II SA/Kr 756/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [ ]w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie NSA: Anna Szkodzińska NSA: Joanna Tuszyńska Protokolant Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2007 r. sprawy ze skargi G.B. i W.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w z dnia w przedmiocie nałożenia obowiązku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w na rzecz skarżącego W.B. kwotę 500 zł ( słownie: pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. .......... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [.....] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (jednolity tekst Dz.U. z 2003 r. Nr 207, póz. 2016, z późniejszymi zmianami) po rozpatrzeniu odwołania G.B. oraz W.B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [.....] w której nałożono na G.B. i W.B. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wykonywanego w Z. na działce ewid. nr ....... w terminie do 30 listopada 2005 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postępowanie administracyjne w sprawie zgodności realizacji budowy budynku mieszkalnego na działce nr ew. gr....... położonej w Z. z pozwoleniem na budowę zostało wszczęte w związku z pismem H.U. j z dnia ..... lipca 2002 r. Przeprowadzona w dniu ....... października 2002 r. kontrola robót budowlanych wykazała m in., że: "...w ścianie od strony północnej, tj. od nieruchomości ........U. w przyziemiu są drzwi wejściowe do piwnic, a w ścianie na poziomie piwnicy i parteru są otwory wypełnione luksferami. W poddaszu zamontowano okno dachowe. Po zapoznaniu się z projektem stwierdzono rozbieżności pomiędzy projektem architektonicznym w części konstrukcyjnej. Na działce w odl. ok. 3,7 m od budynku znajduje się studzienka z kręgów betonowych o śr. ok. 1 m w odległości ok. 0,9 m od ogrodzenia od strony działki .......U. j" W dniu ...... września 2004 r. PINB w Z. przeprowadził kolejną kontrolę, która wykazała, że: "Drzwi od strony północnej zostały zlikwidowane, teren nadsypany. W miejscu drzwi zostały zamontowane luksfery i małe okno. W terenie pozostała jedynie płyta żelbetowa, pod którą jest ziemia. W chwili kontroli stwierdzono również, że istniejąca studzienka drenażowa została zlikwidowana (zasypana ziemią), teren wyrównany wg oświadczenia inwestora". Postanowieniem z dnia [.....] PINB w Z. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego położonego w Z. na działce ewid. nr .......... wykonanych w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę i projektu budowlanego. Decyzją z dnia [......] organ pierwszej instancji nałożył na G.B. i W.B. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wykonywanego w Z na działce ewid. nr ....... w terminie do 30 listopada 2005 r. Od powyższej decyzji odwołała się w terminie G.B. oraz W.B. . ............. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że przedmiotem postępowania administracyjnego organu pierwszej instancji była zgodność realizowanej budowy budynku mieszkalnego na działce nr ew. g r. .........położonej w Z. z pozwoleniem na budowę. Przeprowadzona w toku postępowania kontrola wykazała w myśl art. 36 ustawy Prawo budowlane istotne odstępstwa od uzyskanego przez inwestorów pozwolenia na budowę wydanego w dniu .... kwietnia 2002 r., znak: .............przez Starostę ....... oraz zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego. Zmiany te dotyczyły: - wykonania od strony północnej na poziomie piwnic dodatkowego pomieszczenia na drzewo o wym. 1,5 x 2,3 m, - wykonania również od strony północnej drzwi wejściowych w piwnicy, a w ścianie na poziomie piwnic i parteru zamontowanie luksferów oraz zamontowanie okna dachowego, - zmiany w elewacji poprzez wykonanie dodatkowych otworów okiennych i drzwiowych. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż dokonane przez inwestorów zmiany w trakcie budowy przedmiotowego budynku, a w szczególności dotyczące wykonania pomieszczenia na drzewo i drzwi w elewacji północnej stanowią w myśl w/w art. 36 Prawa budowlanego istotne odstępstwa, co stanowi podstawę do wdrożenia postępowania w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. W takiej sytuacji art. 50 ustawy Prawa budowlanego obliguje organ do wstrzymania postanowieniem prowadzenia robót budowlanych odbiegających w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. PINB w Z. wypełnił obowiązek wstrzymania robót wydając w dniu [.....] r. postanowienie [.....] W ocenie organu odwoławczego prawidłowe było również wydanie skarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy w przypadku istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ przed upływem dwóch miesięcy od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót winien jest nałożyć na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zgromadzony materiał dowodowy a w szczególności protokół z kontroli przeprowadzonej przez PINB w Z. w dniu .... września 2004 r. wykazały, że inwestor zlikwidował drzwi w elewacji północnej montując w ich miejsce luksfery oraz okno. Zostało również zasypane pomieszczenie na drzewo, a w jego miejscu pozostała jedynie płyta żelbetowa. W związku z powyższym, organ l instancji prawidłowo nakazał wykonać projekt budowlany zamienny, który winien spełniać warunki określone w skarżonej decyzji. Wskazano, że wykonanie tego projektu jest niezbędne, aby mogły zostać wznowione roboty budowlane a następnie uzyskane pozwolenie na użytkowanie. Podniesiono także, że w dalszym postępowaniu organ l instancji winien sprawdzić wykonanie nałożonego w skarżonej decyzji obowiązku we wskazanym terminie oraz wydać decyzję zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Skargę na decyzję ............. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [.....] złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie G.B. i W.B. . Skarżący zwracają w swojej skardze uwagę na występujące w ich przekonaniu liczne nieprawidłowości w funkcjonowaniu Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Z. , a zaskarżonej decyzji zarzucają, że została wydana z naruszeniem prawa albowiem powielono w niej argumentację organu pierwszej instancji nie uwzględniając stanowiska zaprezentowanego przez skarżących w odwołaniu od decyzji i pismach procesowych. Skarżący podnoszą, że w dniu .... listopada 2005 r. przedłożyli w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Z. trzy egzemplarze projektu budowlanego zamiennego, przez co wykonali nałożony na nich obowiązek. Wskazano też, że wszystkie odstępstwa od wcześniejszego projektu budowlanego zostały usunięte, za wyjątkiem okienka dachowego, które zostanie zlikwidowane, gdy również H.S. usunie nieprawidłowości w zabudowaniach znajdujących się na jej nieruchomości. Skarżący podali, że na sąsiedniej nieruchomości należącej do H.U. wybudowany został nielegalnie garaż, a w budynku mieszkalnym nastąpiła zmiana otworów okiennych i drzwiowych na dwóch kondygnacjach z trzech stron, wykonano dodatkowy balkon na poddaszu. Skarżący wnoszą o sprawiedliwe osądzenie wskazanych wyżej okoliczności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy odniósł się do stanowiska zaprezentowanego w skardze oraz wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i jego argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, póz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn.: Dz.U. z 2003 r., nr 207, póz. 2016 z późn. zm.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja ........ Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [....] w przedmiocie nałożenia na G.B. i W.B. obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wykonywanego w Z. na działce ewid. Nr........ w terminie do 30 listopada 2005 r. Wskazywane przez skarżących okoliczności związane ze sposobem funkcjonowania organu pierwszej instancji, jak i kwestie prawidłowości realizacji robót budowlanych pozostają poza granicami sprawy sądowoadministracyjnej będącej przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę -nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych dopuszczalne jest zatem w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Oznacza to w pierwszej kolejności, że na organie administracyjnym ciąży obowiązek oceny stanu faktycznego sprawy w kontekście ustawowej przesłanki "istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę", dokonania wykładni pojęcia "istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę" w nawiązaniu do poczynionych ustaleń faktycznych oraz przedstawienie szczegółowej argumentacji uzasadniającej nałożenie powyższego obowiązku w sytuacji, gdy organ dojdzie do wniosku, że nałożenie powyższego obowiązku z przyczyn wskazanych art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest konieczne. Organy obydwu instancji w żaden sposób nie dokonały kwalifikacji dostrzeżonych odstępstw przyjmując apriorycznie, że odstępstwa te mają charakter istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nr .....z dnia ......2002 r. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji ogranicza się w istocie do przytoczenia treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i zasygnalizowania zmian, jakie miały miejsce w ustawie Prawo budowlane. W związku z tym stanowisko organu drugiej instancji, iż podziela on stanowisko organu pierwszej instancji o dokonaniu przez inwestorów istotnych odstępstw w trakcie budowy przedmiotowego budynku jest również stanowiskiem arbitralnym nie popartym żadną argumentacją. Dodatkowo należy zasygnalizować zupełnie nieuzasadnione odwoływanie się do treści art. 36 Prawa budowlanego, który nie dotyczy kwestii istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zasadne jest zatem twierdzenie skarżących, iż organ drugiej instancji wyłącznie powielił stanowisko organu pierwszej instancji. Zasadny jest również zarzut nie uwzględnienia przez organ odwoławczy okoliczności podnoszonej przez skarżących w toku postępowania administracyjnego, że w dniu ..... listopada 2005 r. przedłożyli w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Z. trzy egzemplarze projektu budowlanego zamiennego, przez co wykonali nałożony na nich obowiązek. Organ odwoławczy całkowicie pominął powyższą okoliczność nie odnosząc się do niej ani w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ani nawet w odpowiedzi na skargę. Również nie analizując złożonej przez skarżących dokumentacji w ogóle nie badał kwestii zrealizowania przez nich obowiązku nałożonego decyzją organu pierwszej instancji. Należy podkreślić, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obliguje również organ odwoławczy do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej rozstrzygniętej nie ostateczną decyzją organu pierwszej instancji z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili podejmowania decyzji drugoinstancyjnej. Podkreślenia wymaga zwłaszcza fakt, że organ odwoławczy nie może poprzestać wyłącznie na skontrolowaniu decyzji organu pierwszej instancji, jego kompetencje nie mają bowiem charakteru wyłącznie kasacyjnego, a wręcz przeciwnie - ciąży na nim obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że w przypadku ustalenia, iż strony zrealizowały obowiązek nałożony na nie decyzją organu pierwszej instancji, nie istniała już podstawa do nakładania tego obowiązku decyzją drugiej instancji, a taki w istocie rzeczy ma charakter zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję pierwszoinstanacyjną. Nie jest w ocenie sądu dopuszczalne nakładanie na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w sytuacji, gdy projekt taki już przez stronę został przedłożony. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia dotyczą decyzji organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - należało uchylić zaskarżoną decyzję ........ Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia[.....] , jak i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [.....] Wymienione uchybienia organów administracji - które należy w toku dalszego postępowania wyeliminować poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej przez sąd kierunku - miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w sposób bezpośredni zdeterminowały treść merytorycznego rozstrzygnięcia, które na tym etapie postępowania administracyjnego było przedwczesne. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270).