II SA/Kr 742/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz NSA Anna Szkodzińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi A. I. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na pismo informujące o odmowie uznania za stronę postępowania skargę oddala. Pismem z dnia 9 grudnia 2019 r. A. I. zwróciła się do [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o przyznanie jej statusu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym obiektu budowlanego realizowanego na działce nr [...] (obr. [...]) przy ul. [...] w K. jedn. ewid. [...]. Podała, że jest właścicielem działki nr [...] (zabudowanej budynkiem mieszkalnym nr [...] przy ulicy [...]) przylegającej bezpośrednio do działek nr [...] i nr [...], na których prowadzona jest inwestycja, a która w ocenie A. I. jest samowolą budowlaną. Według wnioskodawczyni poprzez ww. inwestycję zostały naruszone jej prawa jako osoby trzeciej. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 13 stycznia 2020 r. ([...]) [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podał, że wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku przy ul. [...] w K. prowadzonej w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i projekcie budowlanym. Wskazał, że w ww. postępowaniu wnioskodawczyni nie przysługuje przymiot strony. Krąg stron w przedmiotowym postępowaniu został ustalony zgodnie z brzmieniem art. 28 kpa oraz utrwaloną w tej materii linią orzeczniczą sądów administracyjnych. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola, czy też subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny. Organ podał, że w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego brak jest podstawy prawnej do orzekania o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony podmiotu niebędącego organizacją społeczną. To zaś oznacza, że w sytuacji zgłoszenia przez osobę fizyczną chęci udziału w postępowaniu na prawach strony, organ nie może podjąć w tym przedmiocie żadnego władczego rozstrzygnięcia (czy to postanowienia, czy to decyzji). Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 6 kpa zasadą legalności i praworządności działa on wyłącznie na podstawie przepisów prawa i w ich granicach. Jedyną formą załatwienia takiego podania może być więc pismo informujące wnioskodawcę o jego sytuacji prawnej (por. I Sa/Wa 1683/11). Na powyższe pismo A. I. złożyła zażalenie. Podniosła, że jeżeli organ zamierzał odmówić przyznania jej statusu strony, to winien wydać postanowienie w oparciu o art. 61 a § 1 kpa, aby umożliwić zakwestionowanie swojego stanowiska. Dlatego też pismo to potraktowała jako postanowienie wydane na podstawie art.61a§2 kpa, na które służy zażalenie. Wyjaśniła, że o możliwości zaskarżenia tego pisma dowiedziała się w dniu 28 stycznia 2020 r. po konsultacji prawnej, dlatego, z ostrożności procesowej wniosła również o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia, wskazując na brak winy w uchybieniu tego terminu z uwagi na brak pouczenia o możliwości zaskarżenia ww. pisma. Postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2020 r. Nr [...], na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 80 ust. 2pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia A. I. na pismo [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 stycznia 2020 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, co następuje: Zażalenie A. I. na pismo z dnia 13 stycznia 2020 r. jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, tj. z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Pismo z dnia 13 stycznia 2020 r. ma jedynie charakter informacyjny, w którym organ I instancji, odpowiadając na wniosek A. I. uznał, że nie przysługuje jej status strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Wskazać należy, że ani Kodeks Postępowania Administracyjnego ani przepisy ustawy Prawo Budowlane nie przewidują środka zaskarżenia w postaci zażalenia od pisma o w/w charakterze (por. II SA/Gd 653/17). Wobec powyższego brak jest przesłanek do wszczęcia postępowania w sprawie ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego rzeczonego pisma i właściwe w niniejszej sprawie jest wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania, w oparciu o art. 134 kpa. Przepis art. 61 a § 1 kpa ma bowiem zastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie się nie toczy. Wniosek o przyznanie statusu strony złożony przez osobę fizyczną w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego nie może skutkować wydaniem przez organ żadnego władczego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie (czy to w formie postanowienia czy decyzji). Natomiast gdy postępowanie zostanie zakończone decyzją ostateczną strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu może żądać jego wznowienia na postawie art. 145 § 1 pkt4 kpa. Na powyższe postanowienie A. I. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając postanowieniu naruszenie przepisów art.134 w zw. z art.144 w zw. z art. 61a § 1 kpa poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. - Powiatu [...] z 13 stycznia 2020 r. i błędne przyjęcie, że skarżąca domagała się dopuszczenia. Podniosła, że: - charakter podania strony należy interpretować nie tylko uwzględniając jego tytuł i dosłowne brzmienie żądania, lecz organ winien dążyć do wyjaśnienia rzeczywistej woli i zamiaru strony wnoszącej podanie; - skarżąca nie domagała się jedynie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, ale domagała się wszczęcia postępowania na swój wniosek z dnia 19 września 2019 r.; pismo skarżącej z 9 grudnia 2019 r. stanowiło jedynie konsekwencję wcześniej złożonego wniosku i ponowny wyraz woli aby na wniosek skarżącej prowadzić postępowanie, którego wszczęcia się domagała, a który to wniosek [...] Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. Powiat G. zupełnie zlekceważył, względnie celowo pominął i wszczął postępowanie z urzędu celem podjęcia próby wyeliminowania skarżącej z udziału w sprawie; - postępowanie w sprawie samowoli budowlanej może zostać wszczęte na wniosek i ograniczenie w takiej sytuacji możliwości pozostaje w sprzeczności z art. 61 § 1 kpa; skarżąca miała więc prawo złożyć żądanie wszczęcia takiego postępowania i kwestionować odmowę wszczęcia tego postępowania na jej wniosek; - postanowienie, o którym mowa w art. 61 a kpa oraz możliwość jego zaskarżenia stanowi gwarancję ochrony praw procesowych jednostki domagającej się wszczęcia postępowa administracyjnego; - brak oznaczenia pisma jako postanowienia oraz brak pouczenia, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie nie uniemożliwia zakwalifikowania go jako postanowienia. Pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze postanowienia są postanowieniami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 124 kpa, jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako postanowienie; Zatem pismo [...] Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. - Powiatu [...] z 13 stycznia 2020 r. należy uznać za postanowienie, o którym mowa w art. 61 a § 1 kpa, na które skarżącej przysługiwało zażalenie. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza postanowieniem niedopuszczalność odwołania. W związku z art. 144 kpa przepis ten ma zastosowanie także do zażaleń. Z kolei stosownie do przepisu art. 141 § 1 kpa zażalenie przysługuje na wydane w toku postępowania postanowienie, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenie zatem stanowi środek zaskarżenia aktu administracyjnego wydanego w toku postępowania i rozstrzygającego określoną konkretnym przepisem kwestię. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że dla bytu aktu administracyjnego nie jest konieczne określenie jego nazwy, a nawet nie jest konieczne zawarcie w nim wszystkich przewidzianych prawem elementów. Niezmienny jednak i trwały pozostaje jednak pogląd, że ani decyzja, ani postanowienie nie istnieją bez elementu zasadniczego tj. bez rozstrzygnięcia. Z całą pewnością pismo [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 stycznia 2020 r. żadnego rozstrzygnięcia nie zawiera. Stosownie do obowiązku określonego przepisem art. 9 kpa, organ w piśmie tym udzielił skarżącej wyjaśnień co do stanu postępowania w interesującej ją sprawie oraz co do przyczyn dla których nie uznaje jej za stronę postępowania. Nie przesądził zaś o żadnej kwestii tej sprawy dotyczącej, a wymagającej wydania zaskarżalnego aktu. Pismo to nie stanowi postanowienia, a kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości zaskarżenia takiego pisma zażaleniem. Podkreślić przy tym należy, że ani przepisy kpa, ani przepisy Prawa budowlanego nie przewidują ustalania kręgu stron postępowania administracyjnego w drodze odrębnego aktu. Jedyny wyjątek stanowi kwestia dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej regulowana przepisem art. 31 kpa. Wbrew twierdzeniom skarżącej jej pismo z dnia 9 grudnia 2019 r. zostało prawidłowo przez organ odczytane. Pismo to skarżąca nazwała wnioskiem o "przyznanie (jej) statusu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym obiektu budowlanego.....". Stosownie do tej treści odpowiedź została sformułowana. Ostatecznie stwierdzić należy, że prawidłowo stwierdziło, że zażalenie nie jest dopuszczalne. Wobec powyższego skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.