II SA/Kr 754/05

Sygn. akt II SA/ Kr 754/ 05 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Asesorzy : WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant: : Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi "B" S.A. w K. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I Instancji, II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz strony skarżącej "B" S.A. w K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Spółka z o.o. "A" złożyła w dniu 5.08.2004 r. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą budowa centrum handlowo-usługowego z częścią biurową i hotelem wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym budynkami technicznymi, infrastrukturą drogową i zagospodarowaniem terenu w tym parkingami, placem dostaw, elementami reklamowymi i elementami małej architektury wraz z rozbiórką istniejących obiektów budowlanych. Dnia 4.10.2004 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. uznał, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zaliczane do mogących znacząca oddziaływać na środowisko i nałożył, w drodze postanowienia, na ww. Spółkę obowiązek opracowania raportu oddziaływania na środowisko w pełnym zakresie, obejmującym ochronę zdrowia ludzi, ochronę gleby, ochronę wód powierzchniowych, ochronę przed hałasem, ochronę powietrza atmosferycznego oraz gospodarki odpadami. Spółka z o.o. "A" przedłożyła raport i dnia 14.10.2004r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. uzgodnił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych bez zastrzeżeń. W uzasadnieniu tego postanowienia, w zakresie obejmującym badanie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko wskazano, że z przedłożonego raportu wynika, iż inwestycja ta nie będzie miała znaczącego wpływu na środowisko i zdrowie ludzi. Na to postanowienie zażalenie w dwóch pismach wniosła Spółka z o.o. "B", domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania prze organ I-instancji. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że organ I-instancji naruszył art. 7 i 10 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie dostatecznie spawy i nie zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz braku uzasadnienia faktycznego zaskarżonego postanowienia. Zarzucono, że organ nie poczynił żadnych własnych ustaleń, ale w całości oparł treść rozstrzygnięcia o przedłożony projekt. Podniesiono, że strona nie miała możliwości zapoznania się raportem oddziaływania na środowisko, ponieważ organ administracji nie powiadomił strony o jego sporządzeniu. Ponadto zaskarżone postanowienie zawiera bardzo ogólne odniesienie się do treści tego raportu. Wskazano, że zamierzenie inwestycyjne będzie miało znaczący wpływ na środowisko i zdrowie ludzi, poprzez skalę przedsięwzięcia i zmiany układu drogowego powodujących jego oczywistą niewydolność. Przyczyni się to do zwiększenia emisji spalin i hałasu. Przebudowa ronda O. jest dopiero w fazie projektowej i nie wiadomo ani kiedy zostanie zrealizowane, ani w jaki sposób. Składająca zażalenia Spółka podniosła, że raport oddziaływania na środowisko pomija ustanowioną na rzecz tej Spółki służebność przejazdu przez działki znajdujące się na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym. W istocie wjazd na swój teren Spółka "B" została całkowicie pozbawiona poprzez projektowane ustanowienie ekranu redukującego hałas. Projektowane usytuowanie budynku jest najbardziej kolidujące z budynkiem już istniejącego hotelu. Proponowany układ komunikacyjny nie przewiduje żadnego dojazdu dla pojazdów straży pożarnej do istniejącego hotelu P., czym naruszono przepisy ochrony przeciwpożarowej. Ponadto raport ten nie jest pełny, ponieważ nie przewiduje on wszystkich rozwiązań komunikacyjnych i ustanawiania jakichkolwiek ekranów na terenie inwestycji. