II SA/Kr 757/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi T.T. na decyzję Wojewody z dnia 4 marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego T.T. kwotę 740,00 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta N. decyzją z [...] października 2010 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. nr 156/06 póz. 1118 z póz. zm.) udzielił E.W.-T. i K.T. pozwolenia na budowę i zatwierdził projekt budowlany budynku usługowo - mieszkalnego (apteka, gabinety stomatologiczne) -kategoria obiektu XIII, na działkach nr 1, 2, 3, 4, w obrębie [...] w N. wraz z wewnętrznymi instalacjami: wodnokanalizacyjną, centralnego ogrzewania, mechaniczną, elektryczną, instalacją gazową. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem z 16 sierpnia 2010 r. Załączony do wniosku projekt budowlany, jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta N. [...] ", zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta N. z 27 października 2008 r. ( Dz. Urz. Województwa [...]), działki nr 1 , 2, 3, 4 , w obrębie[...], położone są w terenach zabudowy mieszkaniowej i usługowej - usługi nie kolidujące z funkcją mieszkalną o symbolu [...]). Część działek nr 1 i 2 w obrębie [...] znajduje się w terenach komunikacji o symbolu [...]. Projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Wchodzący w skład projektu budowlanego, projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Kompletny projekt został opracowany zgodnie z wymogami art. 34 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane, jak i wymaganiami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 roku, w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu (Dz. U. z 2003 roku, nr 120, póz. 1333 ze zm.). Inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i uzyskał wymagane przepisami szczególnymi, uzgodnienia i pozwolenia stosownych organów. W obecnym stanie inwestycja nie narusza interesów osób trzecich, chronionych art. 5 ust.1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał nadto, że właściciel działki nr 5 , samowolnie wykonał otwory okienne w poziomie przyziemia i piętra, bezpośrednio w granicy z działką nr 1, na której ma być realizowana przedmiotowa inwestycja. W sprawie w/w samowolnego wykonania otworów okiennych, postępowanie będzie prowadzić PINB w N. , w związku z postanowieniem z 12 października 2010 roku. Organ odwołał się do poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19. 03. 2010 r. sygn. II SA/Łd 1028/09 wskazując, że nie można stosować odległości wskazanych w warunkach technicznych, w stosunku do obiektów budowlanych, których legalność budzi wątpliwości. Nie jest dopuszczalna sytuacja, w której nielegalnie wykonane okna w granicy, wpływa na usytuowanie planowanego obiektu. Wreszcie podniósł, że zgodnie art. 5 ustawy z 19. 12. 2008 r., o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 237, poz. 1657) przepisów tej ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne, położone w granicach administracyjnych miast i nie wymagają wyłączenia z produkcji rolnej. Odwołanie od ww. decyzji wniósł T.T. domagając się jej uchylenia. Wskazał, że organ nie wziął pod uwagę zastrzeżeń zgłaszanych przez niego w toku postępowania, gdzie wskazywał, że ściana należącego do niego budynku znajdująca się w granicy działki posiada dwa otwory okienne, jak również, że ściana ta nie jest ścianą oddzielenia pożarowego. Powołując się na zasadę domniemania niewinności wskazał, że nie zostało mu wykazane, że dopuścił się samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu ww. otworów okiennych. Podniósł, że na mocy decyzji z [...] lipca 1995 roku zatwierdzony został projekt budowlany oraz udzielono mu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr 5 w obrębie [...] przy ul. [...] W dniu 10 czerwca 1997r. zostały naniesione na projekcie budynku przez autorkę nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, między innymi dwa otwory okienne znajdujące się w ścianie usytuowanej w granicy z działką 1. Decyzją z [...] listopada 1998 r. uzyskał pozwolenie na użytkowanie części budynku mieszkalnego w poziomie przyziemia. Decyzję tę poprzedzała kontrola robót budowlanych podczas której stwierdzono, że obiekt został zrealizowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz poprawkami wprowadzonymi przez autorkę projektu w trakcie realizacji budynku. Ponadto organem uprawnionym do dokonania stwierdzenia popełnienia samowoli budowlanej jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, który nie wszczął nawet postępowania w tej sprawie. W wyniku przeprowadzonej kontroli budynku jaka miała miejsce 2 tygodnie po wydaniu zaskarżonej decyzji, PINB nie potwierdził treści uzasadnienia zawartego w decyzji. Wojewoda decyzją z [...] marca 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w oparciu o art. 136 k.p.a. przeprowadzono dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Na pytanie Wojewody Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego N. w piśmie z 2 grudnia 2010 r. poinformował między innymi, że w trakcie przeprowadzonej