II SA/Kr 748/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Nawara-Dubiel Sędziowie : WSA Joanna Człowiekowska WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] SPÓŁKA Z OGRANICZONĄ ODPOWIEDZIALNOŚCIĄ [...] I SPÓŁKA KOMANDYTOWA z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Wojewoda postanowieniem z dnia 29 marca 2021 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256) oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia J. P. na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 14 lutego 2020 r., znak: [...], o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Nr [...].[...] z dnia 10 maja 2019 r., znak: [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi[...] Sp. z o.o. [...] pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, z drogą wewnętrzną, z garażami wbudowanymi, wraz z instalacjami wewnętrznymi: wód.-kań., c.o., cwu, gazową, wentylacji mechanicznej, elektryczną, wraz z budową instalacji wewnętrznych prowadzonych na zewnątrz: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej, gazowej, i oświetlenia terenu oraz instalacjami elektrycznymi nn., na części dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K." – uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 10 maja 2019 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi: [...] Sp. z o.o[...]. pozwolenia na budowę ww. inwestycji. J. P. wniosła do organu I instancji podanie o wznowienie postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją z dnia 10 maja 2019 r, znak: [...] Jako powód wznowienia postępowania wnioskująca wskazała art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wyjaśniła, że była wymieniona w rozdzielniku, ale nie brała czynnego udziału, ze względu na błędne ustalenie adresu na podstawie wypisu z ewidencji gruntów. Wobec powyższego nie odbierała korespondencji w przedmiotowej sprawie, jak również nie otrzymała ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto J. P. wskazała, że jest współwłaścicielem działki nr [...] bezpośrednio przylegającej do terenu inwestycji na działce nr [...] obr[...] przy ul. [...] w K.. Prezydent Miasta K., postanowieniem z dnia 14 lutego 2020 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 10 maja 2019 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Jako powód odmowy wznowienia postępowania organ l instancji wskazał, iż wnosząca o wznowienie postępowania nie dochowała terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. J. P. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie Prezydenta Miasta K., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wybiórczy, czego efektem było zaniechanie przez organ l instancji całościowej oceny dowodów, podczas gdy Prezydent Miasta K. był obowiązany do rozważenia całokształtu okoliczności niniejszej sprawy i poddania weryfikacji twierdzeń skarżącej, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie i doprowadziło do naruszeń w zakresie postępowania dowodowego, a co miało wpływ na wynik sprawy; art. 148 § 2 w zw. z art. 148 § 1 w zw. z art. 145§1 pkt 4 k.p.a., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, podczas gdy przedmiotowy wniosek złożony został w terminie miesiąca od chwili, kiedy żaląca się dowiedziała się o decyzji Nr [...].[...] Prezydenta Miasta K. z dnia 10 maja 2019 r. (znak: [...]), a więc z zachowaniem terminu z art. 148 § 1 k.p.a., co organ l instancji całkowicie nietrafnie ocenił. Na skutek zażalenia Wojewoda wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 29 marca 2021 r., którym uchylił zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 14 lutego 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że zgodnie z przepisem art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a., termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Organ odwoławczy ustalił, że J. P. nie brała udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, pomimo iż jest współwłaścicielem działki nr [...] bezpośrednio przylegającej do terenu inwestycji i dochowała terminu określonego w ww. art. 148 § 2 k.p.a. Ustaleń tych dokonano w oparciu m.in. o pismo z dnia 20 lipca 2020 r., znak: [...], w którym Zarząd Dróg Miasta K. poinformował, cyt.: "(...) że w wyniku kwerendy systemu elektronicznego nie odnaleziono wnioskowanej dokumentacji w zakresie korespondencji prowadzonej między ZDMK a Panią J. P.". Organ II instancji ocenił również nadesłaną przez pełnomocnika inwestora dokumentację, która, zdaniem pełnomocnika inwestora, mogłaby wskazywać na to, że J. P. mogła dowiedzieć się wcześniej o wydanej decyzji (m.in. oświadczenie J. P. z dnia 27 czerwca 2019 r., w którym wyraża zgodę na wykonanie robót budowlanych na części działki nr [...], polegających na wykonaniu dowiązania sytuacyjno-wysokościowego o nawierzchni z kruszywa z przebudowywanej ulicy [...] w ramach realizacji inwestycji pn.: "Przebudowa ulicy [...] z budową zjazdu publicznego z ul. [...]"). Wojewoda wyjaśnił, że powyższe działania dotyczą jedynie przebudowy ul. [...] i nie wskazują na fakt, by J. P. dowiedziała się o decyzji z dnia 10 maja 2019 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi: [...] Sp. z o.