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. postanowieniem z dnia [...].04.2005 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego postanowienia organ odwoławczy podtrzymał ustalenia stanu faktycznego, dokonane przez organ I-instancji. Wskazał, że uzgadniane zamierzenie inwestycyjne jest zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i stąd nałożono na wnioskodawcę obowiązek jego sporządzenia. Podniósł, że Spółka "B" była zawiadomiona o postanowieniu nakładającym obowiązek sporządzenia raportu oraz przekazano jej postanowienie organu I-instancji o uzgodnieniu przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, tym samym zarzut naruszenia prawa do czynnego udziału strony w postępowaniu nie jest trafny. Wskazano na prawidłowość procedury uzgodnieniowej. Sporządzony raport jest prawidłowy i zawiera wymaganą treść. Organ odwoławczy wskazał również, że treść raportu wskazuje na brak naruszenia poszczególnych elementów środowiska. Zastrzeżenia odnośnie niewydolności układu komunikacyjnego ronda O. i dróg dojazdowych do planowanej inwestycji wykraczają poza zakres wniosku o ustalenie warunków zabudowy, zgłoszonego przez Spółkę "A". Postanowienie to doręczono Spółce "B" dnia 12.04.2005r., i Spółka ta 12.05.2005r. wniosła na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 81, art. 106 § 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 52 Prawa ochrony środowiska i art. 11 Prawa ochrony środowiska, przy czym to ostatnie naruszenie winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie ma znaczenia powiadomienie skarżącej Spółki o doręczonych jej postanowieniach, przy czym nie wyjaśniono kiedy i w jaki sposób korespondencja ta została Spółce tej doręczona. Szereg pism w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie zostało doręczone tej Spółce. Wskazano, że nawet uznanie za doręczoną Spółce informację o sporządzonym raporcie w dniu 12.10.2004 r. powoduje, że Spółka ta nie mogła się z nim zapoznać do dnia 14.10.2004 r., kiedy wydano postanowienie. Brak zapewnienia tej stronie czynnego udziału w postępowaniu I-instancyjnym uzasadnia uchylenie tego postanowienia. Zaskarżone postanowienie nie zawiera prawidłowego uzasadnienia faktycznego sprawy, ponieważ organ odwoławczy w sposób wybiórczy oceni jej stan faktyczny i prawny. Raport oddziaływania na środowisko przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego powinien zawierać co najmniej 3 warianty, a zawiera tylko jeden wariant – opis polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia z uwagi na korzystny wpływ na środowisko. Pozostały zakres raportu jest błędny. Skarżąca Spółka wskazała, że nie będzie wariantem najkorzystniejszego wpływu na środowisko projektowana inwestycja polegająca na budowie sklepu wielkopowierzchniowego uwzględniając istniejące możliwości techniczne. To określa tylko, że inwestor może podejmować działania zmierzające do minimalizowania oddziaływania na środowisko, ale może to skutkować wystąpieniem szkodliwego wpływu na to środowisko. Raport powinien zawierać opis wariantu polegającego na nie podejmowaniu przedsięwzięcia, opis wariantu najkorzystniejszego dla środowiska oraz opis wariantu w zakresie wpływu na środowisko przedsięwzięcia inwestora. Skarżąca Spółka podniosła, iż gdyby organy administracji wskazały, że zmniejszenie zamierzenia inwestycyjnego Spółki "A" o 1/3 lub ½ bądź usytuowanie budynku w innym miejscu mogłoby mieć istotne znaczenie dla zapewnienia ochrony środowiska. Podniesiono, że należało wezwać inwestora o uzupełnienie raportu w zakresie skutków takich wariantów, które będą mniej korzystne dla środowiska. Organ odwoławczy nie przeprowadził analizy raportu a zawarte w tym raporcie stwierdzenia są co najmniej wątpliwe lub wręcz błędne. W szczególności błędnym było przyjęcie braku negatywnego oddziaływania na środowisko wybudowanie największego w K. hipermarketu, usunięcie prawie całej zieleni oraz brak zbadania rzeczywistej uciążliwości parkingu na około 5000 pojazdów. Ponadto na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym już występuje przekroczenie dopuszczalnego stężenia zanieczyszczeń w środowisku dla pyłu PM 10 o prawie 40 % oraz hałasu o 5 dB w porze dziennej i 15 w porze nocnej. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniesiono, że przedłożony raport jest prawidłowy i zawiera opis analizowanych wariantów i opisuje działania związane z zapobieganiem, ograniczeniem lub kompensacją przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko zamierzenia inwestycyjnego. Planowane przedsięwzięcie ma charakter nieskomplikowany technologicznie i w tym zakresie nie było podstaw do przedkładania winnych wariantów. Wskazano, że dochowano procedury uzgodnienia tak w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Prawo ochrony środowiska, jak i art. 106 k.p.a. Podniesiono również, że zalecenia i uwagi zawarte w raporcie będą musiały być uwzględnione przy sporządzaniu projektu budowlanego. Na rozprawie pełnomocnicy skarżącej Spółki podtrzymali swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżąca Spółka "B" sp. z o.o. z siedzibą w K. dnia 12 maja 2005r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 5.04.2005r., doręczone skarżącej Spółce dnia 12 kwietnia 2005r. Skarga została wniesiona z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu. Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I-instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie wynika stąd, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, którego postanowienie zostało zaskarżone, ma siedzibę w K. Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. z 2003 r. Nr 72, poz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obejmuje obszar Województwa Małopolskiego. W przedmiotowej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego i prawa materialnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I-instancji. Organy inspekcji sanitarnej prowadząc postępowanie naruszyły zasadę zapewnienia stronom czynnego udziału w tym postępowaniu. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zasada ta w całej rozciągłości ma zastosowanie do postępowania prowadzonego zgodnie z art. 106 k.p.a. (tzw. postępowania "wpadkowego"). W tej sprawie właściwy organ inspekcji sanitarnej postanowieniem z dnia [...].10.2004 r. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i dostarczenia raportu oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji. Raport ten został dostarczony Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu już 7.10.2004 r. Z treści raportu wynika, że był on sporządzony dużo wcześniej, bo już w sierpniu 2004 r., a więc nawet przed wydaniem postanowienia określającego jego zakres. W aktach sprawy nie ma dowodów potwierdzających powiadomienie stron o przedłożonym raporcie. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny już [...].10.2004 r. w drodze postanowienia uzgodnił przedłożony raport. Porównując datę wydania postanowienia nakładającego obowiązek sporządzenia raportu z datą uzgodnienia tego raportu oraz brakiem w aktach sprawy dowodów na umożliwienie udziału w tym "wpadkowym" postępowaniu I-instancyjnym zasadny jest zarzut Spółki "B" o naruszeniu jej prawa do udziału w tym postępowaniu. Uniemożliwiono tym samym tej Spółce zapoznanie się z przedłożonym raportem oddziaływania na środowisko, a ocena prawidłowości sporządzenia tego raportu stanowiła podstawowy cel prowadzenia postępowania przez organy nadzoru sanitarnego. Dodatkowo należy uwzględnić również i to, że raport ten sporządzili biegli na wniosek zainteresowanego podmiotu (Spółki "A") co oznacza, że organy administracji miały obowiązek dokonania skrupulatnej i wnikliwej jego oceny, a cel ten ułatwiłoby powiadomienie o sporządzonym raporcie stron i umożliwieniem im realnego udziału w tym postępowaniu. Należy również zauważyć, że w postępowaniu odwoławczym prowadzonym przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego również nie zawiadomiono żadnej ze strony o możliwości poznania się aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Sam raport oddziaływania na środowisko zawiera braki, które nie zostały usunięte. Porównując samą nazwę zamierzenia inwestycyjnego należy stwierdzić, że nie jest ona jednolita. Inaczej określono ją we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, inaczej w postanowieniu o uzgodnieniu warunków zabudowy oraz inaczej na stronie tytułowej raportu oddziaływania na środowisko. Organ I-instancji ogólnie uzasadnił w swoim postanowieniu, że z tego raportu wynika, iż zamierzona inwestycja nie będzie miała znaczącego wpływu na środowisko i zdrowie ludzi. Jednozdaniowe uzasadnienie to stanowczo za mało do oceny prawidłowości sporządzenia raportu, liczącego ok. 250 stron. Za pozbawione podstawy prawnej należy uznać uzasadnienie zawarte w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny odmówił wskazania na te ustalenia zawarte w raporcie oddziaływania na środowisko przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, które stały się podstawą do podjęcia w tej sprawie postanowień. Tym samym organ odwoławczy w istocie pominął w uzasadnieniu ocenę prawidłowości sporządzonego raportu. Nie spełnia bowiem warunku uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia ogólne powołanie się na stwierdzenie raportu, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie naruszy dóbr chronionych Prawem