II SA/Kr 749/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski / spr. / Sędziowie WSA Krystyna Daniel NSA Joanna Tuszyńska Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2011 r. sprawy ze skargi L. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu przystąpienia do użytkowania skargę oddala Na wniosek R.B. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wszczął postępowanie w przedmiocie przystąpienia do użytkowania bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie pomieszczenia usługowego, będącego wówczas w budowie budynku pawilonu handlowego z częścią mieszkalną w poddaszu, stanowiącego własność L. i I.Z. . W czasie kontroli przeprowadzonej w dniu 7 listopada 2007 r., inspektorzy nadzoru budowlanego ustalili, że na działce nr 1 w P. zlokalizowany jest budynek pawilonu handlowego z częścią mieszkalną w poddaszu, który w dniu kontroli był w trakcie budowy. Inwestycja prowadzona była w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1997 r., znak: [...], wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P. Jedno z pomieszczeń znajdujące się w parterze budowanego w tym czasie budynku, posiadające wymiary 3,70 x 7,0 metra, wyposażone w instalację c.o. i wodociąg użytkowane było jako punkt kasowy Banku w P. Obecna podczas kontroli skarżąca jako inwestor oświadczyła, że chciała zgłosić do użytkowania ten obiekt, ale oczekuje na inwentaryzacje powykonawczą geodety. W trakcie postępowania administracyjnego organ zgromadził dowody obejmujące w szczególności umowę najmu lokalu użytkowego zawartą w dniu 1 czerwca 2007 r. na najem przez Bank [...] ww. pomieszczenia już od dnia 1 czerwca 2007 r. na potrzeby działalności bankowej, a także protokół kontroli budowy z 22 czerwca 2007 r., z którego wynika, że wprawdzie budowa nie jest zakończona, ale jedno pomieszczenie usługowe zostało przeznaczone na bank, który planuje zatrudnić dwie osoby, a w tym banku funkcjonować będzie punkt kasowy ([...]). Sama inwestorka oświadczyła, że oddanie lokalu do użytkowania na punkt kasowy nastąpiło 30 listopada 2007 r. (akta administracyjne, karta [...]. Na pytanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skierowanego do Banku [...] w P. , Bank ten oświadczył, że działalność operacyjną w punkcie kasowym w lokalu budynku przy ul. [...] (ww. budynkiem będącym w budowie) rozpoczął z dniem 25 czerwca 2007 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr [...] ). Po dokonaniu zawiadomienia wymaganego art. 10 § 1 K.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 59 f ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego oraz art. 123 K.p.a., wymierzył inwestorom L.Z. i I.Z. karę w wysokości 75.000,00 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku użytkowego na działce nr 1 w P . W uzasadnieniu decyzji wskazano na niewątpliwy fakt przystąpienia do użytkowania części obiektu usługowego oraz określono sposób wyliczenia wysokości kary. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła w ustawowym L.Z. , domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zarzucając błąd logiczny ustaleń, polegający na tym, że skoro w czasie kontroli trwała budowa, to nie mógł jedne lokal podlegać docelowemu wykorzystywaniu. Podniosła, że oświadczenie banku o podjęciu działalności operacyjnej w czerwcu 2007 r. nie jest zgodne z prawdą, a informacje o zawartych umowach dostarczania energii elektrycznej nie mogą uzasadniać użytkowania tego właśnie lokalu. Podniosła, że całe postępowanie jest tendencyjnie prowadzone, a to dlatego, że ze swoim sąsiadem, który zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego cały czas pozostaje w sporze. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a oraz art. 59f ust. 1 w związku z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji. Organ II instancji przytoczył treść przepisu art. 59f i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego będących w sprawie podstawą prawną rozstrzygnięcia wskazując, że przedmiotowy budynek zaliczony jest do kategorii XVII, do której należą budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe. W związku z tym przystąpienia do użytkowania mogło nastąpić po uzyskaniu ostatecznej decyzji administracyjnej zatem zasadnym było orzeczenie kary pieniężnej, stanowiącej sankcję za przystąpienie do użytkowania budynku bez uprzedniego zgłoszenia tego zamiaru. Wątpliwości organu odwoławczego nie budził także sposób wyliczenia kary. Wskazano, że karę obliczono zgodnie z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. W niniejszym postępowaniu do wyliczenia wysokości kary przyjęto następujące wartości: s= 500 zł, k=15,0 (współczynnik kategorii obiektu ustalony zgodnie z załącznikiem do ustawy), w = 10. Na podstawie powyższych danych wyliczono wysokość kary na 75.000,00 zł. wg wzoru 500 zł x 15 x 15,0 x 10. Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego złożyła L.Z. w dniu 24 marca 2011 r. Skarżąca wniosła o uchylenie postanowień obu organów zarzucając im pominięcie ważnych okoliczności i faktów, a to nieuwzględnienie oświadczenia właściciela budynku, że pełne użytkowanie lokalu wynajętego pod punkt kasowy nastąpiło dopiero po zakończeniu prac adaptacyjnych tj. 30 listopada 2007 r.; wykorzystanie jako dowodu w sprawie pisma zakładu energetycznego [...] informującego o dacie zawarcia umowy na dostawę prądu dla innego budynku niż ten, którego sprawa dotyczy, nieprzyjęcia składanych wyjaśnień przez stronę, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. był poinformowany ustnie o zamiarze użytkowania lokalu i nie wnosił zastrzeżeń w tym względzie. Skarżąca wskazał, że orzeczona kara jest zbyt wysoka i jej wyegzekwowanie spowoduje dla niej i jej rodziny trudne do odwrócenia skutki. Skarżąca podała, że przedmiotowe postępowanie jest odwetem organu za kwestionowanie decyzji o warunkach zabudowy ustalonych dla inwestycji R.B. . W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości własne stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, strona przeciwna do skarżącej wyjaśniła, że w myśl art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają w oparciu o przepisy prawa, w przedmiotowej sprawie będą to przepisy Prawa budowlanego i aktów wykonawczych do niego. Żadne zatem inne względy ekonomiczne czy społeczne, jak również te podnoszone w treści skargi nie mogły mieć wpływu na wydane postanowienie. W myśl art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest o zaliczony do kategorii V, IX-XVIII,XX,XXII,XXIV,XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. Przedmiotowy obiekt, wbrew subiektywnym odczuciom Strony skarżącej należy zaliczyć do kategorii XVII - " budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy ...". Powyższy wymóg nie został dopełniony, a obiekt był użytkowany przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W świetle przywołanego stanu prawnego i faktycznego sprawy na organie nadzoru budowlanego spoczywał obowiązek podjęcia postępowania w przedmiocie zbadania legalności użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Przeprowadzenie postępowania administracyjnego w tym zakresie, nie jest bowiem pozostawione uznaniu organu administracji publicznej, lecz umocowanie swoje znajduje w bezwzględnie obowiązujących przepisach prawa. Kwestią uznaniową nie jest zarówno obowiązek nałożenia, jak i sama wysokość nałożonej kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność z prawem aktów, w tym wypadku postanowień, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego (art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.". Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z poźn. zm.) w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowanego, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Artykuł 57 ust. 7 Prawa budowlanego odsyła do odpowiedniego stosowania art. 59f ust. 1 tej ustawy. Art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego są podstawą do wymierzenia kary za naruszenie obowiązku przez inwestora, polegającego na przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego, którego budowa nie została zakończona bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W myśl art. 55 pkt 1 powołanej ustawy przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. Nie ulega wątpliwości, że wynajmując lokal (pomieszczenie) na potrzeby banku i celem wykonywania działalności przez bank, inwestorzy przystąpili do pobierania korzyści a użytkowania tej części budynku i to jeszcze przed