II SA/Kr 752/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi A. M., M. M. i P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i umarza postępowanie administracyjne; II. odstępuje od obciążenia organu kosztami postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 89 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 142 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), po rozpatrzeniu odwołania A. M., M. M. oraz P. W. od decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2018 r., znak. [...], wymierzającej administracyjną karę pieniężną w wysokości 7 038,00 zł (słownie: siedem tysięcy trzydzieści osiem złotych 00/100) za usunięcie 1 szt. drzewa gatunku kasztanowiec zwyczajny bez wymaganego zezwolenia z terenu działki nr [...] obr. [...] w K., położonej przy ul. [...] – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zainicjowanego pismem Straży Miejskiej Miasta K. z dnia 9 marca 2017 r. Prezydent Miasta K., decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., znak. [...], działając na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1, art. 89 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 142 ze zm.), § 1 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U. poz. 1330) i art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.– Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) orzekł o wymierzeniu solidarnie A. M., M. M. oraz P. W. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 7 038,00 zł (słownie: siedem tysięcy trzydzieści osiem złotych 00/100) za usunięcie 1 szt. drzewa gatunku kasztanowiec zwyczajny bez wymaganego zezwolenia z terenu działki nr [...] obr. [...] w K., położonej przy ul. [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał w szczególności, że w dniu 27 lutego 2017 r. w K. z dz. nr [...] obr. [...], przy ul. [...] zostało usunięte drzewo ozdobne, gatunku kasztanowiec zwyczajny bez wymaganego zezwolenia. Znajdująca się na przedmiotowym terenie kłoda odnogi wyciętego kasztanowca miała obwód 180 cm, natomiast wówczas jeszcze nie wycięta druga odnoga miała obwód 190 cm. W dniu [...] maja 2017 r. inspektor WKŚ UM[...] przeprowadziła oględziny w terenie. Stwierdzono m.in. pniak drzewa gatunku kasztanowiec zwyczajny. Najmniejsze zmierzone średnice dwóch pni odnóg kasztanowca wynosiły odpowiednio 60,5 cm i 45 cm, natomiast obwód pnia całego drzewa wynosił na wysokości 5 cm 332 cm. W efekcie badań biometrycznych ustalono, że obwód pnia na wysokości 130 cm wynosił 158,6 cm, przy czym błąd zastosowanej metody wynosi +/- 4 cm, co pozwoliło obliczyć obwód drzewa zgodnie z art. 85 ust. 2 pkt 1 u.o.p. na 234,6 cm. Kasztanowiec jest drzewem ozdobnym, zalicza się do pierwszej grupy drzew wg załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów. Posiadaczami przedmiotowej nieruchomości są użytkownicy wieczyści – A. M., M. M. i P. W.. Właścicielem jest natomiast Skarb Państwa. Odpowiedzialność posiadacza nieruchomości za usunięcie z jego terenu drzewa bez wymaganego zezwolenia jest odpowiedzialnością zobiektywizowaną. Wobec oświadczenia współużytkowników wieczystych, iż wycinka odbywała się za ich wiedzą i zgodą, wszyscy oni odpowiadają w przedmiotowej sprawie solidarnie. Użytkownik wieczysty jest zwolniony z uzyskania zgody właściciela terenu na wycięcie rosnących na nim drzew, natomiast nie jest zwolniony z uzyskania na wycinkę stosownego zezwolenia; ustawowe zwolnienie dotyczy bowiem jedynie właściciela nieruchomości. Wycinka nie była prowadzona w związku ze stanem nagłego zagrożenia życia lub zdrowia, co uzasadniałoby samodzielną decyzję posiadaczy gruntu o natychmiastowym wycięciu drzewa. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. M., M. M. oraz P. W., wnosząc o uchylenie kwestionowanej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Na skutek tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r. o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał w szczególności, że nie budzi wątpliwości okoliczność to, iż w dniu 28 lutego 2017 r. doszło do wycięcia z terenu działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. drzewa gatunku kasztanowiec zwyczajny. Zmierzono średnice dwóch pni pozostałych na terenie nieruchomości i ustalono, że ich średnice wynosiły odpowiednio 60 cm i 44,5 cm. Na tej podstawie obliczono, że obwód szerszego pnia wynosił 190,06 cm na wysokości 5 cm, co przy zastosowaniu przepisu art. 89 ust. 4 u.o.p. spowodowało przyjęcie do dalszych ustaleń, że jego obwód na wysokości 5 cm wynosił 171 cm. Analogicznie w przypadku drugiego, węższego pnia kasztanowca przyjęto obwód pnia na poziomie 127,2 cm. Jednocześnie, z uwagi na przepis art. 85 ust. 2 pkt 1 u.o.p., obliczono, że wartością właściwą do obliczenia wysokości kary pieniężnej jest 234,6 cm. Ustalenia te organ uznał za prawidłowe. W ocenie organu, wykazano, iż co do zasady wycięty kasztanowiec zwyczajny, ze względu na swoje rozmiary, kwalifikował się do uzyskania zezwolenia na jego wycięcie, a co z tym idzie za jego usunięcie bez zezwolenia organ zobowiązany jest nałożyć karę pieniężną. Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za prawidłowe ustalenia co do tego, że właścicielem nieruchomości, na której rosło usunięte drzewo jest Skarb Państwa, a posiadaczami działki w momencie usunięcia drzewa byli współużytkownicy wieczyści: A. M., M. M. i P. W.; wycinka została przeprowadzona za ich wiedzą i na ich zlecenie. W ocenie organu odwoławczego, nie zachodziły okoliczności zwalniające posiadaczy ww. nieruchomości z uzyskania zezwolenia na wycięcie drzewa. W tym też kontekście – nawiązując do art. 83f ust. 1 pkt 3a ustawy o ochronie przyrody – organ odwoławczy wskazał, że odwołujący się, będący współużytkownikami wieczystymi nieruchomości należącej do Skarbu Państwa, nie mieszczą się w dyspozycji powołanego przepisu i nie może on zostać w ich przypadku zastosowany. W końcowej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy ocenił, że wysokość kary administracyjnej została obliczona prawidłowo. Pismem z dnia 14 maja 2018 r. A. M., M. M. oraz P. W. wnieśli skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:1) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich, niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w szczególności w zakresie okoliczności dotyczących zagrożenia jakie występowało dla mieszkańców i innych postronnych osób oraz dla samego budynku ze strony usuniętych drzew, a także ustalenia czy drzewa były zdrowe, czy obumarłe; 2) art. 14 § 2 k.p.a. w sytuacji gdy zachodzą przesłanki zagrożenia dla osób i mienia decyzja zezwalająca usunięcie drzew może być wydana w sposób ustny; 3) art. 89 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym sporem, poprzez nie skorzystanie z treści tegoż przepisu w sytuacji gdy działanie odwołujących polegające na usunięciu drzewa obumarłego albo nierokującego szansy na przeżycie miało swoje pokrycie w okolicznościach niniejszej sprawy; 4) art. 89 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym sporem poprzez nieskorzystanie z treści tegoż przepisu w sytuacji gdy działanie odwołujących polegające na usunięciu drzew stwarzających zagrożenie dla ludzi i mienia stanowiło działanie uzasadniające działanie w ramach stanu wyższej konieczności; 5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2018 r., znak [...], wymierzającej administracyjną karę pieniężną w wysokości 7.038,00 zł (słownie: siedem tysięcy trzydzieści osiem złotych 00/100) za usunięcie 1 szt. drzewa gatunku kasztanowiec zwyczajny bez wymaganego zezwolenia z terenu działki nr [...] obręb [...] w K. położonej przy ul. [...]. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący zaprezentowali argumentację na poparcie swojego stanowiska. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Sąd nie do końca podzielił dokonaną przez organy obu instancji wykładnię art. 83f ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 142, dalej u.o.p.), stanowiącego, że "przepisów art. 83 ust. 1 nie stosuje się do (...) drzew lub krzewów, które rosną na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych i są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej". W ocenie Sądu, ważkie względy funkcjonalne i teleologiczne nakazują przyjąć, że hipoteza normy wynikającej z tego przepisu może obejmować także usunięcie drzewa lub krzewu przez użytkownika wieczystego. Niżej przytoczona argumentacja, która za tym przemawia, została już zaprezentowana w szczególności w wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 czerwca 2018 r., II SA/Kr 355/18, CBOSA. Zgodnie z art. 232 § 1 kodeksu cywilnego, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa a położone w granicach administracyjnych miast oraz grunty Skarbu Państwa położone poza tymi granicami, lecz włączone do planu zagospodarowania przestrzennego miasta i przekazane do realizacji zadań jego gospodarki, a także grunty stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym i osobom prawnym. Prawo użytkowania wieczystego może ulec przekształceniu w prawo własności w wypadkach i na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zgodnie z art. 236 § 1 k.c. oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste następuje na okres dziewięćdziesięciu dziewięciu lat. Wedle zaś art. 235 k.c. budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa lub gruncie należącym do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność. To samo dotyczy budynków i innych urządzeń, które wieczysty użytkownik nabył zgodnie z właściwymi przepisami przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Przysługująca wieczystemu użytkownikowi własność budynków i urządzeń na użytkowanym gruncie jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym. Użytkowanie wieczyste jest prawem rzeczowym pośrednim między prawem własności a prawami rzeczowymi ograniczonymi. Wynika to również wprost z treści art. 233 k.c., który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób i w tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Ze względu na treść użytkowania wieczystego (art. 233 k.c.) i jego konstrukcję prawną użytkownik wieczysty ma prawo do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób podobnie jak właściciel. Istotne jest to, że pod pojęciem "z wyłączeniem innych osób" należy rozumieć również właściciela, zaś sformułowanie "rozporządzanie prawem" obejmuje możliwość przeniesienia użytkowania wieczystego na inną osobę, co wynika wprost z treści art. 237 k.c. Prawo użytkowania wieczystego jest ograniczonym prawem rzeczowym, ustanowionym na rzeczy cudzej, uprawniającym użytkownika wieczystego jako posiadacza zależnego, do korzystania z nieruchomości z wyłączeniem innych osób i przyznaniem użytkownikowi ochrony jego prawa w takim zakresie, jak ochrona przysługująca właścicielowi. Uiszczana przez użytkownika wieczystego na rzecz właściciela nieruchomości opłata roczna, w znacznej części regulowana przepisami u.g.n., ma charakter cywilnoprawny i stanowi swoisty ekwiwalent pieniężny za możliwość korzystania z gruntu w granicach określonych przez ustawę, zasady współżycia społecznego oraz umowę o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Użytkownik w odniesieniu do nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste uzyskuje szeroki zakres uprawnień, bardzo zbliżony do uprawnień właścicielskich. W szczególności w relacjach z podmiotami trzecimi użytkownik wieczysty zajmuje w istocie pozycję właściciela. Dobrym tego przykładem jest zwolnienie w u.o.p. użytkownika wieczystego z konieczności uzyskania zgody właściciela na złożenie wniosku o zezwolenia na wycięcie drzewa (art. 83 ust. 3 u.o.p., zgodnie z którym zgoda właściciela nieruchomości, o której mowa w ust. 1 pkt 1, nie jest wymagana także w przypadku wniosku złożonego przez użytkownika wieczystego). Stosunek prawny użytkowania wieczystego ma charakter prawa celowego, ustanawianego dla realizacji i podporządkowanego oznaczonemu celowi gospodarczemu. Użytkowanie wieczyste jest prawem podmiotowym bezwzględnym w znaczeniu skuteczności wobec wszystkich innych podmiotów i względnym w relacji do właściciela, co do której ustawodawca pozostawił stronom swobodę dookreślenia treści tego prawa w czynności prawnej (umowie o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste) w granicach wyznaczonych przepisami prawa (art. 233 i art. 239 k.c.) (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z 22 marca 2017r. III CZP 49/16, publ. Lex/el.). Instytucja użytkowania wieczystego obejmuje zatem z jednej strony stosunek rzeczowy, którego wyrazem jest prawo użytkowania