[...] pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Następnie organ II instancji wskazał na istotną kwestię, a mianowicie stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., Powiat Grodzki, który w piśmie z dnia 23 lutego 2021 r., znak: [...], poinformował, cyt: "(...) że w wyniku kwerendy dostępnych w tut. organie rejestrów ujawniono, że p. J. P. wnosiła do tut. organu pisma z żądaniem kontroli inwestycji prowadzonej przy ul. [...] w K. na działkach nr [...] w K., pismami datowanymi na 16 września 2019 r., 28 lutego 2020 r, 19 marca 2020 r." Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, że ustawowy termin określony w piśmie o wznowienie postępowania, tj. 7 października 2019 r. został przez skarżącą dochowany, biorąc również pod uwagę datę stempla pocztowego (3 października 2019 r.) na wniosku o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie. W ocenie organu odwoławczego, Prezydent Miasta K. wydając zaskarżone postanowienie o odmowie wznowienia przedmiotowego postępowania z powodu uchybienia terminu, bardzo szeroko opisał przeprowadzoną analizę w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania obu obiektów. Zdaniem organu odwoławczego z analizy akt sprawy wynika, że przymiot strony J. P. przysługiwał, jednakże z powodu różnych okoliczności nie odbierała przesyłek do niej skierowanych. Organ odwoławczy wyjaśnił również, iż nie jest właściwy do wznowienia postępowania, gdyż organem właściwym w sprawach wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Wobec powyższego organ odwoławczy za zasadne uznał przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta K. (organ właściwy w przedmiotowej sprawie) w celu wydania postanowienia kończącego etap wstępny postępowania wznowieniowego. Zgodnie ze wskazaniami organu odwoławczego, organ l instancji winien uwzględnić m.in. fakt, iż podmiot, który jest współwłaścicielem działki nr [...], bezpośrednio przylegającej do terenu inwestycji na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., winien być stroną w przedmiotowym postępowaniu, jak również w związku z dotrzymaniem terminu art. 148 § 2 k.p.a. organ l instancji winien poprowadzić postępowanie wznowieniowe. W ocenie organu II instancji, Prezydent Miasta K. odmówił wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminu do jego wznowienia i jednocześnie, na etapie wstępnym postępowania wznowieniowego nieprawidłowo prowadził postępowanie merytoryczne służące potwierdzeniu okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia, co winno nastąpić dopiero w pełnowymiarowym postępowaniu (po wznowieniu postępowania). Pismem z dnia 4 maja 2021 r. [...] sp. z o.o. [...] w K. złożyła skargę na powyższe postanowienie Wojewody z dnia 29 marca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania tj.: 1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez organ II instancji, że w toku postępowania przed organem I instancji miały miejsce naruszenia przepisów postępowania, co skutkowało wydaniem postanowienia o uchyleniu postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, w sytuacji braku spełnienia przesłanek kasacyjnych z art. 138 § 2 k.p.a.; 2) art. 148 § 1 k.p.a., 148 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. podczas gdy ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału wynika, że wnioskodawczyni niewątpliwie wiedziała o decyzji przed dniem 3 września 2019 r., jak prawidłowo ustalił organ I instancji; 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. przez nieuzasadnione uchylenie się od wydania postanowienia merytorycznego o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. Mając na uwadze wskazane powyżej zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie ww. postanowienia Wojewody z dnia 29 marca 2021 r. w całości oraz o zasądzenie w oparciu o art. 200 p.p.s.a. od Wojewody na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz.137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne. Rozważania dotyczące okoliczności przedmiotowej sprawy należy poprzedzić uwagami natury ogólnej odnośnie specyfiki postępowania wznowieniowego. Postępowanie organu, po wpłynięciu podania o wznowienie postępowania, jest podzielone na dwa etapy. W pierwszym etapie organ bada, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz 145a k.p.a., a także czy został on wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. oraz czy osoba wnosząca podanie jest stroną tego postępowania. Negatywna weryfikacja którejkolwiek z tych przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. Drugi etap obejmuje kontrolę merytoryczną tj. postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie w przypadku gdy podstawę wznowienia stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ może odmówić wznowienia postępowania uznając, że wnioskodawcy nie przysługiwał status strony tylko wtedy, gdy okoliczność ta ma charakter ewidentny. W