zakończeniem budowy i uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Wynika to z protokołu kontroli, podczas której stwierdzono, że jedno z pomieszczeń było użytkowane jako punkt kasowy Banku [...] w P. Potwierdza to również oświadczenie samego Banku wprost wskazujące, że działalność operacyjną rozpoczął ten Bank w tak wynajmowanym mu pomieszczeniu od 25 czerwca 2007 r. Również umowa najmuj zawarta od dnia 1 czerwca 2007 r., w której wprost wskazano, że lokal przeznaczony na punkt kasowy już znajduje się w posiadaniu Banku potwierdza trafność ustaleń obu organów administracji – część przedmiotowego obiektu usługowego została przekazana do użytkowania i rozpoczęło się jego użytkowanie przed uzyskaniem przez inwestorów pozwolenia na użytkowanie. Ta okoliczność nie budzi żadnych wątpliwości. Niewątpliwie również inwestorzy na mocy art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane byli zobowiązani do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż przedmiotowy budynek należy do kategorii XVII, o której mowa w załączniku do ustawy. W przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w).Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (art. 59f Prawa budowlanego). Zgodnie zaś z art. 59g Prawa budowlanego, karę, o której mowa w art. 59f ust. 1, właściwy organ wymierza w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Wysokość tej kary została ustalona prawidłowo. Sąd nie uznał za zasadne argumentów podniesionych przez skarżącą. Pozostają one częściowo w sprzeczności z dowodami zebranymi przez organy administracji. W szczególności nie można uznać za wiarygodne oświadczenie skarżącej, że pełne wykorzystania obiektu na punkt kasowy miało miejsce od 30 listopada 2007 r. Pozostaje to w oczywistej sprzeczności z oświadczeniami Banku, który wprost stwierdził, że działalność operacyjną rozpoczął już 25 czerwca 2007 r. Skoro od tej daty Bank prowadził działalność operacyjną, tym samym lokal przeznaczony pod tą działalność był już przystosowany do jego użytkowania właśnie na tą działalność. Nie ma w tym zakresie żadnego znaczenia subiektywne twierdzenie skarżącej, że nie chodziło jeszcze o pełne użytkowanie lokalu, skoro najemca (Bank) płacił pełny czynsz najmu i z lokalu korzystał zgodnie ze swoimi potrzebami. Argumentacja dotycząca zawartej umowy o dostarczanie energii elektrycznej nie może ani potwierdzać, ani zaprzeczać stanowisku skarżącej. Również organy administracji nie uznały zawartej umowy o dostarczanie energii elektrycznej jako istotnego dowodu przesądzającego o użytkowaniu lokalu. W skardze skarżąca wskazał, że ustnie poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zamiarze użytkowania lokalu, ale w tym zakresie nie przedłożyła żadnego dowodu potwierdzającego tą okoliczność. Nawet jednak gdyby założyć, że rzeczywiście taka sytuacja miałaby miejsce, to i tak nie zwalniało to skarżącą od uzyskania pozowania na użytkowanie obiektu przez jego docelowym użytkowaniem. Jak to zostało już wskazane, niezależnie od okoliczności w każdym przypadku, gdy przed uzyskaniem wymaganego pozwolenia na użytkowanie inwestor sam użytkuje obiekt lub jego część lub przekazuje innej osobie do użytkowania (chociażby w drodze umowy najmu) – podlega odpowiedzialności za takie działanie. Nie można uznać za zasadną argumentację dotyczącą wysokości kary i jej wpływu na funkcjonowanie inwestora jako przedsiębiorcy, a także brak proporcji w wysokości kary i zakresu zawinienia. Te bowiem okoliczności nie zostały przez obowiązujące przepisy uznane jako wyłączające lub ograniczające możliwość nałożenia kary. Również jej sytuacja materialna, rodzinna oraz utrzymanie licznych członków rodziny oraz niewielkie dochody nie mogły stanowić podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary. Żaden bowiem przepis nie wiązał z tymi okolicznościami żadnych skutków. Analogicznie istniejący spór między skarżącą a jednym z sąsiadów nie ma znaczenia w tej sprawie. Podsumowując stwierdzić należy, że kara za nielegalne użytkowanie została nałożona na skarżącą i jej męża występujących jako inwestorów zgodnie z obowiązującymi przepisami. Tym samym nie stwierdzając istotnego naruszenia prawa, stosownie do art. 151 P.p.s.a., sąd skargę oddalił.