II SA/Kr 757/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr) Sędziowie WSA Małgorzata Brachel -Ziaja WSA Mirosław Bator Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2009 r. sprawy ze skargi [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w R. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 27 marca 2009r., nr [...] w przedmiocie ustalenia i podziału kosztów utrzymania urządzenia wodnego skargę oddala Starosta S. decyzją z dnia 20 stycznia 2009 r., znak: ....(sprostowaną postanowieniem tego organu z dnia 10 lutego 2009 r., znak:.....) działając na podstawie art. 140 w związku z art. 64a ust. 1a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz.U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku [....] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w R : 1) ustalił następujące wysokości udziału poszczególnych zakładów w kosztach utrzymania jazu piętrzącego na rzece S. w km 29 + 540 w Z: Gmina Z. - 43 %, [....] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział w T. - 33 %, M.E.W. - M.P. i P.P. - 10 %, Stawy rybne - 8 %, użytkownik zbiornika cofkowego - Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Wędkarskiego w T. - 6 %, 2) zobowiązał [....] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w R. do organizowania okresowych przeglądów stanu budowli z powiadomieniem wszystkich korzystających z wody piętrzonej jazem, 3) zobowiązał [....] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w R. do opracowywania rocznych planów prac eksploatacyjno-remontowych wraz z kosztorysem i przedstawiania ich wszystkim użytkownikom w terminie do końca lutego każdego roku. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 24 listopada 2008 r. [....] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w R. złożył wniosek w sprawie ustalenia i podziału kosztów utrzymywania urządzenia wodnego - jazu na rzece S. w rn. Z. w krn 29+540. Wniosek zawierał podział kosztów eksploatacji i utrzymania węzła wodnego oraz wyliczenie procentowego udziału w kosztach partycypacji dla poszczególnych użytkowników węzła wodnego. Za podstawę do podziału kosztów [....] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w R. przyjął ilość pobieranej wody przez użytkowników węzła, określoną w pozwoleniu wodnoprawnym Starosty S. z dnia 1 sierpnia 2005 r., znak: [....] . Poszczególne ilości pobieranej wody posłużyły do wyliczenia wskaźnika partycypacji w kosztach utrzymania węzła wodnego. Zgodnie z wnioskiem procentowy udział przedstawiał się następująco: Gmina Z. - 2%, [....] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział w T. - 32%, M.E.W. M.P. i P.P. - 55%, Stawy rybne - 1%, użytkownik zbiornika cofkowego - Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego - 10%. Podkreślono, że w myśl art. 64 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w kosztach utrzymania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści, natomiast ustalenia i podziału kosztów dokonuje na wniosek właściciela urządzenia wodnego w drodze decyzji Starosta. Organ pierwszej instancji podał również, że pismem z dnia 8 grudnia 2008 r. strony postępowania zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i podziału kosztów utrzymania urządzenia wodnego - jazu na rzece S. w m. Z. w km 29 + 540. W związku z otrzymaniem zawiadomienia o wszczętym postępowaniu w powyższej sprawie, M.P. i i P.P. w piśmie, które wpłynęło do urzędu w dniu 8 grudnia 2008 r. przedstawili swoje uwagi w sprawie. W dniu [....] 2008 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego w S. odbyła się rozprawa administracyjna w sprawie. W rozprawie wzięli udział czterej użytkownicy węzła wodnego, tj. przedstawiciele [....] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w R. , przedstawiciel Gminy Z. , przedstawiciel Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Wędkarskiego w T. oraz pełnomocnik M.P. i P.P. . W rozprawie nie wzięli udziału przedstawiciele właściciela stawów rybnych J.M. - piątego z użytkowników węzła wodnego. W trakcie rozprawy omówiono uwagi M.P. i P.P. , ponadto każda ze stron przedstawiła swoje stanowiska w sprawie, których treść została wniesiona do sporządzonego protokołu rozprawy administracyjnej. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że w trakcie rozprawy zauważono, iż zaproponowany podział partycypacji w kosztach utrzymania jazu został określony na podstawie tylko i wyłącznie ilości pobieranej wody określonej w pozwoleniu wodnoprawnym. Ilość wody określona w pozwoleniu wodnoprawnym nie jest ilością gwarantowaną, którą każdy z użytkowników będzie mógł wykorzystać. W związku z tym stwierdzono, że podział zaproponowany przez PZMiUW w R. nie jest zasadny, nie odzwierciedla rzeczywistych korzyści odnoszonych w związku z funkcjonowaniem jazu. W uzasadnieniu decyzji podniesiono także, że na rozprawie zaproponowano podział kosztów, jaki obowiązywał przy piętrzeniu "starym" jazem określony w decyzji z dnia 17 sierpnia 2001 r., znak: [....] . Organ wskazał przy tym, że korzyści odnoszone w związku z korzystaniem z wody piętrzonej jazem nie uległy zmianie. Podział kosztów dokonany był w oparciu o analizę korzyści odnoszonych przez każdego użytkownika przeprowadzonych w ekspertyzie opracowanej w czerwcu 2001 roku przez J.S . Podział ten obowiązywał przez okres obowiązywania pozwolenia na piętrzenie "starym" jazem i żadna ze stron nie kwestionowała zasadności podziału. Podniesiono także, że poprzedni podział kosztów utrzymania starego jazu został zawarty w decyzji Starosty S. z dnia 17 sierpnia 2001 r., znak: [....] i przedstawiał się następująco: Gmina Z. - 43%, [....] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział w T. - 33%, M.E.W. - M.P. i P.P. - 10%, Stawy rybne - 8%, użytkownik zbiornika cofkowego - Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego - 6%. Na rozprawie strony, których udział w kosztach w okresie poprzednim był wyższy niż proponowany obecnie przez wnioskodawcę, nie wyraziły zgody na utrzymanie poprzedniego podziału, ze względów ekonomicznych. Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego pismem z dnia [....] 2009 r. poinformowano strony postępowania o zakończeniu postępowania w sprawie i o możliwości zapoznania się z dokumentacją dowodową, wypowiedzeniu się co do zebranych dowodów i materiałów. Żadna ze stron nie skorzystała z tego prawa, do postępowania nie wniesiono dodatkowych uwag w sprawie. Po przeanalizowaniu dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę oraz na podstawie ustaleń z przeprowadzonej w dniu [....] 2008 r. rozprawy administracyjnej uznano, że nie jest możliwe przyjęcie zasad podziału przedstawionych we wniosku PZMiUW w R. i określenie stopnia partycypacji poszczególnych zakładów w kosztach utrzymania jazu piętrzącego na rzece S. w oparciu o ilość piętrzonej wody określonej w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 1 sierpnia 2005 r., znak: [....] . W związku z tym została dokonana analiza ekspertyzy opracowanej w czerwcu 2001 roku przez J.S. , celem której było opracowanie obiektywnych, możliwie szerokich i szczegółowych podstaw do ostatecznego ustalenia zasad utrzymywania i eksploatacji węzła wodnego związanego z jazem na rzece S. W związku z brakiem jednolitego stanowiska użytkowników węzła wodnego w Z. w sprawie procentowego udziału w kosztach utrzymania jazu oraz ze względu na fakt, że zakres korzystania z wody nie uległ zmianie, postanowiono przyjąć podział zawarty w powyższej ekspertyzie, czyli: Gmina Z. - 43%, [....] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział w T. - 33%, M.E.W. - M.P. i P.P. - 10%, Stawy rybne - 8%, użytkownik zbiornika cofkowego - Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego - 6%. W związku z powyższym w punkcie I. decyzji określono wysokości udziału poszczególnych zakładów w kosztach utrzymania jazu piętrzącego na rzece S. w km 29 +540 w Z. W celu precyzyjnego określenia zasad współpracy pomiędzy wszystkimi użytkownikami węzła wodnego na rzece sanna w Z. w punkcie II. decyzji nałożono obowiązek organizowania okresowych przeglądów stanu budowli z powiadomieniem wszystkich korzystających z wody piętrzonej jazem. Natomiast w punkcie III. decyzji zobowiązano zakład główny do opracowywania rocznych planów prac eksploatacyjno-remontowych wraz z kosztorysem i przedstawiania ich wszystkim użytkownikom w określonym terminie. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. decyzją z dnia 27 marca 2009 r., znak: [....] , działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w związku z art. 64a ust. 1a, art. 128 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania T.M. , P.M. , M.M. i M.M. z dnia 5 lutego 2009 r. oraz odwołania Wójta Gminy Z. z dnia 9 lutego 2009 r., od decyzji Starosty S. z dnia 20 stycznia 2009 r., znak: [....] , uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty S. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że odwołujący się spadkobiercy J.M. , tj. obecni właściciele stawów rybnych: T.M. , P.M. , M.M. i M.M. stwierdzili, iż prawidłowy i obiektywny jest procentowy udział poszczególnych użytkowników w kosztach utrzymania jazu zaproponowany przez PZMiUW w piśmie z dnia [....] 2008 r. Ich zdaniem pobór wody do stawów jest znikomy w porównaniu z innymi użytkownikami jazu, a dochody adekwatne do ilości poboru wody. Z kolei Wójt Gminy Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jako zarzut w uzasadnieniu odwołania podniósł błędne ustalenie udziału Gminy w korzyściach z urządzenia w wysokości 43%. Ponadto zwrócił uwagę na to, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, tj. do Zarządu Gminy zamiast do organów Gminy, którymi zgodnie z ustawą samorządzie gminnym są: Rada Gminy i Wójt Gminy. Organ odwoławczy ustalił, że Starosta S. decyzją z dnia 17 października 2000 r., znak: [....] udzielił następujących pozwoleń wodnoprawnych: [....] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w R. Oddział w T. na szczególne korzystanie z wody powierzchniowej za pomocą istniejącego jazu piętrzącego na rzece S. w km 29+540 w Z. , podając charakterystyczne rzędne piętrzenia, Gminie Z. na pobór wody piętrzonej na jazie do zasilania i utrzymania zbiornika rekreacyjno-hodowlanego oraz zrzut wody, M.P. i P.P. na zwrotny pobór wody piętrzonej jazem dla potrzeb Małej Elektrowni Wodnej. W decyzji stwierdzono (pkt. IV), że z wody piętrzonej za pomocą istniejącego jazu korzystają ponadto: "Polski Związek Wędkarski Okręg T. w ramach posiadanego pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód obwodu rybackiego Nr I - rzeka S. do celów rybackich Nr [....] z dnia 10 listopada 1986 r." oraz "Pan J.M. w ramach posiadanego pozwolenia wodnoprawnego Nr [....] z dnia 31 grudnia 1987 r." na pobór wody do czterech stawów rybnych. Powyższą decyzję, na wniosek PZMiUW w R. Oddział w T. , Starosta S. zmienił za zgodą stron, decyzją z dnia 17 sierpnia 2001 r., w ten sposób, że między innymi dodał pkt V.1., w którym ustalił "następujące wysokości udziałów poszczególnych zakładów w kosztach utrzymania jazu piętrzącego w km 29+540 w Z. : Zarząd Gminy Z. - 43%, [....] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział w T. - 33%, MEW - M.P. i P.P. - 10%, Stawy Rybne - 8%, Użytkownik zbiornika cofkowego - Zarząd Okręgowy Związku Wędkarskiego w T. - 6%". Powyższy procentowy udział poszczególnych zakładów w ponoszeniu kosztów utrzymania, eksploatacji i konserwacji jazu został ustalony w oparciu o ekspertyzę z czerwca 2001 r., opracowaną przez J.S. na zlecenie PZMiUW w R. W związku z wygaśnięciem w/w pozwolenia wodnoprawnego z dnia 17 października 2000 r. (okres, na jaki było wydane upłynął z dniem 31 grudnia 2003 r.), Starosta S. wydał nową decyzję z dnia 1 sierpnia 2005 r., znak: [....] , w której udzielił PZMiUW w R. pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wody w km 29+540 rzeki S. za pomocą jazu, z równoczesnym pozwoleniem na wykonanie nowego jazu piętrzącego wraz z mostem i przepławką dla ryb oraz na regulację rzeki S. na długości 1140 m. Tą samą decyzją w punkcie II. Starosta udzielił Gminie Z. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody piętrzonej jazem na rzece S. w km 29+540, w punkcie III. udzielił M.P. i P.P. pozwolenia wodnoprawnego na zwrotny pobór wody dla potrzeb MEW, w punkcie IV. stwierdził, że z wody piętrzonej jazem korzysta nadal J.M. w ramach posiadanego pozwolenia wodnoprawnego, a w punkcie V. jako zakład główny określił PZMiUW w R. W decyzji tej nie ustalono obowiązku uczestniczenia w kosztach utrzymania jazu, stosownie do odnoszonych korzyści, lecz w pkt VII. 5. decyzji zapisano: "Partycypacja w kosztach utrzymania jazu, zgodnie z umową zawartą z zakładem głównym". Wskazano, że jak wynika z treści protokołu z przeglądu pozwolenia wodnoprawnego przeprowadzonego przez Starostwo, nie doszło do realizacji przywołanego powyżej pkt VII.5 decyzji. [....] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, będący zakładem głównym, pismem z dnia [....] 2008 r., wystąpił do Starosty S. z wnioskiem o ustalenie i podział kosztów utrzymania węzła wodnego w Z. We wniosku przedstawił proponowane procentowe wskaźniki partycypacji w kosztach utrzymania jazu piętrzącego, które wyliczył na podstawie ilości pobieranej wody przez poszczególnych użytkowników: Państwo M.P. i P.P. - właściciele MEW - 55%, [....] Związek Wędkarski Okręg w T. - 10%, Urząd Gminy w Z. - stawy rekreacyjne - 2%, J.M. - stawy rybne - 1%. Pozostałe 32 % będzie ponosił PZMiUW, który przyjął, że korzysta z wody w ilości zapewniającej przepływ nienaruszalny tj. 0,4 m3/s. Pismem z dnia [....] 2008 r., przesłanym do Starostwa Powiatowego w S. , M.P. i P.P. - właściciele MEW omówili złożoną przez PZMiUW propozycję partycypacji w kosztach utrzymania jazu. Stwierdzili między innymi, iż przedstawiona partycypacja, w zależności od ilości pobieranej wody przez poszczególnych użytkowników nie ma żadnego związku z proporcjonalnym podziałem kosztów w stosunku do odnoszonych przez nich korzyści, ponieważ nie uwzględnia wszystkich funkcji i zadań jakie realizuje jaz. Ponadto wskazali, że propozycja ponoszenia przez MEW 55% kosztów nie jest proporcjonalna do odnoszonych korzyści czyli w przypadku MEW - przychodu ze sprzedaży ekologicznej energii. Podnieśli również, że PZMiUW nie uwzględnił, iż obiekt jest zabytkowy, co dodatkowo zwiększa związane z tym koszty eksploatacji i wpływa na obniżenie poziomu dochodów osiąganych z MEW. W dniu [....] grudnia 2008 r., została przeprowadzona rozprawa administracyjna, w której uczestniczyli: przedstawiciele PZMiUW, przedstawiciel Gminy Z., przedstawiciel Zarządu Okręgowego Państwowego Związku Wędkarskiego w T. oraz pełnomocnik M.P. i P.P. W trakcie rozprawy nie doszło między stronami do porozumienia co do uczestnictwa w kosztach utrzymania jazu. Pełnomocnik M.P. i P.P. - M.K. zaproponował 5% udział w kosztach utrzymania jazu obliczony od dochodu osiąganego przez MEW. Przedstawiciel PZW - zgłosił propozycję wykluczenia PZW z kosztów partycypacji, natomiast zaakceptował propozycję poprzedniego podziału kosztów. Gmina Z. propozycję poprzedniego podział kosztów utrzymania jazu odrzuciła. Natomiast PZMiUW nie wyraził zgody na zaproponowany przez pełnomocnika M.P. i P.P. sposób uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzenia wodnego, wobec powyższego pełnomocnik M.P. i P.P. poparł podział dotychczasowy. W rozprawie administracyjnej udziału nie brali PP. M. - właściciele stawów rybnych.\ W dniu [....] stycznia 2009 r. Starosta zawiadomił strony o zakończeniu postępowania. Żadna ze stron nie wypowiedziała się co do zebranych w sprawie materiałów dowodowych oraz nie zgłosiła żadnych uwag, wobec czego Starosta S. wydał w dniu 20 stycznia 2009 r. cytowaną na wstępie decyzję. Dodatkowo, postanowieniem z dnia 10 lutego 2009 r., Starosta sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w wydanej decyzji, zastępując w pkt I. decyzji i w uzasadnieniu wyrażenie "Zarząd Gminy" słowami "Gmina." Organ odwoławczy stwierdził, że PZMiUW wystąpił o ustalenie wysokości udziałów poszczególnych zakładów w utrzymaniu jazu piętrzącego na rzece S. proponując podział przedstawiony we wniosku z dnia 24 listopada 2008 r. Z zaproponowanym podziałem kosztów zgodzili się jedni użytkownicy urządzenia wodnego, a inni popierali podział ustalony decyzją z dnia 17 sierpnia 2001 r. W tej sytuacji, organ pierwszej instancji uznał, że nie jest możliwe przyjęcie przedstawionej przez PZMiUW partycypacji poszczególnych zakładów w kosztach utrzymania urządzenia w oparciu o ilości pobieranej przez nich wody i wobec tego ustalił, skarżoną