ochrony środowiska. Poza tym analiza treści przedłożonego raportu prowadzi do odmiennych wniosków, niż zawarte w zaskarżonym postanowieniu i w tym zakresie zasadne są zarzuty zawarte w skardze. Analiza oddziaływania na poszczególne elementy środowiska, zawarta w przedmiotowym raporcie nie pozwala na przyjęcie tak jednoznacznej oceny, jaką dokonały oba organy administracji. Na stronie 22 raportu znajduje się stwierdzenie, że na obszarze inwestycji występuje przekroczenie dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń w środowisko w stanie istniejącym dla pyłu PM 10 i to o ok. 40 % (dopuszczalny poziom to 40 µg/m3, a istniejący to 55,0 µg/m3). Bez wątpienia dodatkowa budowa centrum handlowego wraz parkingiem na ok. 1100 miejsc spowoduje zwiększenie poziomu zanieczyszczeń. Na stronie 148 raportu wskazano, że będą występowały przekroczenia dopuszczalnych poziomów stężeń na terenie parkingu i dróg dojazdowych. Z dołączonych do raportu obliczeń wynika, że te przekroczenia będą mały miejsce (strony 38-41 obliczeń raportu), wraz z podaniem wartości przekroczeń. Należy przy tym wskazać, że na stronach 148-149 raportu nie podano maksymalnych stężeń zanieczyszczeń, przez co utrudniono ustalenie zakresu przekroczenia tych stężeń. Analogicznie dołączone do raportu mapy (strony 46-52) nie są czytelne w tym zakresie, że nie określają poziomu maksymalnych dopuszczalnych stężeń poszczególnych substancji. Na stronie 85 raportu zamieszczono poziomy mocy akustycznej źródeł hałasu, które znacznie przekraczają dopuszczalne normy i w raporcie nie wyjaśniono wpływu tak generowanego hałasu na tło akustyczne projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Ogólnie wskazano (strona 101 raportu) że hałas emitowany na terenie objętym przedmiotową inwestycją nie będzie przekraczał dopuszczalnych norm. Rację ma skarżąca Spółka zarzucając, że w istocie raport nie zawiera różnych wariantów projektowanej inwestycji. Jeżeli sporządzający raport uznali, że nie będą sporządzane analizy dotyczące innych wariantów inwestycji poza przyjętym, to należało to wyjaśnić. Zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.), raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia oraz najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Oznacza to, że należało podać przynajmniej dwa warianty realizacji danej inwestycji, a jeżeli z tego zrezygnowano, to należało to wyjaśnić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie stwierdził nieważności zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.), ponieważ w tej sprawie nie naruszono przepisów dotyczących ochrony środowiska w zakresie zobowiązania strony do przedłożenia raportu oddziaływania na środowisko. Organy Inspekcji Sanitarnej nie dokonały właściwej oceny samego raportu. W przypadków nie uwzględnienia w raporcie wszystkich danych, objętych właściwymi przepisami, należało zwrócić się do inwestora o uzupełnienie tego raportu. Tym samym należy wskazać, że organy administracji prowadząc postępowanie w tej sprawie naruszyły art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie prawidłowości sporządzonego raportu oddziaływania na środowisko bez należytego wyjaśnienia pojawiających się w samym raporcie zastrzeżeń co do negatywnego wpływu tej inwestycji na poszczególne walory ochrony środowiska. W związku z tym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 124 § 2 k.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz stwierdzono naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 52 pkt 3 Prawa ochrony środowiska). Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. właściwy w tej sprawie organ I-instancji ponownie prowadząc postępowanie powinien przede wszystkim ustalić dopuszczalność dalszego merytorycznego prowadzenia postępowania w tej sprawie w związku z postępowaniem "głównym" (dotyczącym ustalenia warunków zabudowy) i stosownie do tego zakończyć to postępowanie. W przypadku merytorycznego rozstrzygania tej sprawy należy zapewnić stronom możliwość czynnego udziału w tym postępowaniu oraz odnieść się do tej treści sporządzonego raportu, z której wynika przekroczenie dopuszczalnej ingerencji w środowisko, a ponadto wezwać inwestora do uzupełnienia raportu w zakresie przedstawienia równych wariantów projektowanej inwestycji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.). Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji wyroku.