II SA/Kr 757/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Małgorzata Piwowar przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej K.-K. w K. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. sprawy ze skargi E.K. i E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 28 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. WSA/wyr, l - sentencja wyroku Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. znak:[...] Prezydent Miasta N. nakazał A.K. i E.K. prowadzącym działalność gospodarczą pn.: [...]S.C. A. i E.K. z siedzibą w N. , będącymi posiadaczem odpadów zgromadzonych na działce nr [...] w obr. [...] przy ulicy [....] usunięcie z powyższej nieruchomości zgromadzonych odpadów pochodzących z wykonywanych prac remontowych. Zaznaczono, że wykonanie decyzji nastąpi przez zawarcie umowy na usunięcie odpadów i ich transport do miejsca odzysku lub unieszkodliwiania z przedsiębiorcą, posiadającym stosowne zezwolenie właściwego organu na gospodarowanie tego rodzaju odpadami. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 145 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że Firma [...] s.c., za zgodą E.K. - jednego z współwłaścicieli działki nr [...] , zgromadziła na w/w działce 38 sztuk kręgów betonowych, zbrojonych o średnicy 1,5 m, pochodzących z remontu placu zabaw na osiedlu [...]. Ponieważ powyższa nieruchomość nie jest miejscem przeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów, a posiadacz odpadów nie posiada żadnego dokumentu zezwalającego na magazynowanie odpadów na w/w działce organ na podstawie art. 34 ustawy o odpadach zobowiązał posiadacza odpadów do ich usunięcia z przedmiotowej nieruchomości i przekazania do odzysku lub unieszkodliwiania przedsiębiorcy posiadającemu zezwolenie właściwego organu na gospodarowanie tego rodzaju odpadami. Odwołanie od tej decyzji wniosły A.K. i E.K. podnosząc, że organ nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy i nie uwzględnił, iż zgromadzony materiał ma zostać zagospodarowany. W ocenie odwołujących dany przedmiot jest odpadem wówczas, gdy posiadacz nie znajduje dla niego żadnego zastosowania, lub w razie wątpliwości - nie potrafi go wskazać. Odwołujące podniosły, że skoro ustawodawca dopuścił możliwość odzysku odpadów na własne potrzeby, to organ przed wydaniem decyzji nakazującej posiadaczowi usunięcie odpadów z miejsc nie przeznaczonych do ich składowania lub magazynowania w sytuacji gdy osoba ta podnosi, iż wykorzysta zgromadzone odpady na cele własne, winien zbadać czy w świetle rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. istnieje możliwość ich odzysku. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 34 w zw. z art. 3 ust 3. pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243) utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że niezasadne jest twierdzenie odwołujących, iż przedmioty zalegające na nieruchomości nie są odpadami. Odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany (art. 3 ust. 1 ustawy). Załącznik nr 1 do ustawy wymienia kategorię "Q16" - określając ją jako "wszelkie substancje lub przedmioty, które nie zostały uwzględnione w powyższych kategoriach (np. z działalności usługowej, remontowej). Definicja odpadów pozostaje wobec brzmienia kategorii Q16 - definicją otwartą. Z uwagi na fakt, iż odwołujące w zakresie działania swojego przedsiębiorstwa przeprowadzały remont terenu stanowiącego plac zabaw na osiedlu [...] w N. i w toku prac remontowych wykopano 38 kręgów betonowych zbrojonych, organ stwierdził, iż odwołujące w ramach działania swojego przedsiębiorstwa świadczyły usługi remontowo-rozbiórkowe w ramach których wykopano zużyte kręgi betonowe. Zużyte kręgi betonowe zbrojone stanowią zatem przedmioty pochodzące z działalności remontowej. Z kolei wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej. W przedmiotowej sprawie odwołujące nie kwestionowały, iż świadczyły usługę polegającą na pracach remontowych na osiedlu [...]. . Okoliczność, iż odwołujące mają status wytwórcy odpadów, potwierdzają one same, albowiem przedłożyły one do akt złożony w dniu 30 listopada 2011 r. wniosek o zatwierdzenie programu gospodarki odpadami. Zatem jeżeli odwołujące mają status wytwórcy odpadów i świadczyły usługi w zakresie budowy, rozbiórki bądź remontu (a więc usługi o jakich mowa w art. 17 ust. 1a ustawy) to w sprawie znajduje zastosowanie art. 63 ust. 8 ustawy, zgodnie z którym zakończenie wykonywania usługi, o której mowa w art. 17 ust. 1a, jest równoznaczne z obowiązkiem zakończenia magazynowania odpadów. Istniejący po stronie odwołujących obowiązek zakończenia magazynowania jest równoznaczny z obowiązkiem pozbycia się uzyskanych po remoncie przedmiotów. Tym samym przedmioty te stanowią odpady w rozumieniu ustawy. Fakt, iż przedmioty te nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania, w żaden sposób nie wyklucza, aby zakwalifikować je jako odpady. Odwołujące nie posiadają zezwolenia na odzysk lub unieszkodliwianie odpadów, zaś sytuacja gdy odzysk może być dokonywany bez zezwolenia (art. 33 ust. 2 ustawy) nie obejmuje przedsiębiorców. Odpady, których dotyczy przedmiotowe postępowanie nie stanowią komunalnych osadów ściekowych, zaś na podstawie upoważnienia zawartego w art. 33 ust. 4a ustawy do wydania aktu wykonawczego, do chwili wydania niniejszej decyzji nie wydano stosownego rozporządzenia. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosły A.K. i E.K. zarzucając naruszenie art. 6, 7, 9, 15, 77, 79 i 107 k.p.a. oraz przepisów ustawy o odpadach. Skarżące podniosły, że nie zostały zawiadomione przez organ o dacie i miejscu przeprowadzenia oględzin, które stały się w istocie głównym dowodem w sprawie, a organ odwoławczy okoliczności tej nie zauważył. Wbrew przepisom z oględzin spisano jedynie notatkę służbową, pomimo, że przepisy nakazują spisanie protokołu, który w przeciwieństwie do notatki służbowej ma walor dowodowy. Również doręczenie decyzji organu I instancji było wadliwe, bowiem decyzja została doręczona spółce, a nie wspólnikom spółki cywilnej. Skarżące podniosły także, że decyzja ta nie zawierała praktycznie uzasadnienia, co z kolei uniemożliwiało ustosunkowanie się skarżących do motywów zajętego przez ten organ stanowiska. Utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania gwarantującej stronom dwukrotne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Ponadto organ nie zdefiniował rodzaju odpadów w oparciu o katalog odpadów zawarty w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. Skarżące podniosły także, że skoro ustawodawca dopuścił możliwość odzysku na własne potrzeby niektórych odpadów przez osoby fizyczne lub jednostki organizacyjnej nie będące przedsiębiorcami, to organ przed wydaniem decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów ich usuniecie, w sytuacji gdy osoba ta podnosi, że wykorzysta zgromadzone odpady na cele własne, winien zbadać czy w świetle powołanego rozporządzenia Ministra Środowiska istnieje możliwość ich odzysku. Ponadto skarżące podniosły, że organ w ogóle nie odniósł się do kwestii, że przedmioty które uznał za odpady zgromadzone zostały na działce E.K. , który jest ich właścicielem i zamierza je wykorzystać do własnych celów. W związku z powyższym skarżące nie są stronami w sprawie, gdyż tylko dostarczyły odpady na teren działki. Natomiast E.K. jest osobą fizyczną, nie jest przedsiębiorcą, zatem dopuszczalne jest wykorzystywanie materiałów zgromadzonych na jego działce na własne potrzeby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Zarzuty podniesione w skardze są zasadne bowiem zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego (ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach) oraz prawa procesowego w zakresie obowiązku prawidłowego wyjaśnienia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja nakazująca A.K. i E.K. prowadzących działalność gospodarczą pn. [...]" s.c. usunięcie odpadów zgromadzonych na działce nr [...] w N Przede wszystkim wskazać należy, że organy prowadzące postępowanie nie wyjaśniły ani kto jest posiadaczem odpadów, ani kim są właściciele działki na której odpady te złożono (czy są to przedsiębiorcy) ani też czy istnieje możliwość wykorzystania tych odpadów na własne potrzeby w ramach dozwolonego użytku zgodnie z art. 33 ust.1 i 2 ustawy o odpadach. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że organy oparły swoje rozstrzygnięcia na znajdującej się w aktach sprawy notatce służbowej sporządzonej przez pracowników Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta N. , w której stwierdzono, że odpady pochodzą z remontu placu zabaw i zostały zdeponowane na działce nr [...] przez firmę "[...]. W notatce zaznaczono także, iż nie wiadomo czy E.K. posiada zatwierdzony program gospodarki odpadami, jak również nie wiadomo, czy wiadomo czy S.K. będący współwłaściciele przedmiotowej działki wyraził zgodę na składowanie na jej terenie odpadów. Powyższe ustalenia zaakceptował organ odwoławczy, który stwierdził, że skoro skarżące w ramach działania swojego przedsiębiorstwa świadczyły usługi remontowe w ramach których wykopane kręgi betonowe, stanowiące odpady, to jako wytwórcy tych odpadów są one zobowiązane w myśl art. 63 ust. 8 ustawy do ich usunięcia. Zarówno organ I jak i II instancji prowadząc przedmiotowe postępowanie w ogóle nie przeanalizowały sytuacji określonej wart. 33 ust.1 ustawy o odpadach. Przepis ten stanowi, iż posiadacz odpadów może przekazać określone rodzaje odpadów w celu ich wykorzystania osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej, niebędącym przedsiębiorcami, na ich własne potrzeby. Zgodnie ust. 2 powołanego przepisu prowadzenie działalności w zakresie wykorzystania odpadów na własne potrzeby przez osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami, nie wymaga zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku. Przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie organy powinny zatem zbadać, czy składowane odpady nie zostały przekazane właścicielowi działki z zachowaniem podanych wyżej warunków, a więc również ustalić czy właściciel działki działa jako osoba fizyczna czy też jako przedsiębiorca. W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów z którego wynika, że współwłaścicielami działki, na której zostały złożone odpady są E.K. i S.K. . W wypisie tym, w rubryce "uwagi" wskazano "wspólnik spółki cywilnej pod nazwą KES Usługi Instalacyjno-Budowlane." Zaznaczyć należy, że wypis z rejestru gruntów to dokument charakteryzujący daną nieruchomość, a nie rejestr przedsiębiorców. Sam zapis w wypisie z rejestru gruntów nie może być zatem podstawą do dokonywania przez organ ustaleń ale okoliczność tą tj. czy E.K i S.K. są przedsiębiorcami i posiadaczami odpadów a jeżeli nie, to czy nie przyjęli odpadów w ramach dozwolonego użytku organy winne są rzetelnie zbadać. Dalej wskazać należy, że organy mając na uwadze zapisy rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. Nr 75 poz. 527 ze zm.) powinny zbadać także, czy składowane odpady należą do tych, które posiadacz może przekazać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym. Wskazać należy, że w załączniku do powyższego rozporządzenia pod poz. 42 wskazano odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, jak te które mogą być przekazane osobie fizycznej przez posiadacza odpadów do utwardzenia powierzchni w sposób uniemożliwiający pylenie przez ich zestalenie lub przykrycie warstwą niepylącą z zachowanie przepisów odrębnych, w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego; do budowy fundamentów, wykorzystania jako podsypki pod posadzki na gruncie po rozkruszeniu pod warunkiem, że zostało to uwzględnione w planie zagospodarowania przestrzennego, w decyzji wydanej na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub prawa budowlanego bądź tez wynika za zgłoszenia robót budowlanych. Kwestia ta została pominięta przez organy. Stosownie do art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy przez posiadacza odpadów rozumie się każdego, kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną). W kontekście powyższych uwag organy administracyjne obu instancji nie przeanalizowały w sposób wystarczający także tego, kto jest obecnie posiadaczem odpadów składowanych na działce nr [...]. Wskazane okoliczności powodują, że postępowania administracyjnego, jakie toczyło się w niniejszej sprawie przed organami administracji, dotknięte jest wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania obu decyzji z obrotu prawnego. Zdaniem sądu ustalenia faktyczne organów administracji obu instancji nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Z kolei w myśl art. 80 k.p.a. ocena dowodów powinna być oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Zgodnie natomiast z regulacją przepisu art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany, zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności postępowania, ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę administracyjną w jej całokształcie. W niniejszej sprawie organ odwoławczy ograniczył się jedynie do informacji zebranych przez organ I instancji. Nie uzupełnił materiału dowodowego sprawy, ani nie odniósł się w sposób zadowalający do zgłoszonych przez skarżące zarzutów odwołania. W szczególności niezbadał, czy odpady nie zostały przekazane E.K. i S.K. w ramach wykorzystania ich na własne potrzeby. Powyższe uchybienia spowodowały również naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., nakazującego oprzeć argumentację wydanego rozstrzygnięcia na faktach ustalonych w toku postępowania. Zaznaczyć w tym miejscu należy także, że notatka służbowa nie jest wystarczającą formą dokumentowania czynności prowadzonych w trakcie postępowania. Oględziny nieruchomości powinny zostać udokumentowane w formie protokołu, którego wymóg sporządzenia wprowadza art. 67 § 1 i 2 k.p.a. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do nakazania skarżącym usunięcia odpadów. Podkreślić należy, że w sprawie, w której przedmiotem rozstrzygnięcia organu administracji jest zobowiązanie strony do wykonania obowiązku określonego przepisami prawa, organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie pozostawiać żadnych wątpliwości co do podjętego rozstrzygnięcia. Materiał dowodowy w takim przypadku powinien być kompletny i w sposób jednoznaczny wskazywać, czy zachodzą podstawy do nałożenia na stronę określonego obowiązku, czy też takich podstaw brak. Podsumowując stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie organy obu instancji dopuściły się naruszenia zasad postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organy nadzoru budowlanego powinny dążyć do wyjaśnienia wszystkich wskazanych wyżej okoliczności sprawy, zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 k.p.a. i przeprowadzić postępowanie dowodowe w sposób określony w przepisach art. 75 i nast. k.p.a. Dopiero zebranie całego materiału dowodowego pozwoli na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, co jest z kolei warunkiem prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy.