II SA/Kr 749/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2016 r. sprawy ze skargi J.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 18 kwietnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie zmiany decyzji ustalającej dopuszczalne wartości poziomu hałasu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącego J.T. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzsadnienie Decyzją z dnia 11 stycznia 2013r. Starosta na podstawie art. 115 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r., nr 25, poz. 150 ze zm.) w zw. z § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U.z 5 lipca 2007r.) określił dopuszczalne normy hałasu, jakie mogą być emitowane do środowiska z punktu sprzedaży opału, kruszywa imateriałów budowlanych na działce [...] w miejscowości D. prowadzonego przez J. T. J. T. pismem z dnia 7 grudnia 2015r. zwrócił się do Starosty o uchylenie ww. decyzji, gdyż została wydana z naruszeniem prawa. Uzsadniając swoje stanowisko, J. T. powołał się m.in. na zapisy planu zagopodarownaia przestrzennego gminy D. oraz roporzadzenie Ministra Środowiska z 15 paździenrika 2013r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu (Dz. U. z 2014, poz. 112). Starosta decyzją z 22 stycznia 2016r. (znak: [...]), działając na podstawie art. 155 oraz 154 § 2 K.p.a., odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 11 stycznia 2013r., ustalającej dopuszczalny poziom hałasu. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ administracyjny wskazał, że z uwagi na fakt, iż ww. decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu stała się ostateczna z dniem 5 lutego 2013r., do jej uchylenia lub zmiany może dojść tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a lub ustawach szczególnych. Dalej podano, że zgodnie z powołanym w sentencji decyzji przepisem art. 155 k.p.a. "decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio". Następnie organ administarcyjny poniósł, że w przedmiotowej sprawie istnieje szczegółowe uregulowanie prawne dotyczące przypadków, w których decyzja o dopuszcalanym poziomie hałasu może być zmieniona - art. 115 a ust. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 1232, ze zm.). W ocenie Starosty, żaden ze wskaznych w tym przepisie przypadków nie zachodził w przedmiotowej sprawie (zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. nie zostały zmienione, nie został zmieniony także faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości na które oddziałuje zakład, oraz nie zostały zmienione dopuszczalne poziomy hałasu). Wobec powyższego, należalo odmówić uchylenia decyzji, odnosząc przepisy dot. zmiany także do wnioskowanego uchylenia decyzji. Odwołując się od powyższego rozstrzygnięcia J. T. wniósł o przeprowadzenie ponownej weryfikacji i w rezultacie zmianę decyzji Starosty z dnia 11 stycznia 2013 r. W ocenie odwołującego, wydana decyzja jest niezgodna z obowiązującymi przepisami i niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy D. Starosta postanowieniem z dnia 10 marca 2016r. sprostował z urzędu nieprawidłowy omyłkowy zapis w decyzji z 11 stycznia 2013r., dotyczący dopuszczalnego poziomu hałasu w porze nocnej dla sasiednich terenów, który winien wynosić 45 dB. Samorzadowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 kwietnia 2016r., działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w związku z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016r. poz. 23) i art. 115a ust. 1 i ust. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r. póz. 1232 z późn. zm.) utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzsadnieniu wskazano, że istotną kwestią, z punktu widzenia analizowanej sprawy, jest to, że uchyleniu lub zmianie mogą ulec jedynie takie decyzje niewadliwe, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem (teza pierwsza wyroku NSA z 4 października 1999 r., IV SA 1459/97 - Lex nr 47884; wyrok NSA z 4 października 1999 r., IV SA 1434/97 - Lex nr 48678; wyrok NSA z 1 marca 1996 r., III SA 362/95, LexPolonica nr 318537 - Mon. Pod. 1997, nr 3, poz. 78). Zdaniem SKO, nie ulega więc wątpliwości, że decyzja wydawana w oparciu o treść art. 115a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska nie jest decyzją uznaniową, a decyzją związaną, a więc taką decyzją, której nie można zmienić w trybie art. 155 K.p.a. Z tego powodu zaskarżoną decyzję Starosty z dnia 22 stycznia 2016r., odmawiającą uchylenia decyzji własnej z dnia 11 stycznia 2013r., organ II instancji uznał za prawidłową. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu SKO wyjaśniło, że przedmiotem prowadzonego postępowania nie jest weryfikacja, czyli rozstrzyganie o prawidłowości ostatecznej decyzji Starosty z dnia 11 stycznia 2013r., a możliwość zmiany takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Jeżeli odwołujący uważa, że decyzja z dnia 11 stycznia 2013r. jest kwalifikowanie wadliwa może wystąpić o stwierdzenie jej nieważności, wskazując jednocześnie przesłankę stwierdzenia nieważności, spośród wymienionych art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Przedmiotem kognicji Kolegium nie jest również kontrola legalności zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. obejmującej sołectwa: D., G. i M., w tym zapisu § 26 ust. 9 pkt 1, który stanowi: "Stosownie do art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ustala się, że tereny oznaczone na rysunku planu symbolami: MN, MNU, MW, MNR i RM - zalicza się do rodzaju terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową". Na powyższą decyzję skargę do Sądu Administracyjnego złożył J. T, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, zarzucając: naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 7, 8, 9, w zw. z art. 155 i 156 k.p.a. oraz art. 10 w zw. z art. 77 § 4 k.p.a. poprzez: nie wyjaśnienie charakteru wniosku strony i nie dostrzeżenie konieczności wyjaśnienia charakteru wniosku strony przy równoczesnym zastosowaniu art. 155 k.p.a. jako podstawy wniosku, której sama strona nie wskazała; - dokonanie ustaleń faktycznych w parciu o fakty, znane organowi I instancji z urzędu bez wskazania ich w toku postępowania, bez powołania się na nie z konkretnym wskazaniem w uzasadnieniu decyzji, bez zakomunikowania ich stronie, przez co uniemożliwiono jej do wypowiedzenie się w ich zakresie przed wydaniem decyzji; - brak dokonania ustaleń i weryfikacji wpływu na stan sprawy w zakresie zmiany planu zagospodarowania do której doszło po wydaniu decyzji z dnia 11 stycznia 2013 roku oraz w zakresie zmiany rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu; oraz przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 115 ust. 7 ustawy prawo ochrony środowiska i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku poprzez: niedostrzeżenie na skutek nieprawidłowości w postępowaniu, że plan zagospodarowania uległ zmianie po wydaniu decyzji z dnia 11 stycznia 2013 roku, a także uległo zmianie rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu i zweryfikowania czy uzasadnia to możliwość wzruszenia decyzji, a także poprzez pominięcie i niedostrzeżenie, że przedmiotowe rozporządzenie nie różnicuje norm dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zamieszkania zbiorowego od terenów zabudowy zagrodowej (dla obu rodzajów są takie same normy co powoduje, że zapis §27 ust. 9 pkt jednej planu zagospodarowania (który także uległ zmianie po wydaniu decyzji z 2013 roku) jest w tym zakresie irrelewantny a decyzja z dnia 11 stycznia 2013 roku jest niezgodna z obowiązującym prawem. Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalanie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, dlatego w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że decyzja ta narusza przepisy prawa, co w konsekwencji powoduje jej uchylenie. Zaskarżone rozstrzygniecie zapadło na gruncie niewyjaśnionego stanu faktycznego sprawy. Orzekające w sprawie organy administracyjne nieprawidłowo podstawą swoich rozstrzygnięć uczyniły przepis art. 155 k.p.a., a przede wszystkim nie wyjaśniły w oparciu o jaką podstawę prawną J. T. domagał się uchylenia decyzji we wniosku z dnia 7 grudnia 2015r. Z literalnego brzmienia ww. wniosku wynika, że J. T. wnosił o uchylenie decyzji o ustalenie norm hałasu, jako nie zgodnej z obowiązującym prawem (powołując się w jego treści na zapisy planu miejscowego i przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 października 2013r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu). Natomiast w odwołaniu od decyzji organu I instancji zażądał zmiany decyzji dopuszczającej poziom hałasu, wskazując, na te same, co we wniosku z dnia 7 grudnia 2015r. powody (m.in. niezgodność z zapisami aktualnie obowiązującego planu).Ta rozbieżność w zakresie żądania strony umknęła w zupełności uwadze organu odwoławczego. Wyjaśnienie tej kwestii miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Jednolite jest stanowisko doktryny i orzecznictwa, zgodnie z którym przy ustaleniu charakteru pisma strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w nim zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. O tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie pismo decyduje strona – prawo to nie zostało przyznane organowi, do którego pismo zostało skierowane. Jest to szczególnie istotne w przypadku podań zawierających w sobie wnioski o wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego (por. M. Romańska [w:] Komentarzu do Kodeksu Postępowania Administracyjnego pod. red. naukową H. Knysiak-Molczyk, wyd. Wolter Kluwer, Warszawa 2015, kom do art. 63). W razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej i przysługujących jej środkach obrony jej praw, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (por. op. cit.). Ta sama zasada dotyczy postępowania przed organem odwoławczym. Przepisy kpa nie wyłączają bowiem w żadnym zakresie obowiązków organu administracji rozpatrującego sprawę ponownie, na skutek wniesienia odwołania, co potwierdza treści art. 140 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Postępowanie przed organem odwoławczym polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy w całości i we wszystkich jej aspektach, a nie tylko kontrola zaskarżonej decyzji. Konsekwencją powyższego jest obowiązek dokonania także przez organ odwoławczy ponownej oceny żądania strony i weryfikacja stanowiska organu pierwszej instancji w tej kwestii, tj. ocena, czy żądanie strony zostało odczytane w sposób prawidłowy. Organ odwoławczy tak jak i organ pierwszej instancji winien mieć na uwadze treść art. 9 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Odnosząc powyższe zasady i wynikające z nich obowiązki organów w toku postępowania przed organami pierwszej i drugiej instancji do kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że organy zaniechały dokładnego wyjaśnienia charakteru wniosku skarżącego z dnia 6 grudnia 2015 r. i ustalenia faktycznego żądania skarżącego wynikającego z tego wniosku. W ocenie Sądu nie załatwiono więc wniosku J. T. w sposób wymagany w treści art. 6 i art. 7 k.p.a. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu obowiązkiem organu administracyjnego będzie prawidłowe wskazanie podstawy prawnej żądania strony. Nie zostało bowiem wyjaśnione na jakiej podstawie prawnej związanej z naruszeniem prawa skarżący żąda uchylenia decyzji z 11 stycznia 2013r. z uwagi na wskazane we wniosku okoliczności. W pełni podzielić należy pogląd organu odwoławczego wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w przedmiotowej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania tryb nadzwyczajny weryfikacji decyzji ostatecznej wynikający z art.154 lub 155 k.p.a. Jak bowiem zasadnie wskazało Kolegium ten tryb nadzwyczajny nie ma zastosowania do decyzji związanych, a tylko do decyzji uznaniowych. Tymczasem decyzja wydawana w oparciu o treść art. 115a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska nie jest decyzją uznaniową, a decyzją związaną, a więc taką decyzją, której nie można zmienić w trybie art.154 lub art. 155 k.p.a. Prawidłowo organy administracyjne oceniły, że art.155 k.p.a. nie ma zastosowania do żądania skarżącego wyrażonego we wniosku z 7.12.2015r. Podobnie, jako w pełni prawidłowe, należy ocenić rozważania organów co do możliwości uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art.115a ust.7 ustawy prawo ochrony środowiska. Organy zwróciły uwagę, że zgodnie z tym przepisem decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu może ulec zmianie w przypadku: 1) uchwalenia albo utraty mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego terenów objętych oddziaływaniem hałasu z zakładu; 2) zmiany faktycznego zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości, na które oddziałuje hałas z zakładu, nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 3) zmiany obowiązujących dopuszczalnych poziomów hałasu. Powołany przepis określa zamknięty katalog przesłanek, które upoważniają organ do zmiany decyzji ostatecznej określającej dopuszczalny poziom hałasu. Powyższa norma prawna tym bardziej wyłącza zastosowanie art. 155 k.p.a. stanowiącego podstawę zmiany decyzji na ogólnych zasadach. W tym przypadku, zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali, obowiązywanie art. 155 k.p.a. zostało wykluczone, a w zamian zastosowanie znajdują postanowienia art. 115a ust. 7 ustawy (por. K. Gruszeczki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz. Wydawnictwo Wolters Kluwer business, wyd. 3, Warszawa 2011, str. 164). Sąd podziela w tym względzie stanowisko, że ww. przepis stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ogólnych k.p.a., regulujących zmianę ostatecznych decyzji administracyjnych (art.155 k.p.a.). Żadna ze wskazanych tam przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu nie została spełniona i organy właściwie to wykazały. W tym kontekście podnieść należy jako całkowicie niezrozumiały zarzut skargi - naruszenia prawa materialnego tj. art. 115 ust. 7 ustawy prawo ochrony środowiska – gdyż nie ma takiej jednostki redakcyjnej w tej ustawie. Podsumowując stwierdzić należy, że jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach kodeksu, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Pierwszorzędnym obowiązkiem organów administracyjnych było więc sprecyzowanie żądania skarżącego zawartego w jego wniosku z 7.12.2015r. tj. wezwanie go do jednoznacznego wskazania podstawy prawnej na jakiej żąda uchylenia ostatecznej decyzji z 11.01.2013r. w kontekście zamieszczonego stwierdzenia, że została ona wydana niezgodnie z obowiązującym prawem. Analiza wniosku podjęta przez organy administracyjne tj. na podstawie art.155 k.p.a., jak i art.115a ustawy o ochronie środowiska odnosi się wyłącznie do decyzji ostatecznych niewadliwych. Tymczasem wnioskodawca wyraźnie wskazuje, że ostateczna decyzja z 11.01.2013r. wydana została z naruszeniem prawa. W grę zatem mógł wchodzić tryb nadzwyczajny wznowienia postępowania z art.145 k.p.a. lub ewentualnie stwierdzenia nieważności z art.156 k.p.a. Należało zatem wezwać wnioskodawcę, aby wyraźnie wskazał tryb w jakim żąda wszczęcia postępowania, jak również sprecyzował przesłankę procedowania w takim trybie. Należy wskazać, że nieustosunkowanie się przez Kolegium do zarzutów formułowanych przez skarżącego w odwołaniu jest uchybieniem proceduralnym dotyczącym uzasadnienia decyzji, co z kolei doprowadziło do naruszenia przez organ odwoławczy wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem pierwszej instancji. Dlatego rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli instancyjnej decyzji organu pierwszej instancji, lecz organ ten obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania, w razie konieczności przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe. Wyjaśnienie powyższej kwestii (charakteru wniosku strony, a w szczególności podstawy prawnej jego żądań) stanowi rozstrzygnięcie istoty kontrolowanego postępowania, więc odnoszenie się do poszczególnych zarzutów skargi Sąd Administracyjny uznał za zbędne. Przy ponownym postępowaniu organy administracyjne uwzględnią interpretację ww. przepisów prawa dokonaną przez Sąd. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 wyżej wymienionej ustawy.