decyzją, wysokości udziałów poszczególnych zakładów w kosztach utrzymania jazu na podstawie ekspertyzy z czerwca 2001 r., czyli identycznie jak w decyzji z dnia 17 sierpnia 2001 r. Swoją decyzję uzasadnił stwierdzeniem, że celem ekspertyzy z 2001 roku było opracowanie obiektywnych, szerokich i szczegółowych podstaw do ustalenia zasad utrzymania i eksploatacji węzła wodnego na rzece S. oraz, że zakres korzystania z wody nie uległ zmianie. W ocenie organu odwoławczego, powyższa ekspertyza opracowana została dla istniejącego wówczas "starego jazu", a jak wynika z akt sprawy (w szczególności z pozwolenia wodnoprawnego z dnia 1 sierpnia 2005 r.) jaz został przebudowany i zmianie uległy również uprawnienia zakładów korzystających z węzła wodnego (np. ilości pobieranej przez nich wody), co powinno być uwzględnione przy wydawaniu skarżonej decyzji. Dodatkowo zauważono, że pozwolenie wodnoprawne Nr [....] na szczególne korzystanie z wód do celów rybackich, wydane dla PZW Okręg T. na podstawie ustawy Prawo wodne z 1974 r., wygasło z dniem 31 grudnia 2004 r. (zgodnie z art. 205 ustawy z dnia 18 lipca Prawo wodne), a pozwolenie wodnoprawne Nr [....] dla J.M. wygasło po upływie 20 lat od dnia, w którym stało się ostateczne, nawet jeśli było wydane na okres dłuższy niż 20 lat (zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw). W związku z powyższym, przyjęcie ekspertyzy z 2001 r., jako podstawy ustalenia partycypacji w 2009 r. dla zmienionych warunków faktycznych i prawnych, nie jest uzasadnione i skutkuje naruszeniem art. 6 i art. 7 k.p.a. Zgodnie z dyspozycją art. 128 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo wodne, "w razie potrzeby w pozwoleniu wodnoprawnym dodatkowo ustala się obowiązek wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych korzyści." Przepis ten umożliwia nałożenie na zakład otrzymujący pozwolenie wodnoprawne, obowiązku uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych stanowiących własność innego zakładu, jeżeli zakład otrzymujący pozwolenie wodnoprawne odnosi korzyści z takich urządzeń, przy czym wielkość obowiązku powinna być stosowna do uzyskiwanych korzyści, a udokumentowana propozycja, na które zakłady taki obowiązek powinien zostać nałożony i w jakiej wysokości, powinna zostać zgłoszona przez właściciela urządzeń wodnych. W omawianym przypadku, w pozwoleniu wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wód, wydanym w dniu 1 sierpnia 2005 r., nie nałożono na zakłady korzystające z jazu obowiązku wynikającego z art. 128 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo wodne. W takiej sytuacji należy skorzystać z art. 64 ust. 1a ustawy Prawo wodne, który brzmi: "w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści; ustalenia i podziału kosztów dokonuje na wniosek właściciela urządzenia wodnego, w drodze decyzji, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego". W ocenie organu odwoławczego propozycja nałożenia kosztów na zakłady odnoszące korzyści powinna zostać udokumentowana przez wnioskodawcę tak jak opisano powyżej. Organ odwoławczy stwierdził, iż zaproponowany przez PZMiUW w R. podział nie odzwierciedlał rzeczywistych korzyści odnoszonych przez poszczególnych użytkowników w związku z funkcjonowaniem jazu, był bowiem oparty tylko na ilości pobieranej przez nich wody, co nie jest równoznaczne z odnoszonymi przez te zakłady korzyściami, o których mówią przywołane powyżej przepisy Prawa wodnego. Zdaniem organu odwoławczego, wobec braku możliwości przyjęcia zasad podziału zaproponowanego przez PZMiUW we wniosku z dnia 24 listopada 2008 r., organ pierwszej instancji powinien wezwać właściciela urządzenia wodnego, tj. PZMiUW do przedłożenia stosownego opracowania (ekspertyzy), w którym proponowana partycypacja poszczególnych zakładów w kosztach utrzymania jazu, uwzględniająca korzyści jakie odnoszą zakłady w związku z korzystaniem z jazu, byłaby dobrze udokumentowana - tak, aby po rozpatrzeniu zgłoszonej propozycji i wysłuchaniu argumentów stron, organ mógł określić w decyzji ostateczny rozmiar obowiązku, a w uzasadnieniu decyzji wskazać jednoznacznie fakty uznane za udowodnione i dowody, na których się oparł. Tymczasem organ pierwszej instancji nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesów wszystkich stron w oparciu o obowiązujące normy prawne, co skutkuje uchyleniem decyzji, jako wydanej z naruszeniem art. 6 i art. 7 k.p.a. Wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wiąże się z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co wyklucza zastosowanie przepisu art. 136 k.p.a., natomiast wskazuje na istnienie przesłanek wymienionych w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 27 marca 2009 r., znak: [....] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [....] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w R . Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 128 ust. 2 pkt 3 i art. 64 ust. 1a ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.) oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz zawnioskowano uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 27 marca 2009 r., znak: [....] oraz zasądzenie na rzecz skarżonego kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wydając zaskarżoną decyzję z dnia 27 marca 2009 r. uchylającą w całości decyzję Starosty S. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w uzasadnieniu organ rozstrzygający wskazał, iż oparł się na normie art. 128 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo Wodne, z której w jego ocenie na właścicielu urządzenia wodnego - PZMiUW w R. ciąży powinność zgłoszenia udokumentowanej propozycji określającej, na które zakłady otrzymujące pozwolenie wodnoprawne winien być nałożony obowiązek uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzenia wodnego i w jakiej wysokości. Ponadto organ odwoławczy stwierdza, iż zaproponowany przez PZMiUW w R. podział, nie odzwierciedlał rzeczywistych korzyści odnoszonych przez poszczególnych użytkowników w związku z funkcjonowaniem jazu, był bowiem oparty tylko na ilości pobieranej przez nich wody, co nie jest równoznaczne z odnoszonymi przez te zakłady korzyściami, o których mówią przywołane powyżej przepisy Prawa wodnego. Ostatecznie zdaniem organu drugiej instancji, wobec braku możliwości przyjęcia zasad podziału zaproponowanego przez PZMiUW we wniosku z dnia [....] listopada 2008 r. organ pierwszej instancji powinien wezwać właściciela urządzenia wodnego tj. PZMiUW do przedłożenia stosownego opracowania (ekspertyzy), w którym proponowana partycypacja poszczególnych zakładów w kosztach utrzymania jazu, uwzględniająca korzyści, jakie odnoszą zakłady w związku z korzystaniem z jazu, byłaby dobrze udokumentowana. Powyższe w ocenie organu wynika z art. 64 ust. 1a ustawy Prawo wodne. PZMiUW w R. zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuca naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 128 ust. 2 pkt 3, poprzez nietrafne przyjęcie, że z tej normy prawnej wynika, iż to PZMIUW w R. winien zgłosić udokumentowaną propozycję, na które zakłady i w jakiej wysokości winien być nałożony obowiązek uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzenia wodnego, w zależności od odnoszonych korzyści. Wskazano, że zgodnie z art. 130 ust 2 ustawy zakłady wspólnie korzystające z wód występują wspólnie z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. W oparciu o ten wniosek złożony przez kilka zakładów organ wydający pozwolenie wodnoprawne, w razie potrzeby, w pozwoleniu tym dodatkowo ustala obowiązek wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzenia wodnego, stosownie do odnoszonych korzyści. Dokonując literalnej interpretacji tego przepisu należy stwierdzić, że ustawodawca w sposób czytelny zawarł regulację, iż to wszystkie zakłady składając razem wniosek o pozwolenie wodnoprawne wspólnie przedstawić propozycję w zakresie jak, to stanowi art. 128 ust 2 pkt 3, wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych stosownie do odnoszonych korzyści. W ocenie skarżącego nałożony na organ pierwszej instancji obowiązek wezwania PZMiUW do przedłożenia stosownego, dobrze udokumentowanego opracowania (ekspertyzy), zawierającego proponowaną partycypację poszczególnych zakładów w kosztach utrzymania jazu, uwzględniając przy tym korzyści, jakie odnoszą zakłady, jest również wynikiem błędnej interpretacji art. 64 ust. 1a. Z normy tej w żadnym razie obowiązek taki w stosunku do skarżącego nie wynika. W art. 64 ust. 1a przewidziane zostało jedynie złożenie przez właściciela urządzenia wodnego wniosku do organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego o ustalenie i podział kosztów. Natomiast ustalenie i podział tych kosztów w zależności od odnoszonych korzyści należy do Starosty S. Z ciążącej na PZMIUW powyższej powinności podmiot ten się wywiązał. Zaproponował w swoim wniosku z dnia [....] 2008 r. nowe ustalenia wysokości udziału poszczególnych zakładów w kosztach utrzymania jazu piętrzącego na rzece S. , gdyż użytkownicy jazu Państwo M.P. i P.P. nie wyrażali zgody na podział przedstawiony w ekspertyzie z czerwca 2001 r., zgodnej z decyzją z dnia 17 sierpnia 2001 r. Długotrwałe próby porozumienia się z użytkownikami przez Zarząd, jak również wypracowanie stanowiska satysfakcjonującego wszystkie zakłady na rozprawie w dniu 22 grudnia 2008 r. okazały się nieskuteczne. Strony miały możliwość wypowiedzenia się do przedłożonej propozycji PZMiUW, złożenia swoich propozycji i przedstawienia rzeczowych argumentów - jednak nie skorzystały z tego uprawnienia. Problem bowiem, jaki rysuje się w tej kwestii związany jest z tym, że w ocenie poszczególnych użytkowników nie uzyskują oni korzyści z urządzenia wodnego w takim stopniu, aby ponosić związane z tym koszty. W ich ocenie to właściciela urządzenia wodnego winny w większości obciążać te koszty. Wykonanie zalecenia Dyrektora RZGW w K. prowadziłoby jedynie do opracowania prywatnej ekspertyzy zlecanej przez jednego z użytkowników jazu, którą każdy pozostały użytkownik mógłby kwestionować w równym stopniu lub przedstawić ekspertyzę zlecaną przez siebie. Z literalnego brzmienia art. 64 ust. 1a wynika tylko tyle, że właściciel urządzenia wodnego ma złożyć wniosek o ustalenie i podział kosztów utrzymania urządzenia wodnego w stosunku do od noszonych korzyści. Nadinterpretacją organu orzekającego jest twierdzenie, że ma to być wniosek oparty na opracowaniu (ekspertyzie). W ocenie skarżącego ratio legis regulacji zawartej w art. 64 ust. 1a jest poddanie pod rozstrzygnięcie organu wydającego pozwolenie wodnoprawne ustalenia w drodze decyzji przedmiotowych kosztów, wobec braku jednomyślności użytkowników urządzenia wodnego. PZMiUW w R. przed złożeniem wniosku z dnia [....] 