II SA/Kr 743/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lipca 2018 r. sprzeciwu Firma A z siedzibą w K. od decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2018 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania oddala sprzeciw. Sygn. akt II SA/Kr [...] UZASADNIENIE Prezydent Miasta K. decyzją z 26 lutego 2018 r. znak: [...], nr [...].[...] orzekł o umorzeniu wznowionego z wniosku S. B. postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z 20 sierpnia 2014 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, instalacjami i infrastrukturą techniczną, na działkach nr [...] i [...] obr. [...], przy ul. [...] w K.. Stanowisko swoje organ I instancji uzasadnił tym, że wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od uprawnionego podmiotu. Od decyzji tej wniósł odwołanie S. B.. Podniósł, że po wznowieniu postępowania nie miał możliwości zapoznać się z aktami, ponieważ decyzja została już wydana. Ponadto z uzasadnienia decyzji wynika, że dotyczy ona innej osoby i innej działki. W decyzji są cytowane tylko liczne wyroki sądów, ale nie ma wyjaśnienia faktycznych przyczyn, dlaczego nie uznano go za stronę postępowania. Zarzucono również, że pracownik organu I instancji naruszył przepisy ustawy o ochronie danych osobowych, co powinno spotkać się z odpowiedzialnością karną. Wojewoda decyzją z dnia 9 maja 2018 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wsakzano art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. 1257) - zwanej dalej k.p.a. Uzasadniając decyzję Wojewoda wskazał, że zarzuty zawarte w odwołaniu zasługują na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja obarczona poważnymi wadami nie może pozostać w obiegu prawnym. Przypomniano, że w tej sprawie obowiązuje prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 786/16 i organ I instancji związany jest tym wyrokiem. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał: "Należy wobec powyższego przy ponownym rozpoznaniu sprawy wszcząć postępowanie wznowieniowe i po jego wszczęciu zbadać legitymację skarżącego stosownie do wyrażonych wyżej uwag oraz przesłanki wznowienia postępowania, na jakie się powołuje". Jakkolwiek organ I instancji postanowieniem z 15 lutego 2018 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z 20 sierpnia 2014 r., to już w uzasadnieniu tego postanowienia wskazał, że analiza obszaru oddziaływania potwierdziła, że działka nr [...] obr. [...] stanowiąca własność wnioskodawcy nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a zgodnie z ww. wyrokiem, ocena w tym zakresie miała nastąpić dopiero w toku wznowionego postępowania. Organ I instancji nie przeprowadził wznowionego postępowania prawidłowo, ponieważ nie zapewnił w nim udziału stronie wnioskującej o wznowienie, nie przeanalizował argumentów zgłoszonych przez wnioskodawcę potwierdzających jego interes prawny, ani nie zebrał żadnych dowodów na poparcie swojej tezy, że działka wnioskodawcy nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. W aktach brak jest np. podstawowego dowodu w tej sprawie, jakim powinna być potwierdzona za zgodność z oryginałem przez organ administracji publicznej, kopia rysunku zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu, z oznaczonymi kolorem granicami działki wnioskodawcy. Ponadto wątpliwości budzi, czy uzasadnienie zaskarżonej decyzji dotyczy przedmiotowej sprawy. W szczególności, należy wskazać, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 10 k.p.a., ponieważ postanowienie z 15 lutego 2018 r. o wznowieniu postępowania, w którym zawiadomiono strony, że w terminie 7 dni mogą zapoznać się z aktami i złożyć ewentualne wnioski i zastrzeżenia, wnioskodawca otrzymał 28 lutego 2018 r., a więc wyznaczony 7-dniowy termin upływał z dniem 7 marca 2018 r. Tymczasem organ I instancji w dniu 26 lutego 2018 r. wydał zaskarżoną decyzję rozstrzygającą sprawę. Takie działanie organu I instancji stanowi bardzo poważne uchybienie proceduralne, związane z naruszeniem podstawowych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego, podważa zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i w żadnej mierze nie może być tolerowane. Już to uchybienie wyklucza pozostawienie w obiegu prawnym zaskarżoną decyzję. Jak wyżej wskazano, wątpliwości budzi, czy uzasadnienie zaskarżonej decyzji dotyczy przedmiotowej sprawy, ponieważ w uzasadnieniu tym organ I instancji podsumowuje swoje rozważania, nota bene całkowicie ogólnikowe i dotyczące stosowania przepisów prawa w świetle wyroków sądowych, dwukrotnie wskazuje, cyt: "W oparciu o dokonaną ponownie analizę obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, tut. organ ustalił, że działka nr nr [...] obręb [...], której współwłaścicielem jest wnioskujący o wznowienie nie znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, a co za tym idzie Pan P. B. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Nr [...].[...] z dnia 23.05.2017 r." Trzeba tu zatem jednoznacznie wskazać, że podano dane dotyczące innej osoby, innej nieruchomości i innej decyzji. W oparciu o takie uzasadnienie decyzji należy stwierdzić, że organ I instancji mógł oceniać całkiem inny wniosek o wznowienie postępowania, w innej sprawie, który nie ma nic wspólnego z przedmiotową sprawą. Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji w ogóle nie wskazał wszystkich argumentów zgłoszonych przez wnioskodawcę, ani ich nie przeanalizował, w świetle obowiązujących przepisów prawa, w odniesieniu do zatwierdzonego projektu budowlanego. Decyzja nie zawiera zatem żadnego uzasadnienia faktyczno-prawnego, o jakim mowa w art. 107 § 3 k.p.a., co stanowi kolejną bardzo poważną wadę tej decyzji. Uzasadnienia takiego nie może zastąpić cytowanie licznych wyroków Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. Nota bene, organ I instancji w końcowej części uzasadnienia decyzji cytuje np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lutego 2014 r., który całkowicie odbiega od obowiązującego w niniejszej sprawie, powołanego na wstępie, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27.07.2016 r. sygn. akt II SA/Kr 786/16. Należy także zauważyć, że nieprawidłowe jest orzeczenie zaskarżonej decyzji, "umarza się postępowanie w sprawie jw." (a wyżej jest wskazany wniosek Pana S. B. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 20 sierpnia 2014 r.), ponieważ wynika z takiego orzeczenia, że umarza się postępowanie z wniosku, a nie postępowanie wznowione postanowieniem z 15 lutego 2018 r. W związku z zarzutami zawartymi w odwołaniu wskazano również, że jeżeli profesjonalny pełnomocnik stwierdza, że pracownik organu I instancji naruszył przepisy ustawy o ochronie danych osobowych, co powinno spotkać się z odpowiedzialnością karną, to zobowiązany jest o tym fakcie zawiadomić właściwą Prokuraturę Rejonową. Wobec wskazanych uchybień, organ odwoławczy odstąpił od dalszego merytorycznego badania sprawy, ponieważ będzie to przedmiotem ponownego postępowania z udziałem stron, przed organem I instancji. W postępowaniu tym muszą być naprawione wszystkie błędy i uchybienia, wskazane w decyzji. Organ odwoławczy nie może przeprowadzić tego postępowania, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia ustawowej, podstawowej dyspozycji przepisu art. 15 k.p.a., stanowiącej, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Sprawa musi być na nowo rozpatrzona i orzeczona przez organ I instancji, co umożliwi stronom ewentualne zastosowanie środka odwoławczego i ponowne zbadanie tej sprawy przez organ odwoławczy. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., należało decyzję uchylić i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła sprzeciwem [...] sp. z o.o. w K., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2, art. 136 w zw. z art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Strona skarżąca podniosła, że decyzja o pozwoleniu na budowę (co do której wznowiono postępowanie) została przeniesiona na innego inwestora decyzją z 5 sierpnia 2015 r., a decyzją z 15 września 2015 r. została ona zmieniona. Dodatkowo inwestycja objęta decyzją o pozwoleniu na budowę została już zakończona, bowiem 22 grudnia 2016 r. wydano pozwolenie na jej użytkowanie. W zaskarżonej decyzji okoliczności te zostały całkowicie pominięte. W ocenie skarżącego fakt ten może mieć wpływ na byt prawny pozwolenia na budowę, co powinno zostać rozważone przy rozstrzyganiu sprawy wznowienia postępowania. Dodatkowo podniesiono, że Wojewoda nie wypełnił dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. tj. nie udzielił organowi I instancji wskazań co do dalszego postępowania, to jeszcze powielił błędy organu I instancji tj. nieprawidłowe ustalenie podmiotu decyzji, nieprawidłowe określenie decyzji, brak sprawdzenia czy decyzja pozostaje w obrocie prawnym. Ponadto zwrócono uwagę, że organ odwoławczy mógł przeprowadzić postępowanie dowodowe we własnym zakresie na podstawie art. 136 k.p.a. Na zakończenie wskazano, że w ocenie skarżącego słusznym jest uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, jednak decyzja organu II instancji obarczona jest wadami, które winny skutkować jej uchyleniem. Odpowiedź organu na sprzeciw nie została sporządzona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., II SA/Gl 439/06, LEX nr 930299). W sprzeczności z art. 138 § 2 pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, "gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że zaskarżona sprzeciwem decyzja Wojewody jest prawidłowa. Przede wszystkim należy podkreślić, że kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu sprzeciwu – inaczej niż w przypadku skargi na decyzję wydaną na innej podstawie prawnej niż art. 138 § 2 k.p.a. – jest ograniczona wyłącznie do badania przesłanek zastosowania tego właśnie przepisu. W świetle art. 64e p.p.s.a. rozważanie innych kwestii jest w omawianym