II SA/Kr 754/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka –Duda Sędziowie WSA Małgorzata Brachel –Ziaja NSA Andrzej Niecikowski (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 marca 2010r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia przystąpienia do użytkowania skargę oddala Decyzją nr [...] z dnia [...].12.2009 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki, działając na podstawie art. 54, art. 80 ust 2 pkt 1 i art. 83 ust.1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r. nr.156 póz. 1118 z późn.zm.- zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.), po rozpatrzeniu zgłoszenia: A.C. zgłosił sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania rozbudowanego, nadbudowanego, przebudowanego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele magazynowo-handlowe z częścią biurową, wjazdem od strony dz. nr 1 obr. [...], przyłączem energetycznym z dz. nr 2 obr. [...], wewnętrzną instalacją elektryczną przy ul. [...] w K. zlokalizowanego na działce nr 3 obr. [...]. W uzasadnieniu podniesiono, że w dniu 26.11.2009 r., (27.11.2009r. data wpływu do organu) A.C. zgłosił zakończenie budowy obiektu budowlanego wyżej opisanego. Budowa zrealizowana została na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...].12.2002r. znak: [...]. Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 7 Prawa Budowlanego z 1994 r.: "Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". Tymczasem zgłoszenie dotyczące zakończenia inwestycji zostało dokonane przez osobę niebędącą inwestorem określonym w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z dyspozycją art. 54 Prawa Budowlanego z 1994 r. "do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budową, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji". Przedmiotowy obiekt budowlany tj. rozbudowa, nadbudowa, przebudowa budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele magazynowo-handlowe z częścią biurową jest obiektem przemysłowo-handlowym, co powoduje, iż jest on zaliczany do XVII i XVIII kategorii obiektów budowlanych, zgodnie z rozumieniem przepisów ustawy Prawo budowlane. Tym samym Inwestor zobowiązany jest do uzyskania, w świetle przepisów art. 55 Prawa Budowlanego z 1994 r., pozwolenia na użytkowanie w drodze decyzji. Decyzja o pozwoleniu na budowę w pkt 5 nakłada na Inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Odwołania E.P. nie zostało uwzględnione i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [.,..].03.2010 r. (znak [...] ) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc w uzasadnieniu, co następuje. 1/ z godnie z art. 59 ust.7 Prawa Budowlanego z 1994 r., stroną postępowania w sprawie na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W dokumentach złożonych ze zgłoszeniem brak było pełnomocnictwa dla A.C. (pełnomocnictwo E.P. -inwestora dla A. C. z dnia 22.11.2009 r., zostało dołączone dopiero do odwołania). Zatem prawidłowo organ l instancji ustalił, że zgłoszenie przystąpienia do użytkowania obiektu zostało dokonane przez osobę nie będącą inwestorem. 2/ z zebranego materiału dowodowego przez organ l instancji wynika, że przedmiotowa inwestycja jest on zaliczona do XVII i XVIII kategorii budowlanych. A więc zgodnie z obecnie obowiązującym przepisem art. 55 Prawa Budowlanego z 1994 r., pozwolenia na użytkowanie obiektu musi być wdane w formie decyzji. 3/ po za tym obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie został również nałożony w pkt. 5 decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...].12.2002 r., zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył E.P. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił w uzasadnieniu, że: 1/ Inwestycja realizowana była na podstawie prawomocnej i ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę w której zawarte jest pouczenie, jednoznacznie określające w jakich okolicznościach niezbędne jest zgłoszenie do użytkowania. Ma to miejsce wyłącznie w przypadku tzw. częściowego odbioru, które następuje w sytuacji gdy inwestor nie zakończył jeszcze wszystkich prac, ale ma zamiar użytkować dany obiekt.: "Inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych pod warunkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie (...)". W niniejszej sprawie takie okoliczności nie występowały, zatem organ l instancji (PINB) w sposób nieuzasadniony nałożył na inwestora taki obowiązek. Co jest szczególnie istotne obowiązek taki został ujawniony przez PINB dopiero w decyzji odmownej i wydanej ze zwłoką. W niniejszym przypadku sytuacja taka nie miała miejsca, zatem zgodnie z decyzją pozwolenia na budowę inwestora jedynie obowiązywało zgłoszenie zakończenia prac, przy zachowaniu 14 dniowego trybu wniesienia przez organ ewentualnego sprzeciwu. Takie zgłoszenie zostało dokonane, natomiast organ l instancji (PINB) nie wniósł żadnych zastrzeżeń ani uwag do zgłoszenia, nie wezwał do uzupełnienia braków, ani też nie wydał rozstrzygnięcia w formie decyzji w ustawowym terminie 14 dni. 2/ Fakt, iż w trakcie realizacji inwestycji nastąpiła kilkakrotna zmiana przepisów Prawa budowlanego oraz tryb zgłaszania zakończenia prac budowlanych, nie może w ocenie skarżącego-stanowić podstawy do procedowania w tym zakresie innego niż zawarty jest w treści prawomocnej i ostatecznej decyzji. Orzekające organy pomijają całkowicie fakt, iż zmiany te nastąpiły po wykonaniu znacznej części prac budowlanych i nakładają na inwestora dodatkowe czynności. Inwestor dokonując zgłoszenia postępował ściśle według zasad określonych w treści decyzji pozwolenia na budowę, zatem nie mógł mieć świadomości, że organ przyjmujący zgłoszenia będzie procedował wg innych reguł. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w żadnej formie nie odnosi się do postawionego przez skarżącego zarzutu, iż organ l instancji nie zgłosił w terminie 14 dni sprzeciwu. 3/ W ocenie skarżącego, wprowadzone zmiany w Prawie budowlanym mogą dotyczyć wyłącznie decyzji wydawanych po dacie opublikowania tych zmian, w przeciwnym razie oznaczałoby to chaos i unieważnienie wszystkich decyzji znajdujących się w obrocie prawnym. Jeżeli nawet taka interpretacja -choć sprzeczna z logiką i zasadą prawomocności wydanych decyzji- byłaby podstawą procesowania przez organ l instancji, to w stosownym czasie, czyli przed upływem 14 dni- organ zobowiązany był do wydania stosownego pouczenia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji podtrzymując stanowisko, że skoro przedmiotowa inwestycja jest obiektem przemysłowo-handlowym, to jest zaliczona do XVII i XVIII kategorii obiektów budowlanych, dlatego też inwestor zgodnie z dyspozycją art. 55 Prawa budowlanego obowiązany jest uzyskać pozwolenie na użytkowanie w drodze decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.o.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Trzeba też wskazać, że zgodnie z art. 134 p.o.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi i zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. W sprawie mamy do czynienia z pewnymi okolicznościami niespornymi między stronami, l tak, budowa przedmiotowego obiektu została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...].12.2002r. W decyzji tej zawarto nakaz uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Nakaz taki był zgodny z treścią ówcześnie brzmiącego art. 55 ust.1 pkt. 1) Prawa Budowlanego z 1994 r. W dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę tj. w dniu 13.12.2002 r., zasadą było, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem przepisów art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji. Wyjątek od tej zasady wprowadzał m.in. art. art. 55 ust.1 pkt. 1) wprowadzając obowiązek uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wtedy, gdy taki obowiązek nałożony został w wydanym pozwoleniu na budowę. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Zmiany w tym zakresie wprowadziła ustawa z dnia 16.04. 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U.nr.93 poz.888). O daty jej wejścia w życie tj. od dnia 31.05.2004 r., zasadą pozostało, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżenriem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji (art. 54). Tu zmiana polegała na wydłużeniu terminu do zgłoszenia sprzeciwu z 14 do 21 dni, oraz na zmianie zapisu "nie wniesienie sprzeciwu" na "nie zgłosi sprzeciwu". Zdecydowanej zmianie uległa treść art. 55 - z której wyeliminowano obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w przypadku gady taki obowiązek wynikał z wydanego pozwolenia na budowę. Ustawa z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, w swoim przepisie międzyczasowym ( art. 2) stanowiła, że do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2-4 (wyjątek dla niniejszej sprawy nieistotny). Tym samym w obrocie prawnym ciągle obowiązywały postanowienia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 13.12.2002r., zawierające nakaz uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Żaden przepis prawa ze swej mocy ani przez działanie strony zmierzające do zmiany treści decyzji tego obowiązku nie wyeliminowały. W szczególności nie ma żadnych podstaw do przyjęcia aby to postanowienie decyzji o pozwoleniu na budowę - wyeliminowała opisana wyżej nowelizacja Prawa Budowlanego z 1994 r. Tak więc obowiązkiem inwestora było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Inwestor natomiast nie występuje o pozwolenie na użytkowanie a zawiadamia organ o zakończeniu budowy, co uprawnia go do przystąpienia do użytkowania obiektu, jeżeli organ w terminie 21 dni, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Skoro więc inwestor obowiązany był uzyskać pozwolenie na użytkowanie nie mógł przystąpić do użytkowania obiektu na podstawie zgłoszenia o zakończeniu budowy. Prawidłowo więc organ wobec takiego zgłoszenia składa sprzeciw. Istotne jest czy sprzeciw złożony zostaje terminie. Jak to już wyżej zaznaczono z dniem 31.05.2004 r., termin do zgłoszenia sprzeciwu wynosi 21 dni. W tym miejscu nie ma wątpliwości, że termin ten wynosi 21 dni a nie 14 - jaki obowiązywał do dnia wejścia w życie nowelizacji z dnia 16.04.2004 r. Proces inwestycyjny składa się z kilku etapów - jednym z etapów jest użytkowanie obiektu - i ten etap jest osobną sprawą niż etap uzyskania pozwolenie na budowę. Dlatego organ ma obowiązek w tym zakresie stosować przepisy aktualnie obowiązujące. Problemem jest natomiast, obliczanie kiedy termin do zgłoszenia sprzeciwu ( czy wcześniej -wniesienia sprzeciwu) zostaje zachowany. W tym zakresie praktyka zarówno organów jak i sądów administracyjnych nie jest jednolita. Prawo Budowlane z 1994 r., podobną instytucje "zgłoszenia sprzeciwu" przewiduje także w art. 30 ust. 5 - stanowiąc, że do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. Różnica jest tylko taka, że w art. 30 ust. 5 mówi się o "nie wniesieniu sprzeciwu", a w art. 54 mówi się o "nie zgłoszeniu sprzeciwu". Jak wyżej zaznaczono zmiana ta została wprowadzoną nowela z dnia 16.04. 2004"r. Nie wydaje się aby tu wykładnia gramatyczna mogła przynieść jakieś rozróżnienie między "wniesieniem" a "zgłoszeniem". Termin o jakim mowa w art. 54 Prawa Budowlanego z 1994 r, podobnie jak i ten o którym mowa w art. 30 ust. 5 jest na pewno terminem prawa materialnego bowiem jego skutki występują w sferze prawa materialnego - zezwalając inwestorowi z chwilą jego upływu przystąpienia do użytkowania obiektu. Ustawodawca nie rozstrzygnął tylko z jakim momentem można uznać, że upłynął 21 dniowy termin, po którym inwestor może przystąpić do używania obiektu. W grę tu mogą wchodzić następujące możliwości, po pierwsze za zachowany przez organ termin uznaje się wtedy gdy w czasie jego biegu organ nadał decyzję w urzędzie pocztowym , po drugie -gdy w czasie jego trwania decyzja została sporządzona i wreszcie po trzecie, gdy w tym czasie została doręczona stronie.. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 37 wprowadził dla organów instrukcyjne terminy załatwienia spraw. Przepis art. 54 Prawa Budowlanego z 1994 r., wprowadził dla organu dodatkowy termin załatwienia sprawy - 21 dniowy. Skutki nie zachowania tego terminu są dalekosiężne - bo realizują się w zakresie prawa materialnego. Kodeks postępowania administracyjnego uregulował także sposób doręczania pism a więc także i decyzji (art.39 kpa), przyjmując jako zasadę załatwianie spraw w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego jako wyjątek załatwienie ustne (art. 14 kpa). Organ swoje oświadczenie woli wyrażone w formie decyzji ma zakomunikować stronie i regułą jest, że czyni to poprzez doręczenie za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 kpa). Gdy doręczenia dokonuje się przez pocztę -praktycznie adresat przesyłki może ja odebrać w terminie 14 dni od dnia pierwszego zawiadomienie o możliwości jej odbioru (art. 44 kpa). Gdyby więc przyjąć, że termin o którym mowa w art. 54 Prawa Budowlanego z 1994 r., liczyć od dnia doręczenia w wielu przypadkach organ na załatwienie sprawy miałby praktycznie 7 dni. Ratio legis wprowadzenia do art. 54 Prawa Budowlanego z 1994 r., terminu 21 dniowego leżała w tym, żeby zmusić organ do załatwienia sprawy w terminie krótszym niż przewidziany w art. 37 kpa, z drugiej strony ustawodawcy chodziło aby do użytkowania wprowadzane zostały obiekty gwarantujące bezpieczeństwo ich użytkowania. Dlatego też w ocenie składu orzekającego nie można podzielić koncepcji, że termin z art. 54 Prawa Budowlanego z 1994 r., jest zachowany tylko wtedy - gdy decyzja zawierająca sprzeciw przed upływem 21 dni została doręczona inwestorowi. Trudno przyjąć aby ustawodawca w tak ważnej kwestii zakreślał organowi termin, o którym z góry wiadomo, że w niektórych przypadkach byłby pozorny dla spełnienia ratio legis przepisu ustawy. Nie do przyjęcia jest także koncepcja, że termin ten zostanie zachowany gdy w czasie jego biegu decyzja zawierająca sprzeciw zostanie sporządzona. Taka koncepcja dawałaby organom możliwości jego nadużywania - i nie spełniałaby roli przymuszenia organu do załatwienia sprawy w skróconym, w stosunku do kodeksu postępowania administracyjnego - terminie. Wykładnia celowościowa musi prowadzić do wniosku, że termin na zgłoszenie sprzeciwu zostanie zachowany - gdy w trakcie jego biegu inwestor będzie mógł się zapoznać z jego treścią. A z treścią sprzeciwu będzie mógł się zapoznać, gdy zostanie powiadomiony o możliwości odebrania decyzji. W sprawie jak wynika z akt sprawy - skarżący decyzje odebrał w dniu 21.12.2009 r., po awizowaniu w dniu 15.12.2009. Zgłoszenie zakończenia budowy do organ u l instancji wpłynęło w dniu 27.11.2009 r., (zostało złożone przez osobę nie legitymującą się pełnomocnictwem inwestora a wada została zlikwidowana w odwołaniu z dnia które* złożone zostało w dniu 11.01.2010 r., przez dołączenie pełnomocnictwa). W tej sytuacji termin 21 dniowy upływał z dniem 18.12.2009 r., a więc w tym terminie skarżący mógł się zapoznać ze stanowiskiem. Uczynił to dopiero z końcem upływu pierwszego awizowania bo w dniu 21.12.2009 r. Tak więc skarżący mógł się zapoznać ze stanowiskiem organu w 21 dniowym terminie. Od inwestora należy oczekiwać pewnej aktywności i skoro wie on, że w terminie do 18.12.2009 r., organ ma możliwość zgłoszenia sprzeciwu a w dniu 15.12.2009 r, jest awizowana dla niego przesyłka od organu - to w tym dniu ma możliwość zapoznania się z jej treścią. W takiej sytuacji w ocenie Sądu termin do zgłoszenia sprzeciwu zostaje zachowany. W tej sytuacji skoro dokonana kontrola nie wykazała aby zaskarżona decyzja naruszała prawo na podstawie art. 151 p.o.p.s.a orzeczono jak w sentencji.