2008 r. podejmował próby przyjęcia wspólnego stanowiska w przedmiocie podziału kosztów, przedstawiając użytkownikom nową propozycję - jednak bezskutecznie, skoro zmuszony był złożyć wniosek do Starosty S.. Wobec nie wypracowania wspólnego stanowiska przez zakłady, pomimo starań skarżącego, obciążenie obecnie wyłącznie właściciela urządzenia wodnego obowiązkiem opracowania ekspertyzy i ponoszenia związanych z tym kosztów jest działaniem nie tylko sprzecznym z duchem i literą przywołanej normy, a ponadto naraża PZMiIUW na zbędne wydatkowanie niemałych środków publicznych. Taki sposób ustalenia i podziału kosztów przez PZMiUW, jak przedstawił go w zaskarżonej decyzji organ, jest przesunięciem na właściciela urządzenia wodnego obowiązku, który zgodnie z art. 64 ust. 1a winien ciążyć na organie uprawnionym do wydawania pozwolenia wodnoprawnego. Ekspertyza zawierająca ustalenie i podział kosztów utrzymania urządzenia wodnego ze względu na odnoszone korzyści, zlecana przez Starostę S. , posiada inną moc dowodową niż ekspertyza zlecana przez jeden z zakładów, nawet jeżeli jest to zakład główny. Stanowić ona bowiem będzie dowód w sprawie uzyskany w toku formalnie prowadzonego postępowania administracyjnego. Podniesiono także w skardze, że PZMiUW w R. jest jednostką budżetową, wydatkującą środki finansowe w sposób racjonalny i celowy, w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych. Przeznaczenie więc znacznych pieniędzy na ekspertyzę, która nie ma wystarczającej mocy dowodowej, gdyż może być kwestionowana przez pozostałe zakłady, jest działaniem nie tylko bez podstawy prawnej, ale i ekonomicznie nieuzasadnionym. PZMiUW w R. w swoim wniosku z dnia [....] listopada 2008 r. dokonując podziału kosztów pomiędzy zakładami przyjął jako kryterium ilość pobieranej przez zakłady wody. Organ w zaskarżonej decyzji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że zaproponowany w tym wniosku podział nie odzwierciedla korzyści odnoszonych przez poszczególnych użytkowników, ponieważ ilość pobieranej wody nie jest równoznaczna z odnoszonymi przez zakłady korzyściami, o których stanowią przepisy Prawa wodnego. Organ rozstrzygający w zaskarżonej decyzji wytknął PZMiUW, iż zastosował jedno, niewystarczające kryterium, natomiast Dyrektor RZGW nie wskazał jakich innych mierników winien poszukiwać właściciel urządzenia wodnego, aby w oparciu o nie dokonać ustalenia i podziału kosztów stosownie do odnoszonych korzyści. Jeżeli Dyrektor RZGW formułuje zarzut, że skarżący nie wykonał dyspozycji art. 64 ust. 1a, czy wcześniej art. 128 ust.2 pkt 3 w odniesieniu do zastosowanych kryteriów, to winien pouczyć w tym zakresie stronę, jak należy tę normę prawną rozumieć, tj. określić jakie kryterium winy być wzięte pod uwagę przy dokonywaniu podziału kosztów utrzymania urządzenia wodnego, w zależności od uzyskiwanych przez poszczególnych użytkowników korzyści. Powyższe mieści się w obowiązku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sporządzonym uzasadnieniu prawnym wydanej decyzji, zgodnie z art. 107 k.p.a. Ponadto jeżeli właściciel urządzenia wodnego ma opłacić kosztowną ekspertyzę, to winien wiedzieć jak ten podział kosztów, zgodnie z tą normą prawną, powinien ekspert ustalić. Tylko wówczas bowiem taka ekspertyza poddawała by się rzeczowym weryfikacjom przez PZMiUW w R. Jest to tym bardziej istotne, że z posiadanych przez skarżącego informacji wynika, że nie jest faktycznie możliwe znalezienie eksperta, który podjąłby się wykonania tego zlecenia w sytuacji, gdy nie zostaną sprecyzowane kryteria dotyczące pojęcia uzyskanych korzyści w rozumieniu art. 64 ust. 1a. W ocenie skarżącego Dyrektor RZGW w K. w zaskarżonej decyzji dokonał w sposób dowolny, a w związku z tym nieuprawniony interpretacji przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. i tym samym naruszył obowiązujące normy prawne w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z dnia 27 marca 2009 r. z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Regulacja ta stanowiąca wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji, nie może być interpretowana rozszerzająco. Art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, przy czym wykazanie tych przesłanek należy do organu odwoławczego. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, a organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazał przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Również strona skarżąca w piśmie procesowym z dnia 15 czerwca 2009 r. nie kwestionuje konieczności ponownego przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, koncentrując zarzuty na wadliwości uzasadnienia decyzji w części, w której organ przerzuca na skarżącego swoje obowiązki ustawowe w zakresie postępowania wyjaśniającego. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i jako taka podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Podkreślić należy, że materialna podstawa sprawy administracyjnej, w której zapadły decyzje organów obydwu instancji zawarta została w art. 64 ust. 1a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j.: Dz.U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm.), zgodnie z którym "w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści; ustalenia i podziału kosztów dokonuje na wniosek właściciela urządzenia wodnego, w drodze decyzji, organ właściwy do wydania pozwolenia wodno prawnego". W sytuacji wystąpienia przez [....] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych z wnioskiem z dnia [....] listopada 2008 r. o ustalenie i podział kosztów utrzymania urządzeń wodnych węzła wodnego w Z. , organ pierwszej instancji obowiązany był do zrealizowania kompetencji do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia i podziału kosztów przedmiotowego urządzenia wodnego w stosunku do podmiotów odnoszących z niego korzyści. W pojęciu "ustalenia i podziału kosztów" mieści się nie tylko wskazanie zakresu obowiązku poszczególnych podmiotów dotyczącego podziału kosztów, ale przede wszystkim ustalenie tych kosztów, na co trafnie zwraca uwagę jena ze stron postępowania - M.P. w piśmie z dnia [....] 2008 r. Tymczasem organ pierwszej instancji ustalenia kosztów utrzymania urządzeń wodnych węzła wodnego w Z. nie dokonał. Już sama ta okoliczność przesądza o istotnej wadzie decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto art. 64 ust. 1a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne wyznaczający granice przedmiotowej sprawy administracyjnej nie dawał podstaw do nakładania na wnioskodawcę innych obowiązków niż te, które dotyczyły ustalenia i podziału kosztów przedmiotowego urządzenia wodnego. Organ pierwszej instancji mimo braku ku temu podstaw prawnych w prowadzonym postępowaniu nałożył na [....] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w R. obowiązek organizowania okresowych przeglądów stanu budowli z powiadomieniem wszystkich korzystających z wody piętrzonej jazem oraz opracowywania rocznych planów prac eksploatacyjno-remontowych wraz z kosztorysem i przedstawiania ich wszystkim użytkownikom w terminie do końca lutego każdego roku. Nie ulega zatem wątpliwości, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 64 ust. 1a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne i jako taka podlegała uchyleniu w postępowaniu odwoławczym. W tym stanie rzeczy obowiązkiem organu odwoławczego było merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, o ile nie zachodziła konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Trafnie organ odwoławczy wykazał, że konieczność taka w sprawie zachodziła. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika bowiem, że w sprawie nie przeprowadzono żadnego postępowania wyjaśniającego. Organ pierwszej instancji stwierdzając brak akceptacji wniosku [....] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych przez pozostałe podmioty korzystające z jazu piętrzącego na rzece S. w km 29 + 540 w Z. , bezkrytycznie przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ekspertyzę z 2001 r. nie prowadząc żadnego postępowania wyjaśniającego zmierzającego do wykazania aktualności ustaleń tego dokumentu w roku 2009. Stwierdzenie organu pierwszej instancji, że "zakres korzystania z wody nie uległ zmianie" od czasu sporządzenia ekspertyzy w 2001 r. nie zostało w żaden sposób uargumentowane. Trafnie podniósł organ odwoławczy, że powyższa ekspertyza opracowana została dla istniejącego w 2001 r. "starego jazu", który - jak wynika z akt sprawy (w szczególności z pozwolenia wodnoprawnego z dnia 1 sierpnia 2005 r.) - został przebudowany i zmianie uległy również uprawnienia zakładów korzystających z węzła wodnego (np. ilości pobieranej przez nich wody). W tym stanie rzeczy wydanie decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. było konieczne. Istota zarzutów skarżącego w niniejszej sprawie sprowadza się do treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji w części wskazującej na obowiązek wnioskodawcy wykazania w drodze ekspertyzy podstaw do zastosowania art. 64 ust. 1a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. W ocenie organu odwoławczego na wnioskodawcy spoczywa obowiązek przedstawienia udokumentowanej propozycji nałożenia i rozkładu obowiązków w zakresie kosztów utrzymania urządzenia wodnego, a zaproponowany przez wnioskodawcę podział nie odzwierciedlał rzeczywistych korzyści odnoszonych przez poszczególnych użytkowników w związku z funkcjonowaniem jazu, był bowiem oparty tylko na ilości pobieranej przez nich wody, co nie jest równoznaczne z odnoszonymi przez te zakłady korzyściami, o których mówią przywołane powyżej przepisy Prawa wodnego. Zdaniem organu odwoławczego wnioskodawca obowiązany jest w takiej sytuacji przedłożyć stosowne opracowanie (ekspertyzę), w którym proponowana partycypacja poszczególnych zakładów w kosztach utrzymania jazu, uwzględniająca korzyści jakie odnoszą zakłady w związku z korzystaniem z jazu, byłaby dobrze udokumentowana - tak, aby po rozpatrzeniu zgłoszonej propozycji i wysłuchaniu argumentów stron, organ mógł określić w decyzji ostateczny rozmiar obowiązku, a w uzasadnieniu decyzji wskazać jednoznacznie fakty uznane za udowodnione i dowody, na których się oparł. Powyższe stanowisko organu odwoławczego w zestawieniu z argumentacją skarżącego wykazującego, iż jego rola - w świetle treści art. 64 ust. 1a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - ogranicza się wyłącznie do złożenia stosownego wniosku, wskazuje na konieczność wyjaśnienia istoty zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którą w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Podkreślić należy, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym ustala się fakty po to, aby zadecydować i przesądzić o zastosowaniu jakiejś normy prawa materialnego. Tutaj z faktem nie łączą się automatycznie konsekwencje prawne. Nastąpią one tylko wtedy, gdy się okaże, że sytuacja faktyczna dokładnie odpowiada normie, która ma być zastosowana. W prawie publicznym fakty służą przede wszystkim odpowiedzi na pytanie, czy w ogóle jakaś norma ma być zastosowana, a dopiero na dalszym planie dają one wskazówkę co do sposobu jej zastosowania i to tylko o tyle, o ile ustawodawca przewiduje więcej takich sposobów i występuje problem wyboru między nimi. Udowodnienie jakiegoś faktu ma znaczenie materialne: od tego zależy zastosowanie danej normy. Z tych właśnie przyczyn nie można w postępowaniu