyniku rozpoznania skargi Prokuratora; 1) § 17 ust. 2, , § 17 ust. 3 pkt 1 i pkt 2; 2) w pozostałym zakresie skarga została oddalona. Prokurator pismem końcowym z dnia 21 października 2019r. wnosił o stwierdzenie nieważności § 17 ust. 2 zaskarżonego Regulaminu w całości, § 17 ust. 3 pkt 1 Regulaminu w całości oraz § 17 ust. 6 Regulaminu w zakresie słów "w miejscach publicznych oraz w innych miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku". 1.Sąd stwierdził nieważność § 17 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 zaskarżonej uchwały/Regulaminu w brzmieniu: "3. Wyprowadzanie psa w miejscach służących do użytku publicznego jest dozwolone pod następującymi warunkami: 1) właściciel lub opiekun psa zobowiązany jest do wyprowadzania psa na smyczy, a psów ras dużych i olbrzymich bądź uznawanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu; 2) zwolnienie psa z uwięzi dopuszczalne jest wyłącznie, w sytuacji, gdy właściciel lub opiekun ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem; przez co w pierwszej kolejności podzielając argumentację Prokuratora wyeliminował obowiązek o treści/brzmieniu jak wyżej w § 17 ust 3 pkt 1 Regulaminu uznając, że wskazana norma narusza m.in. wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności a także zasadę humanitarnego traktowania zwierząt. Trzeba zacząć od tego, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt: "1. Zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę". Jednocześnie w art. 5 ustawy o ochronie zwierząt ustawodawca wprowadził obowiązek humanitarnego traktowania, stanowiąc, że każde zwierzę wymaga humanitarnego traktowania. Z kolei w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt: "3. Zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna". Co do zasady nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Niemniej jednak obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie Sądu analizowany i przywołany powyżej przepis § 23 ust. 1 w brzmieniu jak wyżej kontrolowanego Regulaminu został sformułowany w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ww. art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. W tym miejscu Sąd zaznacza, że prawo podustawowe powinno być zgodne z ustawą. Naruszenie tej zasady przez akt prawa miejscowego stanowi w kontrolowanym przypadku rażące/istotne naruszenie prawa, gdyż to ustawodawca wyważył wartości ustanawiając taką jak przywołana a nie inną treść art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Nie jest więc prawotwórczym zadaniem gminy mieszczącym się w upoważnieniu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o czystości kreowanie bardziej rygorystycznych wersji normatywnych tego ustawowego przepisu. Zdaniem Sądu brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoskarbowej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 77 Kodeksu wykroczeń: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W Komentarzu do art. 77 kodeksu wykroczeń, autorstwa Wojciecha Kotowskiego, stwierdzono, że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Należy przy tym zauważyć - za autorem ww. Komentarza - że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Natomiast w art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122) wprowadzono zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Także w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r. o sygn. akt II OSK 3039/15 NSA wskazał, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nadto nie każdy pies ras dużych i olbrzymich jest agresywny. Trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które z uwagi na przyjacielskie, przyjazne usposobienie , stan zdrowia, wiek nie są wstanie wykazać jakiekolwiek agresji. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 z późn. zm.), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W ustawie tej przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. W świetle powyższego, generalny nakaz podnoszący, że właściciel lub opiekun psa zobowiązany jest do wyprowadzania psa na smyczy, a psów ras dużych i olbrzymich bądź uznawanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności a powyższa konstatacja wykazuje, że ta proporcjonalność nie ma miejsca przy tak a nie inaczej sformułowanej normie prawnej. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia kontrolowanego Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, i w rezultacie prowadzące potencjalnie do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. (Tak: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 lutego 2019 r. II SA/Gd 886/18, por. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, wyrok NSA z dnia czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2980/15). Wymieniony przepis Regulaminu został ponadto sformułowany bezwzględnie, wobec czego jest on sprzeczny z art. 20a ust. 6 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1172 z późn. zm.), zgodnie z którym osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy. Mając na uwadze powyższe oceny Sąd nie uwzględnił stanowiska Gminy w tym zakresie zawartego w odpowiedzi na skargę. Ustosunkowując się następnie w tym miejscu do treści § 17 ust. 3 pkt 2 kontrolowanego Regulaminu w brzmieniu "zwolnienie psa z uwięzi dopuszczalne jest wyłącznie, w sytuacji, gdy właściciel lub opiekun ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem;" Sąd stwierdza, że kontrolowany przepis stanowi powtórzenie przez akt prawa miejscowego treści normy art. 10a. ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którą "3. Zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna" i tym samym stanowi niedopuszczalne w państwie prawnym naruszenie konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa wprowadzając w błąd adresata normy co do miejsca jakie nakaz zajmuje w hierarchii źródeł prawa co stanowi skutek prawny niedopuszczalny w państwie prawnym. W myśl konstytucyjnej zasady praworządności organy w działalności prawotwórczej nie powinny nie wychodzić poza ramy upoważnienia ustawowego i nie dokonywać regulacji ponownych wobec regulacji ustawowych wprowadzając tym samym adresatów normy w błąd co do genezy źródła normy prawnej. Mając na uwadze powyższe oceny Sąd uwzględnił także stanowisko Gminy w tym zakresie zawarte w odpowiedzi na skargę. Stwierdzenie nieważności w omawianym zakresie wystąpiło nie z uwagi na zarzut Prokuratora, lecz z uwagi na fakt, że przez wniesienie skargi Prokurator uruchomił sądową kontrolę nad zaskarżonym aktem prawa miejscowego, gdyż zgodnie z art. 134 p.p.s.a. : § 1. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". W tzw. ww. piśmie końcowym Prokurator wycofał ten zarzut. Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził nieważność Załącznika nr 1 do kontrolowanej uchwały w zakresie treści § 17 ust. 3 pkt 1 i 2 brzmieniu jak wyżej. 2.Sąd stwierdził nieważność § 17 ust. 2 kontrolowanego Regulaminu podnoszącego, że "2. Osoby utrzymujące zwierzęta domowe, w szczególności psy, zobowiązane są trzymać je na terenie swojej nieruchomości w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich" kierując się analogicznymi motywami w zakresie oceny prawnej jak w przypadku § 17 ust. 3 pkt 2 kontrolowanego Regulaminu. W ocenie Sądu kontrolowany przepis wykracza poza treść upoważnienia ustawowego. Kwestia zasad puszczania i przechowywania zwierząt na terenie prywatnym została uregulowana w art. 10 a ustawy ochronie zwierząt zgodnie z którym: 3. Zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.4. Zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście". Nadto zgodnie z art. 9 ustawy o ochronie zwierzat:1. Kto utrzymuje zwierzę domowe, ma obowiązek zapewnić mu pomieszczenie chroniące je przed zimnem, upałami i opadami atmosferycznymi, z dostępem do światła dziennego, umożliwiające swobodną zmianę pozycji ciała, odpowiednią karmę i stały dostęp do wody.2. Zabrania się trzymania zwierząt domowych na uwięzi w sposób stały dłużej niż 12 godzin w ciągu doby lub powodujący u nich uszkodzenie ciała lub cierpienie oraz niezapewniający możliwości niezbędnego ruchu. Długość uwięzi nie może być krótsza niż 3 m." Z kolei z treści upoważnienia ustawowego wynika zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 tej ustawy: "2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;". Z treści zacytowanego upoważnienia ustawowego nie wynika, że prawodawca lokalny ma prawo nałożenia - na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, w szczególności psy, na terenie swojej nieruchomości - obowiązku na właścicieli/posiadaczy tych nieruchomości w opisanej hipotezie w przedmiocie wykluczenia samowolnego dostępu osób trzecich na taką nieruchomość. Z treści tego upoważnienia materialnoprawnie nie wynika także prawo prawodawcy lokalnego do regulowania zasad puszczania i przechowywania zwierząt domowych i psów na terenie prywatnym. W tym zakresie istnieje regulacja ustawowa. Zatem jak wynika z prostego porównania treści przywołanych powyżej przepisów ustawowych i przepisów aktu prawa miejscowego - kontrolowany przepis wkroczył swoimi postanowieniami w materię uregulowaną ustawą w sposób nie mieszczący się w upoważnieniu ustawowym, co stanowi istotne naruszenie prawa. Tym samym w ocenie Sądu ma rację skarżący Prokurator, że Regulamin wprowadził obostrzenie dotyczące puszczania psów wymagając, aby była ona zabezpieczona przed samowolnym dostępem osób trzecich, zaś rozszerzenie w Regulaminie wymogów o takie zabezpieczenie zostało dokonane z naruszeniem art. 10a ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt. Należy zwrócić także uwagę w ślad za skarżącym Prokuratorem, że ustawodawca formułując daną normę rangi ustawowej jednocześnie wyłączył możliwość określenia uregulowanej w niej kwestii w przepisie podustawowym. Mając na uwadze powyższe oceny Sąd uwzględnił także stanowisko Gminy w tym zakresie zawarte w odpowiedzi na skargę. 3. Sąd nie uwzględnił skargi prokuratora w zakresie w jakim Organ ten wniósł o stwierdzenie nieważności § 17 ust. 6 Regulaminu a mianowicie w zakresie słów "w miejscach publicznych oraz w innych miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku". W tym zakresie Sąd podziela argumentację Gminy. Zdaniem Sądu "tereny wspólnego użytku" o jakich jest mowa w upoważnieniu ustawowym obejmują m.in. pojęcie "miejsc publicznych", "przestrzeni publicznej". W ocenie Sądu treść § 17 ust. 6 kontrolowanego Regulaminu w brzmieniu: "Osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są do usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez te zwierzęta w miejscach publicznych oraz w innych miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku" nie narusza istotnie prawa. Treść przepisu nawiązuje do tej koncepcji, w myśl której miejsca publiczne a więc "udostępnione publicznie"; "udostępnione dla ogółu" mogą być z punktu widzenia właścicielskiego publiczne lub prywatne stąd też wynika taka redakcja kontrolowanego przepisu z tym zastrzeżeniem, że dostępność ogólna miejsc publicznych bez względu na kwestie właścicielskie jest podstawowym, zasadniczym atrybutem korzystania z tej nieruchomości. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 września 2015 r., sygn. akt K 28/13, Dz.U.2015.1539: Działanie "w miejscu publicznym" musi być podjęte w przestrzeni dostępnej dla ogółu, do której nieograniczony dostęp ma bliżej nieokreślona liczba ludzi. Przykładowo, miejscem publicznym są: ulica, plac, park, sklep czy obiekt użyteczności publicznej (dworzec, urząd). Wskazuje się ponadto w literaturze, że miejscem publicznym jest również takie, do którego można wejść za okazaniem biletu czy karty wstępu - np. teatr, kino, stadion sportowy. Trybunał Konstytucyjny wskazał też, w przywołanym już wyroku o sygn. SK 70/13, że miejsce publiczne to "miejsce dostępne dla nieograniczonego kręgu podmiotów, chociażby w chwili zachowania sprawcy nikt poza nim samym tam się nie znajdował". W świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2013 r. II OSK 2472/11, LEX nr 1337377, :"Miejscem publicznym" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 4 p.b. jest miejsce ogólnodostępne, otwarte, a więc miejsce, z którego korzystać może nieograniczona liczba osób, niezależnie od tego komu przysługuje prawo własności danej nieruchomości. Nie można generalnie przyjąć, że plac zabaw znajdujący się na nieruchomości będącej własnością wspólnoty mieszkaniowej nie jest miejscem publicznym. W każdym przypadku należy ustalić, czy do danego miejsca dostęp może mieć każdy, czy tylko ograniczona liczba osób np. właściciele określonej nieruchomości". Powracając do kontrolowanego przepisu trzeba stwierdzić, że przez posłużenie się zwrotem "w miejscach publicznych oraz w innych miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku" prawodawca lokalny zwraca uwagę na jeszcze jedną specyficzną kategorię miejsc wspólnego użytku innych niż klasyczne, utrwalone w orzecznictwie "miejsca publiczne" a mianowicie na kategorię m.in. ciągów komunikacyjnych, dojść wspólnego użytku nie mających waloru dróg publicznych, powszechnie dostępnych dróg wewnętrznych a jednak otwartych dla wspólnego względnie otwartego użytku prowadzących do z zasady miejsc prywatnych ew. publicznych (np. klatka schodowa w budynku wielorodzinnym, w którym znajduje się prywatna szkoła języków obcych; biuro tłumacza przysięgłego, inaczej jeszcze szerzej: obręb/teren nieruchomości przeznaczonej do użytku wspólnego nie tylko przez współwłaścicieli). Inaczej mówiąc prawodawca lokalny przez sformułowanie "w miejscach publicznych oraz w innych miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku" chciał potencjalnie dodatkowo w sposób wyraźny przez użycie w nim zwrotu "oraz w innych miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku" - celem uniknięcia wątpliwości, włączyć w obręb regulacji m.in. te miejsca, które są względnie ogólnie dostępne dla osób trzecich "komunikacyjnie" funkcjonalnie w związku z docelowym wejściem na określony teren prywatny lub ew. publiczny. W tym przypadku wejście na taki inny niż miejsce publiczne "teren wspólnego użytku" z zasady prywatnoprawny ale o takim funkcjonalnym przeznaczeniu jest w konsekwencji pomocnicze, subsydiarne wobec określonego miejsca prywatnego lub/i ew. publicznego. A zatem względnie powszechna dostępność takiego miejsca wspólnego użytku nie jest celem samym w sobie lecz celem instrumentalnym wobec wejścia na teren prywatnoprawny lub/i ew. publicznoprawny lub korzystania z tego ww. terenu. W tym pojęciu mieszczą się także tereny o nieuregulowanym statusie prawnym faktycznie przeznaczone do wspólnego użytku. Jednocześnie Sąd zauważa, że w swoim piśmie z dnia 21 października 2019r. Prokurator nie zawiera argumentacji dla zawężenia zarzutu skargi do eliminacji z treści kontrolowanej normy/przepisu zwrotu "w miejscach publicznych oraz w innych miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku". Mając na uwadze powyższe Sąd nie uwzględnił m.in. argumentacji zawartej w skardze a podnoszącej, że rada gminy posiada upoważnienie do określania obowiązków i zakazów jedynie w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku a tym samym Rada Gminy Czernichów rozciągając w § 17 ust. 6 Regulaminu obowiązek usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta na wszelkie miejsca publiczne przekroczyła upoważnienie ustawowe, czym dopuściła się obrazy art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Mając na uwadze wszystkie powyższe stwierdzenia i działając podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a w związku z istotnymi naruszeniami prawa szczegółowo wskazanymi powyżej - Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.