trybie niedopuszczalne. Jeżeli więc strona skarżąca w końcowej części skargi podnosi, że jej zdaniem wydanie decyzji kasatoryjnej było prawidłowe, zwracając jednocześnie uwagę na innego rodzaju wady decyzji – to Sąd musi stwierdzić jednoznacznie, że rozważenie tych ewentualnych wadliwości nie jest obecnie możliwe. Winien je natomiast rozważyć organ I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy na skutek zaskarżonej decyzji. To właśnie ten organ będzie właściwy do rozważenia argumentów dotyczących wpływu kolejnych rozstrzygnięć organów administracji na byt prawny decyzji, co do której wznowiono postępowanie (przeniesienie pozwolenia na budowę na innego inwestora, zmiana pozwolenia na budowę, udzielenie pozwolenia na użytkowanie). Na obecnym etapie postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może się wypowiedzieć co do ich zasadności. Analizując natomiast podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. przez Wojewodę należy stwierdzić, że przepis ten został zastosowany przez organ odwoławczy prawidłowo. Decyzja organu I instancji dotknięta jest tak istotnymi wadami, że uzupełnienie ich przez organ II instancji nie było możliwe, bowiem stawiałoby pod znakiem zapytania istotę zasady dwuinstancyjności. Organ I instancji w decyzji z dnia 26 lutego 2018 r. w żaden sposób nie odniósł się do istoty sprawy. Uzasadnienie tej decyzji jest ogólnikowe, w ogromnej większości stanowi cytaty z przepisów i z orzecznictwa, bez wyjaśnienia konkretnych okoliczności, na podstawie których organ uznał, że wnioskodawca nie ma legitymacji do występowania z wnioskiem o wznowienie postępowania. Zawarto w nim wprawdzie stwierdzenie "powyższa analiza potwierdza, iż działka nr [...] obręb [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę Nr [...] z 20.08.2014.", jednakże żadna analiza nie została w zaskarżonej decyzji przeprowadzona. Dwukrotnie za to umieszczono w jej uzasadnieniu stwierdzenie, że "działka nr [...] obręb [...], której współwłaścicielem jest wnioskujący o wznowienie nie znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, a co za tym idzie Panu P. B. nie przysługiwał przymiot trony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Nr [...].[...] z dnia 23.05.2017r.". Tymczasem kontrolowane postępowanie toczy się z wniosku S. B. – właściciela działki nr [...] obr. [...] i dotyczy wznowienia postępowania zakończonego decyzją nr [...] z 20 sierpnia 2014 r. Ponadto – na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda – naruszono art. 10 k.p.a. O możliwości zapoznania się z aktami na podstawie tego przepisu poinformowano skarżącego wraz z doręczeniem mu postanowienia o wznowieniu z 15 lutego 2018 r. Pouczono, że strony mogą się zapoznać z całością materiału dowodowego oraz złożyć ewentualne wnioski i zastrzeżenia w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma, co miało miejsce w dniu 28 lutego 2018 r. Strona jednak nie mogła skorzystać z uprawnień, o których została pouczona, bowiem już dwa dni wcześniej wydano decyzję umarzającą wznowione postępowanie. Wbrew stanowisku skarżącego (nota bene brak w nim konsekwencji, bowiem z jednej strony podnosi się, że Wojewoda mógł uzupełnić postępowanie dowodowe we własnym zakresie na podstawie art. 136 k.p.a., a z drugiej skarżący stwierdza, że słuszne jest uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia) – wobec braku jakiegokolwiek odniesienia się do istoty sprawy przez organ I instancji, Wojewoda nie mógł uzupełnić postępowania dowodowego i wydać merytorycznego rozstrzygnięcia, bowiem istotnie naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Jej istotą jest dwukrotne rozpoznanie sprawy przez dwa organy. Skoro organ I instancji swojej powinności nie wykonał (i to wbrew wiążącym go wyrokom WSA w Krakowie i NSA), nie przeanalizował ewentualnej legitymacji S. B. do złożenia wniosku o wznowienie, nie zbadał, czy należąca do niego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, to organ odwoławczy również nie mógł tego uczynić we własnym zakresie. Oznaczałoby to bowiem pozbawienie strony możliwości weryfikacji decyzji w administracyjnym toku instancji, co stanowi istotę zasady dwuinstancyjności. Reasumując w zaskarżonej decyzji Wojewody w sposób prawidłowy zastosowano art. 138 § 2 k.p.a., bowiem decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 26 lutego 2018 r. znak: [...], nr [...].[...] wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (art. 10, art. 107 § 3 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Natomiast argumenty skargi zarzucające zaskarżonej decyzji innego rodzaju uchybienia nie mogły być przedmiotem analizy, bowiem wykraczało to poza kognicję sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu sprzeciwu od decyzji, wynikającą z powołanego już wcześniej art. 64e p.p.s.a. Z powyższych powodów sprzeciw od decyzji należało oddalić na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.