kontroli 9 listopada 2010 r., stwierdzono, że okna w ścianie zlokalizowanej w granicy z działką nr 1 w obr. [...] zostały zamurowane, a więc zostały wykonane czynności doprowadzające wykonywane roboty budowlane na działce sąsiedniej do stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie inwestorzy uzupełnili zgromadzony materiał dowodowy, przedkładając ostateczną decyzję Prezydenta Miasta N. Nr [...] z 28 grudnia 2010 r. znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ściany oddzielenia przeciwpożarowego - na innej działce sąsiedniej nr 6 w obr. [...] przy ulicy [...] w N. , oraz opisali brakujące dane na projekcie zagospodarowania działki w związku z ww. decyzją, na czterech egzemplarzach poprawionej dokumentacji projektowej. Analizując ponownie przedłożony przez inwestorów projekt budowlany, uznano, że obecnie spełnia on kryteria określone w obowiązujących przepisach. Organ odwoławczy ustalił, że lokalizacja projektowanego budynku i projekt budowlany są zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta N. , wg którego działki nr 1, 2 , 3 , 4 w obr. [...] położone są w terenach zabudowy mieszkaniowej i usługowej [...], oraz częściowo w terenach komunikacji o symbolu [...] . Projektowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć, dla których prowadzone jest postępowanie na podstawie ustawy z 3. 10. 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 199, póz. 1227 ze. zm. ). Załączony projekt budowlany sporządzony został przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego ( Dz. U. Nr 120, póz. 1133 z późn. zm. ). Odnośnie kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego nie stwierdzono nieprawidłowości. Konkludował, że w związku ze spełnieniem wymagań określonych w art. 35 ust. 1 pkt 1, oraz w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, brak jest podstaw prawnych do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody wniósł T.T. . Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 7, art. 8 art. 77 i art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., poprzez nadinterpretację zapisów ustawy Prawo budowlane, w szczególności warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2002r Nr 75, póz. 690 ze zm.), przy pominięciu art. 136 k.p.a. dającego możliwość organowi odwoławczemu przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego wskazanych w odwołaniu i nie podanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności; - art. 35 § 3 k.p.a., poprzez znacznie przekroczenie miesięcznego terminu załatwienia sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji organu l instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu powtórzył argumentację przedstawioną w odwołaniu. Dodatkowo przyznał, że zamurowanie otworów okiennych było efektem ustaleń z PINB jakie miały miejsce po zakończeniu przeprowadzonych czynności kontrolnych 27 października 2010 r. Otwory okienne zostały zamurowane pomimo, iż budynek został wcześniej częściowo oddany do użytku. Do dnia dzisiejszego nie została wydana żadna decyzja przez organ nadzoru budowlanego. Podkreślił, że ściana budynku zlokalizowana w granicy nie spełnia parametrów REI 120 Lnie spełnia wymogów pożarowych założonych w projekcie inwestora. Organ odwoławczy nie wyjaśnił tej kwestii. Wskazał również, że już po wydaniu decyzji przez organ II instancji PINB zawiadomił o oględzinach przeprowadzonych w celu ustalania czy ściana budynku spełnia wymogi ściany oddzielenia pożarowego. Nadto, w ocenie skarżącego, część nieprawidłowości w samym projekcie zostało usuniętych w toku prowadzonego przez organ II instancji postępowania. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżanej decyzji. Wyjaśnił, że wobec zaprojektowania w budynku inwestorów ściany oddzielania przeciwpożarowego od strony działki nr 5 będącej własnością T.T. nie jest konieczne, aby ściana w budynku skarżącego spełniała parametry ściany oddzielenia pożarowego (§ 232 rozporządzenia w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), jednakże w ścianie tej nie mogą znajdować się otwory okienne bo jest to sprzeczne z przepisami warunków technicznych. Przedłożenie przez inwestorów pozwolenia na budowę oddzielania przeciwpożarowego na innej działce sąsiedniej nr 6 było konieczne z uwagi na usytuowanie na tej działce garaży w zbliżeniu do granicy, pomimo, że otwór drzwiowy w ścianie projektowanego budynku znajduje się w zgodnej z przepisami odległości 4,0 m od granicy z działką nr 6 . Nie przedłożono nowego projektu w postępowaniu odwoławczym, a jedynie uzupełniono - kolorem czerwonym podając datę uzupełnienia zatwierdzony przez organ l instancji projekt zagospodarowania działki w zakresie brakujących wymiarów, zwłaszcza odległości projektowanego budynku względem zabudowy sąsiedniej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Postępowanie przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji z art. 134 §1 p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie ze względu na argumenty w niej podniesione. Przedmiotem rozpoznania jest skarga na decyzję Wojewody z [...] marca 2011 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta N. z [...] października 2010 r. o udzieleniu E.W.