administracyjnym pozostawiać adresatom przyszłej decyzji zadania wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z prawdą. Organ administracji publicznej działa tu z urzędu, określając dowody, jakie są niezbędne i przeprowadzając je. Regułą obowiązującą w procedurze administracyjnej, różną od obowiązującej w sprawach cywilnych (art. 6 k.c.), jest więc to, że ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie spoczywa na organie administracyjnym. Wiąże się to z istotą postępowania administracyjnego, na etapie którego organ administracyjny nie jest stroną, lecz organem władczym. Na gruncie przepisów k.p.a. nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty będące podstawą jej żądania czy nie i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy za stronę. Organ prowadzący postępowanie musi dążyć do ustalenia prawdy materialnej. Nie może być zatem wyłącznie związany oświadczeniami strony postępowania; mając obowiązek dochodzenia prawdy obiektywnej i działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 i 7 k.p.a.), organ musi rozpoznać sprawę co do istoty na podstawie obowiązującego prawa mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 301/00, LEX nr 53964). Warto przy tym zasygnalizować, że nawet w tych sytuacjach, gdzie obowiązek wykazania określonych przesłanek spoczywa z woli ustawodawcy na wnioskodawcy, nie oznacza to zwolnienia organu od obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zasada prawdy obiektywnej nie zwalnia jednak stron postępowania, a zwłaszcza wnioskodawcy z obowiązku współpracy z organem administracji w wyjaśnieniu okoliczności istotnych dla sprawy. Zwłaszcza w postępowaniach wszczynanych wyłącznie na wniosek zainteresowanego podmiotu nie jest dopuszczalne przyjęcie poglądu - reprezentowanego przez stronę skarżącą - iż rola wnioskodawcy ogranicza się wyłącznie do zainicjowania postępowania. Przedstawiona przez wnioskodawcę uargumentowana propozycja rozstrzygnięcia jest niezbędna dla oceny zasadności żądania wnioskodawcy. Nie oznacza to jednak, że zasadne jest całkowite przerzucanie ciężaru wykazania istotnych dla sprawy okoliczności na wnioskodawcę. Trafne jest w ocenie Sądu stanowisko skarżącego, iż w sytuacji wskazania przez wnioskodawcę uzasadnienia jego wniosku, nie jest dopuszczalne wyjaśnianie wątpliwości organu administracji w drodze nakładania na wnioskodawcę obowiązku przedłożenia do akt sprawy stosownej ekspertyzy sporządzonej przez rzeczoznawcę. Zasadne jest stanowisko skarżącego, iż wykonanie takiego obowiązku prowadziłoby w istocie do opracowania prywatnej ekspertyzy zlecanej przez jednego z użytkowników jazu, którą każdy pozostały użytkownik mógłby kwestionować w równym stopniu lub przedstawić ekspertyzę zlecaną przez siebie. Nałożenie takiego obowiązku nie znajduje podstaw prawnych i jest w istocie przesunięciem na właściciela urządzenia wodnego obowiązku, który zgodnie z art. 64 ust. 1a winien ciążyć na kompetentnym organie administracji. W niniejszej sprawie organ administracji winien przeprowadzić postępowanie dowodowe zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, zasięgając w razie potrzeby opinii biegłego w trybie art. 84 § 1 k.p.a. Nietrafność poglądu organu odwoławczego o konieczności wezwania wnioskodawcy o przedłożenie stosownej ekspertyzy nie ma jednak wpływu na wynik sprawy i nie daje podstaw do zakwestionowania legalności decyzji kasacyjnej, gdy uwzględni się okoliczność, iż prezentowane przez organ odwoławczy wytyczne w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie są bezwzględnie wiążące dla organu pierwszej instancji, a konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego jest bezsporna. Przepis art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. stanowi, że "przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W doktrynie zasadnie wskazuje się, że kodeks nie przewiduje związania organu pierwszej instancji wskazówkami (oceną prawną) zawartymi w decyzji organu odwoławczego. Organ pierwszej instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i nie jest w tym zakresie związany zaleceniami organu odwoławczego, w związku z tym wskazania organu odwoławczego, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., mają niewiążący prawnie charakter. Należy jednak przyjąć, że owe zalecenia wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie tylko nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia, lecz także nie może w inny sposób, niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji (M. Jaśkowska, A. Wróbel: Komentarz do art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III). Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że organ odwoławczy ogranicza się tylko do wskazania okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W decyzji kasacyjnej organ odwoławczy nie może przesądzać o istocie sprawy (por. wyr. NSA z dnia 19 kwietnia 2001 r., II SA 734/00, niepubl.). Ingerencja w postaci zaleceń co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy, rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, nie znajduje uzasadnienia w przepisach k.p.a. (wyr. NSA z dnia 27 października 1999 r., I SA 2127/98, niepubl.). Skoro zaskarżona decyzja kasacyjna - pomimo częściowo wadliwego uzasadnia - odpowiada prawu, skargę [....] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w R. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 27 marca 2009 r., znak: [....] należało oddalić mając na uwadze treść art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.