w oznaczonych granicach z oddanego w tym celu gruntu z wyłączeniem innych osób, w tym również właściciela i do rozporządzania tym prawem, a z drugiej strony w relacjach pomiędzy użytkownikiem wieczystym a właścicielem zawiera elementy stosunku zobowiązaniowego, które wynikają z zawartej umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, określającej sposób korzystania z tego gruntu przez użytkownika wieczystego. Użytkownikowi wieczystemu przysługują – podobnie jak właścicielowi – dwa podstawowe uprawnienia: uprawnienie do korzystania z nieruchomości z wyłączeniem innych osób oraz do rozporządzania swoim prawem. Wspólne dla przepisów art. 233 k.c. i art. 140 k.c. jest również to, że granice treści prawa własności i użytkowania wieczystego wyznaczają ustawy i zasady współżycia społecznego, ale między tymi prawami zachodzi ta istotna różnica, że granice prawa użytkowania wieczystego określa również umowa o oddaniu terenu w użytkowanie wieczyste. Umowa taka – z uwagi na bardzo szerokie, choć ograniczone w czasie uprawnienia użytkowania wieczystego – prowadzi do daleko idącego ograniczenia prawa właściciela nieruchomości, który na czas trwania umowy rezygnuje z atrybutów swego prawa własności. W związku z daleko idącym podobieństwem prawa użytkowania wieczystego do prawa własności w zakresie korzystania z rzeczy oraz ochrony tegoż prawa – w wielu sytuacjach prawnych, w których mowa jest o właścicielu, rozumie się przez to w sposób odpowiedni także użytkownika wieczystego. Przykładem niech będzie możliwość ustanowienia dla użytkownika wieczystego lub przez grunt użytkownika wieczystego służebności drogi koniecznej (art. 145 k.c.) lub służebności przesyłu (art. 3051 k.c.). Taka sytuacja ma miejsce także w przestrzeni prawa publicznego. Przykładem jest choćby sytuacja możliwości zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez użytkownika wieczystego z powołaniem się przy określeniu interesu prawnego na prawo sąsiedzkie czyli art. 144 k.c., gdzie mowa jest przecież wyłącznie o właścicielu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2014 r., II OSK 1206/13, LEX nr 1646231). Warto zauważyć, że zazwyczaj odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących właściciela do użytkownika wieczystego łączy się z przyznaniem temu ostatniemu uprawnień takich jak właściciel, określonych w odpowiednio stosowanych przepisach. Jest to oczywiście logiczną konsekwencją pozycji wieczystego użytkownika zbliżonej do pozycji właściciela i wykonującej faktycznie jego uprawnienia do korzystania z rzeczy. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, zasadne jest przyjęcie, że hipoteza normy wynikającej z 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p. może obejmować także usunięcie drzewa lub krzewu przez użytkownika wieczystego. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, przy czym z jej okoliczności wynika, że spełniona jest również druga przesłanka opisana we wspomnianej hipotezie, tj. usunięcie drzewa na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Prowadzi to do wniosku o braku potrzeby uzyskiwania zezwolenia na usunięcie drzewa i w konsekwencji braku podstaw do nałożenia kary administracyjnej. W obliczu tej konstatacji, implikującej bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, zbędne jest odnoszenie się do zarzutów skargi. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 145 § 3 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w pkt II sentencji wyroku w oparciu o art. 206 p.p.s.a., Sąd uznał bowiem, mając na uwadze treść powołanego przepisu, że w niniejszej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek przemawiający za odstąpieniem od zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Korzystne dla skarżących rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło na skutek przyjęcia wykładni systemowej i funkcjonalnej, co jest domeną przede wszystkim sądu administracyjnego, a nie organu, dokonującego najczęściej we własnym zakresie wykładni literalnej (por. wyrok WSA z dnia 28 czerwca 2018 r., II SA/Kr 566/18, CBOSA). Zaskarżona decyzja jest starannie uzasadniona, a organowi niepodobna przypisać zasadniczych błędów prawnych.