II SA/Kr 743/06

Sygn. akt II SA/ Kr 743/ 06 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Grażyna Jeżewska ( del. ) Asesor WSA Janusz Kasprzycki ( spr.) Protokolant: : Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. [ ] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Decyzją z dnia ........2006 r., .........wydaną na podstawie art. 3 ust. 3, art. 7, art. 8 ust. 1 i 3, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 pakt 1, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, póz. 593 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), upoważnienia Nr ........Burmistrza Miasta T. , Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w T. przyznał S.K. pomoc w formie zasiłku celowego specjalnego w wysokości 454,30 zł na pokrycie kosztów związanych z wymianą zamków oraz zakupem leków. Jednocześnie na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej ograniczył wysokość zasiłku w ten sposób, że nie uwzględnił żądania strony w części dotyczącej pomocy na uregulowanie opłat za czynsz, zakup żywności, pampersów. Decyzji tej, na podstawie art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2000 r., Nr 98, póz. 1071 z późna, zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu tej decyzji Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w T. wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń społecznych, w tym do zasiłku celowego, mają osoby spełniające kryterium dochodowe przy jednoczesnym występowaniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2 - 15 ustawy lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Dyrektor ustalił, że S.K. prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, a jej źródłem utrzymania jest renta z zasiłkiem pielęgnacyjnym. Łącznie jej dochód wynosi: 766,26 zł. Kryterium ustawowe natomiast, ustalone na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, wynosi: 461,00 zł. Dyrektor podniósł, że mimo, iż występuje przesłanka, o której mowa w art. 7 pkt 6 ustawy, to .strona nie spełnia łącznie warunku z art. 8 ust. 1 ustawy do przyznania pomocy (przekroczone zostało kryterium ustawowe). Dyrektor wskazał, że dla osób i rodzin nie spełniających warunku kryterium z art. 8 ust. 1 ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach istnieje możliwość przyznania pomocy na zasadzie wyjątku - w formie zasiłku celowego specjalnego (art. 41 ustawy o pomocy społecznej). Dyrektor stanął na stanowisku, że sytuacja zdrowotna wnioskującej uzasadnia przyznanie jej pomocy na zasadzie wyjątku. Dodał jednakże, że w oparciu o art. 3 ust 3 ustawy ograniczył rozmiar tego świadczenia w ten sposób, że nie uwzględnił prośby wnioskującej w zakresie przyznania pomocy na uregulowania opłat za czynsz, zakup żywności, pampersów, argumentując, że wnioskująca posiada własne środki, które powinna przeznaczyć na zaspokojenie podstawowych potrzeb. Z decyzją tą nie zgodziła się S.K. i wniosła od niej odwołanie. Podniosła w nim, że decyzja, pochopnie podjęta przez organ l instancji, przyczyniła się do jej eksmisji z lokalu mieszkalnego. Było to wynikiem jej zadłużenia w płatnościach czynszu za ten lokal. Wskazała, że jest 67 letnią, schorowaną osobą, zaliczoną do l grupy inwalidztwa. Koszty leczenia są wysokie i brak jej pieniędzy na zakup lekarstw. Nadmieniła o okolicznościach związanych ze śmiercią R.M. , której poręczyła kredyt w banku ........... a który teraz musi spłacać, rozwodzie z mężem i podziale dorobku małżeństwa oraz o kradzieży w autobusie, w wyniku której straciła klucze do mieszkania, dokumenty i pieniądze. Nadmieniła, że zaraz po kradzieży udała się na Policję, a następnie do Ośrodka Pomocy Społecznej by uzyskać pomoc na pokrycie kosztów wymiany zamka, zakup nowego zamka i kluczy. Podniosła, że zakupu zamka wraz z kluczami dokonał sąsiad, co dokumentuje faktura VAT. W Ośrodku poinformowano ją natomiast, że aby uzyskała pomoc na wzmiankowany cel, najpierw musi być przeprowadzony z nią wywiad. Spłaca również kredyt mieszkaniowy. Wniosła zatem o uchylenie kwestionowanej przez nią decyzji z uwagi na, jak określiła: "katastrofę finansową". Odwołanie to nie zostało uwzględnione. Decyzją z dnia .........2006 r., nr ..........wydaną na podstawie art. 8, art. 41 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu l instancji - Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w T. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, że podstawową zasadę udzielania pomocy społecznej, w tym zasiłku celowego formułuje art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym artykułem prawo do świadczeń przysługuje osobom, które nie mają źródeł utrzymania lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza ustawowego dochodu określonego w ustawie o pomocy społecznej oraz zaistnienia co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 pkt 2 - 15 ustawy. W art. 41 ustawa przewiduje formę pomocy w postaci zasiłku celowego specjalnego oraz zasiłku celowego zwrotnego. W szczególnie więc w uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających ustawowe kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nie przekraczającej odpowiedniego kryterium dochodowego osoby lub rodziny, który nie podlega zwrotowi oraz zasiłek celowy pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku. Kolegium ustaliło, że odwołująca się prowadzi sama gospodarstwo domowe. Otrzymuje systematyczną pomoc z opieki społecznej. Na jej dochód składa się renta wraz z zasiłkiem pielęgnacyjnym w wysokości 766,26 zł. Przy obliczaniu dochodu uwzględniono dochody z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy. Kolegium wskazało, że wyznacznikiem przyznania i ustalenia wysokości zasiłku jest nie tylko sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, lecz także możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Podkreśliło, ze nie zawsze więc pomoc może zostać przyznana zgodnie z żądaniem wnioskodawcy w pełnej wysokości. Decyzja dotycząca zasiłku specjalnego jest decyzją podejmowaną w ramach uznania administracyjnego, polegającego na możności dokonania przez organ wyboru jednego z kilku dopuszczalnych przez ustawę równowartościowych prawnie rozwiązań po dokonaniu właściwego ustalenia stanu faktycznego, jego oceny oraz na skutek uznania przez organ celowości konkretnego rozstrzygnięcia. Kolegium podniosło, że z akt sprawy wynika, że odwołująca się otrzymywała już pomoc finansową. Organ nie pozostaje więc obojętny wobec jej sytuacji życiowej. W ocenie Kolegium decyzja organu l instancji nie narusza zasad ogólnych przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. Sytuacja wnioskującej była badana zgodnie z zasadą, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględniane jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudności życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środku, możliwości i uprawnienia. Kolegium podkreśliło, że decyzja niniejsza nie stoi na przeszkodzie ubiegania się o dalszą pomoc, o ile wniosek o nią będzie uzasadniony. Wobec powyższego orzekło jak w sentencji decyzji. Z powyższą decyzją nie zgodziła się S.K. i wniosła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze tej podniosła ponownie te okoliczności, które wskazała już w odwołaniu od decyzji organu l instancji. Ponownie podniosła, że jest w trudnej sytuacji życiowej. Jest osobą w wieku 67 lat, poważnie chorą, cierpiącą na nowotwór płuc. Znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i finansowej. Dwukrotnie ją okradzione. Musi ponosić duże, w stosunku do jej dochodów, obciążenia finansowe z tytułu czynszu, spłaty kredytu mieszkaniowego, konieczności spłaty kredytu bankowego. To pochłania je cały budżet. Brakuje jej na środki żywności i higieny, nie ma na opał. Nie jest więc sama w stanie przezwyciężyć te trudności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne powołane są do badania legalności, czyli zgodności zaskarżonych decyzji lub postanowień z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 póz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podnieść należy, że dwie kwestie w niniejszej sprawie nie ulegają żadnym wątpliwościom, mianowicie, że w świetle regulacji ustawy o pomocy społecznej świadczenia pieniężne takie jak m.in. zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, wymagają spełnienia kryterium dochodowego, ustalonego w art. 8 ust. 1 ustawy oraz, że organ rozpatrujący przyznanie zasiłku celowego, w sytuacji, gdy dochód osoby czy rodziny przekracza ustawowe kryterium powinien rozważyć, czy w okolicznościach sprawy nie można przyznać pomocy społecznej w oparciu o art. 41 ustawy o pomocy społecznej. W świetle tego ostatniego przepisu, będącego materialnoprawną podstawą orzekania w tej sprawie, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi, zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Trafnie zatem podnosi organ odwoławczy, że decyzja wydawana w oparciu o wyżej przytoczony przepis (podobnie jak i na podstawie art. 39 ustawy), jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego. O ile sądowa kontrola w przypadku uznania administracyjnego nie może wnikać w sam proces decyzyjny organów administracji (podjęcie pozytywnej lub negatywnej decyzji), to w ramach jej dokonywana jest jednak ocena, czy organy administracji nie przekroczyły ram przewidzianego przez ustawodawcę uznania administracyjnego. Orzekanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza bowiem dowolności. Organ administracji ma uzasadnić swoje stanowisko, gdyż treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego podmiotu zawsze sięgają kolizji z interesem społecznym. Strona, a w szczególności sąd nie mogą domyślać się powodów rozstrzygnięcia, zwłaszcza podejmowanego w ramach uznania administracyjnego. Tymczasem organ l instancji wskazał jedynie, że "sytuacja zdrowotna uzasadnia przyznanie pomocy na zasadzie wyjątku". Podniósł, że rozmiar świadczenia, na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy został ograniczony w ten sposób, że nie uwzględniono prośby wnioskodawczyni o przyznanie pomocy na uregulowanie opłat za czynsz, zakup żywności, pampersów, bo wnioskodawczyni ma własne środki, które na ten cel winna przeznaczyć. Organ odwoławczy natomiast wskazał, że wyznacznikami przyznania i ustalania wysokości zasiłku są nie tylko sytuacja materialna wnioskodawcy i cel na który zasiłek jest przyznawany, lecz także możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Dodał także, że skarżąca otrzymywała pomoc finansową z ośrodka pomocy społecznej, a sytuacja skarżącej była badana pod kątem, czy odpowiada ona celom i możliwościom pomocy społecznej. Podkreślił również, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudności życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Zgodnie z art. 7 k.p.a. obowiązkiem organu jest działać na korzyść strony, ewentualnie na korzyść interesu społecznego (publicznego). Organ administracji zmuszony jest jednak każdorazowo do ustalenia hierarchii między tymi interesami. Podejmując więc rozstrzygnięcie w ramach uznania organ musi pozostać w zgodzie z zasadami ogólnymi k.p.a. oraz z zasadami wynikającymi z ustawy o pomocy społecznej wskazującymi organowi zadania, cele, kryteria działania. Tak więc rzeczą organu pomocy społecznej, podejmującego decyzję o przyznaniu zasiłku celowego specjalnego, jest rozpatrzyć każdorazowo w okolicznościach konkretnej sprawy indywidualny przypadek osoby wnioskującej o pomoc społeczną. W ocenie Sądu żaden z organów nie przedstawił co było powodem nie uznania przez nie żądania skarżącej o przyznanie pomocy na wyżywienie, pampersy, opłacenie czynszu w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego". Nie może być uznane za wystarczające uzasadnienie stanowiska organu posiadaniem przez skarżącą własnych środków, które może przeznaczać na ten cel. Skarżąca przecież podnosi, że jest w wyjątkowej sytuacji finansowej, na którą przyczyniły się między innymi zdarzenia losowe, w tym niektóre niezależne od niej (kradzież pieniędzy, zobowiązanie do spłaty kredytu bankowego, uprzednio jedynie przez nią poręczonego, z uwagi na śmierć osoby której kredyt ten poręczyła), że jest osobą schorowaną, że nie wystarcza jej na środki higieny. Sytuację tę należało więc ocenić, czy nie mieści się ona w pojęciu "przypadku szczególnie uzasadnionego". Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna zmierza do zaspokojenia niezbędnych potrzeb osób i umożliwia im życie w warunkach odpowiadającym godności człowieka. Niewątpliwie pomoc w poniesieniu kosztów związanych z zakupem żywności i środków higieny może przyczynić się do poszanowania godności osoby ludzkiej jako prawa osobistego i niezbywalnego, umocnić poczucie wartości człowieka oraz przekonanie, że państwo nie jest obojętne na los swoich obywateli. Jakkolwiek organ nie jest związany żądaniem podmiotu wnioskującego, to nie mniej jednak, wyznacza ono przedmiot sprawy administracyjnej, która następnie musi zostać skonkretyzowana w decyzji organu administracji. Skoro pomoc społeczna ma stanowić pomoc państwa osobom w przezwyciężeniu trudności życiowych, jak podnosi organ odwoławczy, to wywieźć należało z jakich powodów żądania skarżącej nie można uznać za odpowiadające celom i możliwościom pomocy społecznej, w konsekwencji uzasadniając, z jakich powodów jej indywidualny interes w odniesieniu do niektórych żądań nie może być uwzględniony, a przewagę ma, z uwagi ma na takie, a nie inne racje, interes społeczny (publiczny). Dodać także należy, że jeżeli organy pomocy społecznej ustalając wysokość zasiłku celowego specjalnego, uwzględniają zasadę, że świadczenie tego rodzaju ma stanowić pomoc dla danej osoby w ponoszeniu niezbędnych ciężarów, nie zaś doprowadzić do całkowitego przejęcia ich ponoszenia przez system pomocy społecznej oraz, że organy te biorą pod uwagę zasób środków przeznaczonych na te cele, obowiązek gospodarowania nimi w taki sposób, aby organy były w stanie pomóc wszystkim potrzebującym, to rzeczą ich było przedstawienie analizy jakimi środkami dysponują i ile z nich, uwzględniając powyższe kwestie, mogą przeznaczyć na ten cel. Zgodnie z art. 11 k.p.a. organy administracji powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Zdaniem Sądu doszło zatem w przedmiotowej sprawie do przekroczenia przez organy obu instancji ram uznania administracyjnego poprzez naruszenie artykułów: 7, 8, 11, 77, 107 § 3 k.p.a. oraz artykułów: 2, 3 ust. 1 i 3, art. 8, art. 41 ustawy o pomocy społecznej, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. W takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, póz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie l sentencji wyroku. Treść natomiast art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, póz. 1270 ze zm.), wymagała orzeczenia jak w punkcie II sentencji wyroku.