II SA/Kr 747/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda / spr. / Ewa Rynczak Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego E. M. kwotę 200 / dwieście / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta K. decyzją z dnia [...] listopada 2007 roku nr [...], znak [...], na wniosek inwestora Drukarni " A. "s.c. R. M. , P.Z. zmienił decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2006 nr [...] roku o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego z wewnętrznymi instalacjami elektryczną i wentylacyjną, przeniesionej decyzją nr [...] z dnia [...] września 2007 roku, w ten sposób, że anulował projekt zagospodarowania oraz projekt architektoniczno-budowlany i zatwierdził nowy projekt zagospodarowania działki nr 1 w miejscowości W. , nowy projekt architektoniczno-budowlany w zakresie architektury i konstrukcji, wewnętrznych instalacji wod-kan, elektrycznej, oraz projekt zjazdu z drogi gminnej, zobowiązując jednocześnie inwestora do przestrzegania pozostałych warunków zawartych w pierwotnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 roku. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 36a, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016) oraz art. 104 k.p.a. Od powyższej decyzji odwołanie kierowane do Wojewody wniósł za pośrednictwem organu pierwszej instancji J.M. który wskazał po pierwsze, że posiada pełnomocnictwo od E.M. oraz po wtóre - iż zgłaszają sprzeciw wobec realizacji inwestycji zgodnie z tą decyzją, przed wydaniem której nie uzyskano odpowiedzi na pytania postawione w dwóch uprzednio skierowanych pismach. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 roku, znak [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 105 § 1 k.p.a., a także art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016) Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze. Nawiązując do złożonego w sprawie odwołania organ drugiej instancji podał, że w postępowaniu administracyjnym nie zostało wykazane iż pochodzi ono od osoby, uprawnionej do wniesienia środków odwoławczych, a J.M. jest pełnomocnikiem strony. W tym zakresie Wojewoda zwrócił uwagę, że w aktach organu pierwszej instancji brak jest oryginału pełnomocnictwa dla J.M. , zaś znajdujące się tam pismo z dnia 30 października 2007 roku, przysłane przez E.M. z C. ([USA ) nie ma cech dokumentu. Autentyczność podpisu mocodawcy nie jest na wymienionym piśmie poświadczona, brak także dowodu uiszczenia stosownej opłaty skarbowej, obowiązującej przy pełnomocnictwie w postępowaniu administracyjnym. Również kopia wymieniowego pisma, na której widnieją pieczęcie notariusza z Chicago, nie ma cech pełnomocnictwa. Poświadczenie to nie spełnia wymagań jakie obowiązują przy składaniu w Polsce pism o charakterze oficjalnym przez osoby, przebywające za granicą. Dla osób, przebywających w Stanach Zjednoczonych Ameryki przy poświadczeniu własnoręczności podpisu na piśmie o znaczeniu procesowym składanym w sprawie urzędowej obowiązuje regulacja stosownej konwencji konsularnej, podpisanej w Warszawie 31 maja 1972 roku ( Dz. U. z 3 lipca 1973 roku ) , w myśl której uwierzytelnianie podpisu należy do zadań urzędnika konsularnego. Cytując znajdujące zastosowanie w stanie faktycznym fragmenty zawarte w art. 25 lit. D i lit. E tej Konwencji Wojewoda podał, że do J.M. skierowano zawiadomienie dotyczące przedstawienia wymaganego pełnomocnictwa do występowania w imieniu strony. Złożenie odwołania w niniejszej sprawie wymagało poświadczenia tej czynności przez osobę uprawnioną, co jednak nie nastąpiło, gdyż pełnomocnictwo nie zostało dostarczone do akt sprawy. Badanie, czy osoba, wnosząca odwołanie ma przymiot strony opiera się na art. 127 k.p.a., z którego wynika, że odwołanie służy stronie. W przedmiotowej sprawie z akt nie wynika, by odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania. Zgodnie z art. 6 k.c. ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W niniejszej sprawie nie wykazano uprawnienia do wniesienia odwołania, a zatem postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2008 roku, znak [...] E.M. kwestionował jej zasadność. W toku sprawy złożył też wniosek o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. E.M. zarzucał w skardze, że J.M. wskazywał w piśmie do organu pierwszej instancji na brak możliwości przedłożenia wystarczającego pełnomocnictwa. Poinformował Starostę K. , że skarżący przebywa czasowo za granicą i podał jego aktualny adres w Stanach Zjednoczonych, jednakże organ nie wysłał pod wskazany adres żadnej korespondencji. Wszystkie pisma kierowano nadal na adres krajowy, gdzie odbierał je J.M. W ten sposób syn skarżącego J.M. został zmuszony do reprezentowania go w tej sprawie. Skarżący wskazał, że wrócił do Polski początkiem grudnia 2007 roku, jednak okazało się, że jego dowód osobisty zaginął w urzędzie wydającym paszporty. Nie mając ważnego dokumentu tożsamości zdecydował się na dalsze działanie przez reprezentującego go J.M. , co potwierdził wcześniej przesłanym ze Stanów Zjednoczonych pełnomocnictwem. Jak wyjaśniał, na wszelki wypadek wysłał do Starosty K. dwa listy, przy czym w jednym znajdował się oryginał pełnomocnictwa, a w drugim jego kserokopia. Oryginał winien zatem nadał znajdować się w organie pierwszej instancji. W kwestii opłaty skarbowej skarżący zaznaczył, że informowano już organ administracji o możliwości uzyskania zwolnienia od takiej opłaty w Stanach Zjednoczonych. Skarżący podnosił także, że w niniejszej sprawie przed organem odwoławczym zostały złożone wyjaśnienia. Pomimo powyższego w ciągu 30 dni przed wydaniem decyzji organ nie wystosował żadnego pisma kwestionującego wartość pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji podnosił, że brak wskazania w wyznaczonym przez organ terminie legitymacji do wniesienia odwołania czyni postępowanie odwoławcze bezprzedmiotowym i uzasadnia jego umorzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną. Z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Stosownie do art. 7 k.p.a., organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ich rzeczą jest również prowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Czuwają nad tym, aby strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika też obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonania jego oceny. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., która winna uwzględniać wymogi logicznego rozumowania i zasady doświadczenia życiowego Treść zaskarżonej decyzji organu odwoławczego wskazuje, że zasadniczą kwestią, która podlegała badaniu przez Wojewodę było umocowanie J.M. do działania w charakterze pełnomocnika strony postępowania administracyjnego - E.M. Stosownie do art. 32 k.p.a., strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej działania osobistego. Pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna, posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 33 § 1 k.p.a.). Zgodnie z treścią art. 33 § 2 - 3 k.p.a. pełnomocnictwo winno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu, zaś pełnomocnik ma obowiązek dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. W myśl art. 33 § 4 , w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. W przedmiotowym postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Starostę K. do daty wydania decyzji nr [...] znak [...] J.M. działał niewątpliwie jako pełnomocnik skarżącego, co wynika tak z rozdzielnika powyższej decyzji jaki i rozdzielników innych kierowanych do niego pism. Umocowanie J.M. do działania za ojca nie było kwestionowane przez organ pierwszej instancji, który nie kierował też żadnej korespondencji na znany zagraniczny adres miejsca pobytu E. M. To niekwestionowane umocowanie opierało się na treści pisma E.M. do organu pierwszej instancji z daty [...] października 2007 roku, które słusznie uznano za oryginał pełnomocnictwa zawierającego między innymi upoważnienia do działania za stronę przez J.M. w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym (k. [...] akt tego organu ). Powołane pismo spełnia wszelkie wymogi niezbędne dla uznania go za dokument prywatny, jest ono oryginałem zawierającym odręczny podpis mocodawcy E.M. Została w nim wskazana sygnatura (znak) sprawy administracyjnej, a z treści wynika, że strona udziela pełnomocnictwa do załatwienia tej sprawy J.M. W świetle uprzednio powołanych przepisów brak podstaw do formułowania dodatkowych wymogów jakie miałoby udzielone na piśmie pełnomocnictwo. W szczególności nie wymaga się by podpis mocodawcy był poświadczony . Żądanie poświadczenia - nie podpisu, lecz zgodności dokumentu z oryginałem byłoby uzasadnione jedynie w razie złożenia do akt odpisu pełnomocnictwa (art. 33 § 3 k.p.a.). O skuteczności pełnomocnictwa nie decyduje też uiszczenie opłaty skarbowej. Odpowiednim trybem w przypadku jej braku jest powiadomienie właściwego organu podatkowego o nieuregulowaniu opłaty na podstawie art. 11 ustawy z dnia 16 listopada 2006 roku o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 225, poz. 1635 z późn. zm., zob. też R. Skwarło, Ustawa o opłacie skarbowej. Komentarz, Oficyna, 2008, teza 6 do art. 11). W tym stanie rzeczy należy uznać, że wezwanie J.M. przez organ odwoławczy pismem z dnia 7 stycznia 2008 roku do przedłożenia "... oryginału lub kserokopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem pełnomocnictwa do reprezentowania E.M. ..." było bezzasadne, zaś powyższe prowadzi do naruszenia powołanych uprzednio przepisy o pełnomocnictwie oraz art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Późniejsze zastosowanie sankcji tamujących bieg odwołania skutkuje też niewłaściwym zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Niezależnie od wskazanych uchybień zauważyć należy dodatkowo, że kierując do J.M. wezwanie z dnia [...] stycznia 2008 roku, wbrew obowiązkom wynikających z art. 9 k.p.a. nie pouczono wyżej wymienionego przez kogo i na jakich zasadach miałoby nastąpić potwierdzenie zgodności żądanej kserokopii pełnomocnictwa z oryginałem. Powoływanie się przez organ odwoławczy zasadę z art. 6 k.c. jest błędne, albowiem powołany przepis stosuje się w procedurze cywilnej, a nie w postępowaniu administracyjnym. Niezależnie od zasadności zarzutów skargi za istotne uchybienie przepisom art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. 107 §1 i 3 k.p.a. należy uznać brak ustaleń organu drugiej instancji dotyczących kręgu stron postępowania , a także wyjaśnienia czy odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2007 roku nr [...], znak [...] J.M. składał wyłącznie jako pełnomocnik ojca E.M. , czy także w imieniu własnym. Zważyć należy, że konstrukcja gramatyczna odwołanie z dnia [...] grudnia 2007 roku ( datowane [...] grudnia 2007 roku ) naprowadza, że sprzeciw wobec realizacji inwestycji zgodnie z kwestionowaną decyzją zgłaszany jest w liczbie mnogiej. Co prawda organ pierwszej instancji także nie zawarł w wydanej decyzji dokładnych ustaleń dotyczących kręgu stron, niemniej jednak jej treści, a także inne okoliczności naprowadzają, że J.M. po śmierci H.M. był uznawany za stronę postępowania. O ile bowiem przed tym momentem wyżej wymieniony , zamieszkały pod tym samym adresem co E.M. i H.M. nie figurował w wykazie stron, o tyle po sporządzeniu notatki służbowej z dnia 7 listopada 2007 roku dotyczącej spadkobierców wyżej wymienionej został uwzględniony w nowym wykazie odrębnie, a nie tylko nie tylko jako pełnomocnik E.M. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekła jak w pkt I. sentencji wyroku , biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Rzeczą organu drugiej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie nadanie jej biegu z pominięciem błędnie przyjętej w zaskarżonej decyzji przeszkody oraz eliminacja pozostałych wytkniętych uchybień. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.