przeciwnym razie interes prawny wnioskodawcy w zakończonym postępowaniu podlegać będzie badaniu dopiero na dalszym etapie – po wznowieniu postępowania. Stanowisko takie zostało przedstawione między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1107/17, w którym wskazano, że tylko wówczas, gdy z twierdzeń wynikających z samego wniosku o wznowienie wynika w sposób oczywisty, że składa go podmiot niebędący stroną organ może wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Przesłanką odmowy wznowienia postępowania nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia. Skutkiem wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania jest zakończenie postępowania na tym etapie i brak możliwości merytorycznego badania sprawy, a więc czy wystąpiły podane we wniosku przesłanki wznowienia postępowania. Pogląd ten jest powszechnie prezentowany w orzecznictwie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Gd 570/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 898/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. II SA/Wa 1423/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Bd 531/19). W przedmiotowej sprawie kwestią sporną było ustalenie, czy wnioskująca o wznowienie postępowania dochowała terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Ustalenia poczynione przez organ odwoławczy oraz wyprowadzone na ich podstawie wnioski w tym zakresie kwestionuje strona skarżąca, jednak – w ocenie Sądu – niezasadnie. Stosownie do art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). W orzecznictwie podkreśla się, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, w jakiej dacie dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia, co jednak nie zwalnia organu administracji, stosownie do art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a., od podjęcia czynności mających na celu wyjaśnienie tej kwestii (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. I GSK 438/20). Ugruntowany jest również pogląd, zgodnie z którym zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające na zidentyfikowanie decyzji, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Nie jest przy tym konieczne, aby dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia. J. P. we wniosku wznowienie z dnia 3 października 2019 r. (data nadania przesyłki: 3 października 2019 r.) wskazała, że o ww. decyzji z dnia 10 maja 2019 r. o pozwoleniu na budowę dowiedziała się w dniu 3 września 2019 r. w siedzibie organu I instancji w następstwie podjęcia czynności przed Prezydentem Miasta K., mających na celu ustalenie podstaw prawnych prowadzonych robót budowlanych. Należy podzielić stanowisko Wojewody, który posiłkując się m.in. odpowiedzią uzyskaną od PINB w K. (przesłaną drogą elektroniczną w dniu 23 lutego 2021 r.) uznał, że informacje zawarte w tym piśmie uwiarygadniają twierdzenia wnioskującej o wznowienie w przedmiocie dochowania terminu z art. 148 § 2 k.p.a. Rację ma zatem organ II instancji, kiedy wskazuje, że nie ma podstaw do przyjęcia, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z uchybieniem terminu. Organ II instancji zasadnie zauważył też, że wiedzy o działaniach dotyczących przebudowy ul. [...] nie można utożsamiać z wiedzą o przedmiotowej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. W kwestii zaś zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. trzeba zauważyć, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że "jeżeli organ II instancji wbrew stanowisku zawartemu w postanowieniu organu I instancji uznał, że spełnione zostały warunki formalne do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, powinien był uchylić zaskarżone postanowienie celem wszczęcia postępowania wznowieniowego" (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2018 r., II OSK 1972/16, CBOSA). Możliwie jest również stanowisko odmienne, a mianowicie stanowisko, że wprawdzie art. 150 k.p.a. lokuje kompetencję do wznowienia postępowania przy organie, "który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji" – ale na skutek zażalenia kompetencja ta może przejść na organ II instancji. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nawet przy przyjęciu tego drugiego stanowiska wydanie przez organ II instancji postanowienia kasacyjnego należy ocenić jako prawidłowe. W tym kontekście zauważyć trzeba, że organ I instancji prowadził swoje czynności zmierzające do wydania postanowienia odmownego bez udziału stron – wobec negatywnego zweryfikowania podstaw do takiego rozstrzygnięcia zasadne było przekazanie sprawy temuż organowi I instancji w celu przeprowadzenia fazy wstępnej postępowania wznowieniowego już z udziałem stron. Jakkolwiek nie ma to bezpośredniego znaczenia dla kontroli zaskarżonego postanowienia, warto zaznaczyć, że – jak wynika z akt – po wydaniu tego postanowienia organ I instancji wznowił już postępowanie (postanowienie z dnia 24 czerwca 2021 r.) i podjął czynności we wznowionym postępowaniu z udziałem stron. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.