II SA/Kr 745/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie WSA: Joanna Człowiekowska Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 13 marca 2024 r., nr WS-VI.7581.39.2022.BP w przedmiocie wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności uchyla zaskarżone postanowienie. Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 13 marca 2024 r., nr WS-VI.7581.39.2022.BP, na podstawie art. 4a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 904 ze zm.; dalej: ustawa o przekształceniu) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia S. sp. z o.o. w K., utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z 16 listopada 2022 r. nr 2 o odmowie wydania zaświadczenia o przekształceniu z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] o pow. 0,2004 ha, obr. [...], jedn. ewid. Ś. , objętej księgą wieczystą nr [...] W uzasadnieniu swojego postanowienia Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, że opisana nieruchomość jest zabudowana budynkiem oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako "pozostałe budynki niemieszkalne", a zatem zasadnicza przesłanka warunkująca możliwość przekształcenia nie została spełniona. Zażalenie na to postanowienie złożyła spółka S. sp. z o.o., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisu art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów - poprzez przyjęcie, iż nieruchomość w dniu 1 stycznia 2019 r. nie spełniała przesłanek do przekształcenia tego prawa w prawo własności. Wojewoda Małopolski uzasadniając utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji stwierdził, że samo jego rozstrzygnięcie było prawidłowe, aczkolwiek z innych powodów niż wyartykułowane w uzasadnieniu. Wojewoda wyjaśnił, że pismem z dnia 30 czerwca 2022 r., które wpłynęło do Urzędu Miasta Krakowa 26 lipca 2022 r., S. sp. z o.o. z siedzibą w K. wystąpiła z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki o numerach: [...], [...], obr. [...], jednostka ewidencyjna Ś. m. K., objętej księgą wieczystą nr [...], w prawo własności, w oparciu o przepisy ustawy o przekształceniu. Wojewoda zwrócił uwagę, że spółka wystąpiła już z tożsamym wnioskiem do Urzędu Miasta Krakowa w dniu 7 stycznia 2020 r., domagając się wydania - na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu - zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki nr nr: [...], [...], obr. [...], jednostka ewidencyjna Ś. m. K., położonej przy ul. [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, objętej księgą wieczystą nr [...] Prezydent Miasta Krakowa po rozpatrzeniu wniosku, postanowieniem z 31 sierpnia 2020 r., odmówił wydania zaświadczenia o przekształceniu z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej z uwagi na fakt, że nieruchomość ta jest zabudowana budynkiem oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako "pozostałe budynki niemieszkalne". Kolejno, w wyniku rozpatrzenia odwołania wnioskodawcy, Wojewoda Małopolski postanowieniem z 22 grudnia 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie wydane w I instancji. W piśmie z 9 marca 2021 r., Wydział Skarbu Państwa i Nieruchomości Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie poinformował, że upłynął termin do wniesienia skargi do WSA w Krakowie na decyzję Wojewody, zaś strony postępowania nie skorzystały z prawa do jej wniesienia. Analiza obu opisanych wcześniej wniosków pozwala zdaniem Wojewody uznać, że spółka ponowiła taki sam wniosek. Równocześnie nie doszło do zmiany stanu prawnego, ani strona nie przedstawiła żadnych nowych dowodów i okoliczności wskazujących, że stan faktyczny sprawy, na podstawie którego odmówiono przekształcenia nieruchomości, był inny aniżeli przyjęty przez organ II instancji w dniu wydania postanowienia z 22 grudnia 2020 r. Postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 31 sierpnia 2020 r. istnieje w obrocie prawnym, a żądanie przedstawione we wniosku z dnia 30 czerwca 2022 r. zostało już wcześniej merytorycznie załatwione. Skargę na powyższe postanowienie wniosła spółka, zaskarżając to postanowienie w całości. Postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 1 ustawy o przekształceniu poprzez przyjęcie, że nieruchomość w dniu 1 stycznia 2019 r. nie spełniała przesłanek do przekształcenia tego prawa w prawo własności. 2. art. 217 i 218 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że sprawa w przedmiocie wydania zaświadczenia jest już ostatecznie zakończona i wobec tego nie zachodzi obecnie podstawa do prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia po raz kolejny. Wobec powyższego skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonych postanowień i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta Krakowa celem wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działek [...] oraz [...]. W uzasadnieniu skargi pierwszej kolejności wskazano, że nie ma racji Wojewoda wskazując, że sprawa o wydanie zaświadczenia została już prawomocnie rozpoznana, a co za tym idzie, po stronie wnioskodawcy nie zaistniało prawo do złożenia ponownego wniosku o wydanie tego zaświadczenia. Wydanie postanowienia odmownego nie odbiera bowiem stronie prawa do wystąpienia o wydanie zaświadczenia po raz kolejny. Tym samym czynność ta nie wywołuje efektu stanu rzeczy osądzonej (res iudicata). Spółka miała przy tym na uwadze, że dopuszczalność wydania nowego zaświadczenia nie oznacza, że strona może skutecznie ponawiać stale merytorycznie tożsame wnioski i to przy niezmienionym stanie prawnym sprawy i w sytuacji braku jakichkolwiek nowych, istotnych okoliczności i dowodów. Skoro bowiem zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego, to tylko wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego dotychczasowe zaświadczenie (postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści) staję się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Spółka nie zgodziła się z Wojewodą, że wniosek został złożony w tym samym stanie prawnym i faktycznym co poprzednio. Dla spornych działek, w dniu 25 stycznia 2023 r. Rada Miasta Krakowa podjęła bowiem uchwałę nr CIV/2823/23, w przedmiocie ustanowienia MPZP obszaru "P. ", który potwierdza przeznaczenie większości budynku posadowionego na spornych działkach gruntowych - jako w większości mieszkalne. Oznacza to, że sam zmieniony stan prawny potwierdza twierdzenia wnioskodawczyni. Ponadto przedłożone przez spółkę nowe dowody w sprawie potwierdzają tego typu stan faktyczny. Do wniosku będącego przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie wnioskująca spółka załączyła szereg dokumentów, których wcześniej organ nie posiadał. Oznacza to, że nie można twierdzić, że organy rozpoznawały sprawę przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym. Zgodnie z ustawą, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Sporna nieruchomość zabudowana jest budynkiem, w którym znajduje się 53 lokale w tym 45 lokali mieszkalnych oraz 8 lokali usługowych. Ponad połowa lokali stanowią lokale mieszkalne, a w konsekwencji odnośnie nieruchomości – zdaniem spółki - doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 13 marca 2024 r., znak: WS-VI.7581.39.2022.BP, utrzymujące w mocy postanowienie nr 2 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 2022 r., w którym odmówiono wydania zaświadczenia o przekształceniu z dniem 1 stycznia 2019 r prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i [...], objętych KW nr [...] Organ II instancji uchylił się jednak od merytorycznej oceny prawidłowości odmowy wydania zaświadczenia. Stwierdził, że wniosek Spółki S. sp z o.o. z 30 czerwca 2022 r, o wydanie zaświadczenia jest drugim wnioskiem tego samego podmiotu i dotyczy kwestii już rozstrzygniętej prawomocnym postanowieniem Wojewody Małopolskiego z dnia 22 grudnia 2022 r znak: WS-VI.7581.53.2020.BP, utrzymującym w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 31 sierpnia 2020 r , znak: GS-17.6826.2.9.2020.KP. Na wstępie przypomnieć należy, że wydawanie zaświadczeń przez organy administracji uregulowane zostało w dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak stanowi art. 217 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Natomiast stosownie do art. 218 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie tylko wówczas, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. A contrario, jeżeli potwierdzenie faktów albo stanu prawnego nie wynika z wiedzy organu, w szczególności na podstawie prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, wówczas – korzystając z dyspozycji art. 218 § 2 k.p.a. – organ może przeprowadzić, ale wyłącznie w koniecznym zakresie, postępowanie wyjaśniające. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest natomiast dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1223/19, CBOSA). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się też uwagę, że – z uwagi na "naturę" zaświadczenia – jeżeli problematyka, której ma dotyczyć, jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony nie jest możliwe. Zaświadczenie nie może rozstrzygać bowiem czegokolwiek, żadnych kwestii spornych. To, co ma potwierdzać, musi być zatem oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2011 r., II SA/Wa 1385/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r., VI SA/Wa 292/06, CBOSA). Organ II instancji stwierdził , że aktualna jest odmowa wydania zaświadczenia o żądanej treści, nie wyjaśnił jednak jakie merytoryczne przesłanki wziął pod uwagę, by odmówić wnioskowi. Takie stanowisko nie jest prawidłowe i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W rozpatrywanej sprawie naruszono zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), bowiem dwukrotnie nie rozpoznano tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia i złożonego wniosku o wydanie zaświadczenia. Niewątpliwie w sprawie która kończy się wydaniem zaświadczenia bądź odmową wydania zaświadczenia (postanowienie) nie obowiązuje zasada powagi rzeczy osądzonej - res iudicata. Nie ma zatem żadnych przeszkód, by strona ponowiła swój wniosek, szczególnie w sytuacji gdy powołuje się na nowe okoliczności i przedstawia dodatkowe argumenty (nawet jeśli mają one jedynie subiektywnie istotne znaczenie dla składającego wniosek). Ewentualna odmowa wydania zaświadczenia wymaga szczegółowego uzasadnienia w pełnych okolicznościach sprawy, a następnie pełnej kontroli w instancji odwoławczej. Nie wystarczy zatem ogólnie powołać się na wydane uprzednio rozstrzygnięcie i stwierdzić że "aktualna jest odmowa wydania zaświadczenia", bowiem brak możliwości weryfikacji takiego stanowiska zarówno przez stronę postępowania, a także w postępowaniu sądowym wywołanym skargą. Wbrew twierdzeniom organu II instancji złożone przez stronę skarżącą wnioski o wydanie zaświadczeń nie są tożsame, a organ II instancji nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego, a odsyła jedynie do wydanego wcześniej rozstrzygnięcia w następstwie rozpoznania wcześniejszego wniosku. Organ nie wyjaśnia w wystarczający sposób, czy w sprawie zmienił się stan faktyczny lub prawny , co mogłoby prowadzić do uwzględnienia żądania strony, czy też brak zmiany. Jak wskazuje strona skarżąca we wniosku z 26 lipca 2022 r powołano ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "P. " (uchwała RM Krakowa z 25 stycznia 2023 r., CIV/2823/23 ), oraz przywołano fakt że ponad połowa lokali znajdujących się w budynku położonym na nieruchomości, to lokale mieszkalne. Do wniosku o wydanie zaświadczenia z 26 lipca 2022 r (data prezentaty urzędu) dołączono: 1. sprawozdanie techniczne lipiec październik 2019 r, zestawienie powierzchni lokali mieszkalnych i usługowych przy ul. [...] w K., 2. artykuły prasowe, 3. kserokopię aktu notarialnego z [...].09.2018 r umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz prawa własności budynków i budowli znajdujących się na nieruchomości, 4. Projekt uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego obszaru "P. " 5. kwerendę archiwalną dla budynku, 6. informacja o zameldowanych osobach z 26 listopada 2019 r. Dokumenty nr 2, 3, 4 i 5 nie zostały dołączone do wcześniejszego wniosku z 9 stycznia 2020 r (data prezentaty urzędu). Te wszystkie dokumenty złożone przez wnioskodawcę wymagają oceny organu, której dotychczas nie przeprowadzono. W tych okolicznościach sprawy stwierdzić należy, że organ II instancji bezpodstawnie uchylił się od kontroli instancyjnej i nie zbadał należycie, czy w sprawie spełnione są przesłanki art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U.2024.386 t.j. z dnia 2024.03.15). Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a.