-T. i K.T. pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego budynku usługowo - mieszkalnego na działkach nr 1,2,3 i 4 w obrębie [...] przy ulicy [...] w N. wraz z wewnętrznymi instalacjami. Analiza postępowania administracyjnego, jakie toczyło się w niniejszej sprawie, prowadzi do wniosku, że kontrolowane postępowanie administracyjne dotknięte jest uchybieniami, które musiały prowadzić do uchylenia decyzji obu instancji. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu l instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a.). Krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyznacza art. 28 ust. 2 ustawy z 7. 07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 156/06 póz. 1118 ze zm.). Przepis ten stanowi materialnoprawną podstawę przyznania podmiotom statusu strony. Zgodnie z jego postanowieniami, stronami w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Uznanie za stronę postępowania każdorazowo w indywidualnym przypadku musi być bowiem ustalane w odniesieniu do konkretnej sytuacji faktycznej. Rozumienie obszaru oddziaływania obiektu zostało zdefiniowane w ustawie w art. 3 pkt 20. Obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organy orzekające w sprawie uznały, że obszar oddziaływania obiektu będącego przedmiotem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę obejmuje -poza działkami, na których inwestycja ma zostać zlokalizowana - działki nr 7, 6, 5 , 8 . Ustalenie takie budzi zastrzeżenia Sądu. Analiza przedłożonej wraz z wnioskiem mapy sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych, skala 1:500 (k. [...]) pozwala na stwierdzenie, że nie została na niej uwidoczniona działki nr 7 . Jest to tym bardziej niezrozumiałe, jeżeli weźmie się pod uwagę, że na k. [...]akt administracyjnych znajduje się kserokopia mapy sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych skala 1:500 opatrzona pieczęcią o uzgodnieniu usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu na której zaznaczona została działka nr 7 , która prawdopodobnie odpowiada działce nr 9 na mapie znajdującej się na k. 1. Powyższe rozbieżności organy ponownie rozpoznając sprawę powinny wyjaśnić. Na podstawie wypisu z rejestru gruntów organ l instancji ustalił, że właścicielami działki nr 7 są R.W. i E.W. . Próba doręczenia im zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie, dokonana na adres stron uwidoczniony w ewidencji gruntów, okazała się bezskuteczna. Przesyłki pocztowe zawierające ww. pismo wróciły do organu z adnotacja poczty "adresat nieznany". Mimo takiej informacji Prezydent Miasta N. nie podjął żadnych działań mających na celu ustalenie aktualnego adresu R.W. i E.W. i kontynuował postępowanie w sprawie, wysyłając decyzję na ten sam adres. Organ II instancji nie tylko nie zwrócił uwagi na sygnalizowane wyżej uchybienia w procedowaniu organu l instancji, ale sam także podjął próbę doręczenia wydanej przez siebie decyzji wskazanym stronom, mimo, że na kopertach zaadresowanych do stron postępowania tj. R.W. j i E.W. , zawierających zawiadomienie organu II instancji z 15 lutego 2011 r. informujące o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, umieszczona została adnotacja poczty, że "adresat zmarł". Wojewoda winien zatem ustalić datę śmierci stron oraz umożliwić ich następcom prawnym udział w sprawie, a nie traktować jako stronę postępowania osoby zmarłe. Zgodnie z art. 10 k.p.a, który stanowi jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy, stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. Z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. wynika natomiast, że sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy zachodzą podstawy do uchylenia decyzji organów l i II instancji, a przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zawiadomić o toczącym się postępowaniu następców prawnych zmarłych stron. Należy również zasygnalizować, że wątpliwości budzi również realizacja powyższej zasady w stosunku do kolejnych stron postępowania, a mianowicie A.C.-T. i R.T. . Jakkolwiek bowiem zawiadomienie o wszczęciu postępowania, stanowiące pierwsze pismo w sprawie zostało im doręczone w trybie doręczenia zastępczego (art. 41 § 4 kpa), to jednak dalsze pisma kierowane do nich w toku postępowania wracały z adnotacją "adresat nieznany" i "adresat wyprowadził się". Aby nie narazić się w przyszłości na zarzut pozbawienia ich udziału w postępowaniu zasadne jest ustalenie przez organy administracji również w stosunku do tych stron postępowania aktualnych adresów zamieszkania. Kończąc rozważania dodać należy, że z uwagi na okoliczność powodującą uwzględnienie skargi, przedwczesne jest wyrażanie przez sąd stanowiska co do meritum rozstrzygnięcia, albowiem poglądami tymi organ byłby związany, natomiast wyrażone byłyby one w sytuacji kiedy w postępowaniu nie biorą udziału wszystkie strony. Z tych powodów decyzje organów obydwu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania.