II SA/Kr 759/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 15 września 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku I.M. o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 13 kwietnia 2010 r., znak [...] oraz decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji W dniu 13 maja 2010 r. I.M. wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak [...] oraz o wstrzymanie wykonania decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "budowa budynku mieszkalno-usługowego (w tym usługi handlu o powierzchni sprzedaży ok. 1000 m2) wraz z urządzeniami budowlanymi, miejscami postojowymi, komunikacją wewnętrzną oraz przyłączami do realizacji w granicach terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi, w zabudowie mieszkalno-usługowej". Skarżąca podniosła, że za wstrzymaniem wykonania zaskarżonych decyzji przemawia przesłanka powstania niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Na podstawie takich decyzji może zostać złożony wniosek o wydanie pozwolenia na budowę i w terminie do 65 dni właściwy organ takie pozwolenie wyda. Inwestor będzie mógł przystąpić do robót budowlanych. Nawet uchylenie zaskarżonych decyzji po wybudowaniu budynku spowoduje brak możliwości przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Tym samym istnieje potrzeba wstrzymania wykonania zaskarżonych decyzji do czasu rozpoznania sprawy przez Sąd, bo przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd inwestor nie będzie mógł otrzymać pozwolenia na budowę. Brak wstrzymania wykonania decyzji spowoduje zaistnienie przesłanki trudnych do odwrócenia skutków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", po przekazaniu Sądowi skargi Sąd może - na wniosek skarżącej - wydać postanowienie o wstrzymaniu lub odmowie wstrzymania wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącej złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Należy wskazać, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonych decyzji dopuszczalna jest wówczas, gdy brak wstrzymania wykonania takiej (zaskarżonej) decyzji skutkowałby niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub też spowodowania trudnych do przezwyciężenia skutków w razie wykonania tej decyzji. Postępowanie w sprawie wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji i utrzymanej ją w mocy decyzji organu I instancji może być zainicjowane jedynie na wniosek strony. Tak złożony wniosek nie zwalnia sądu od oceny z urzędu wszystkich okoliczności danej sprawy, które mają znaczenie dla wydania prawidłowego orzeczenia w sprawie wstrzymania wykonania aktu administracyjnego. Skarżąca w swoim wniosku podnosili, że realizacja projektowanej inwestycji spowoduje trudne do odwrócenia skutki, bo inwestor będzie mógł złożyć wniosek o wydanie pozwolenie na budowę i jak takie pozwolenie otrzyma, to wybuduje obiekt, zanim Sąd rozpozna skargę w tej sprawie. Sąd nie podziela zasadności argumentacji zawartej w tym wniosku. Przedstawiona bowiem argumentacja w żadnej mierze nie wskazuje na spełnienie przesłanek wymaganych powołanym art. 61 § 3 P.p.s.a. Wnioskodawczyni wskazuje bowiem nie tyle na skutki wykonania decyzji ustalającej warunki zabudowy, ile skutki wydania pozwolenia na budowę. Tym samym w tej sprawie, obejmującej jedynie kontrolę legalności wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy niedopuszczalnym jest analiza skutków ewentualnego pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie mając na uwadze, że postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie jest w pełni postępowaniem opartym o zasadę kontradyktoryjności, przeprowadził z urzędu badanie akt sprawy w zakresie ewentualnego istnienia (występowania) jakichkolwiek okoliczności wskazujących na powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych dla niej do odwrócenia skutków. Z przeprowadzonej analizy akt nie wynika jednak, aby wykonanie ww. decyzji mogło skutkować powstaniem jednej z wymienionych w art. 61 § 3 P.p.s.a. przesłanek. Powołany art. 61 § 3 P.p.s.a. wymienia dwie przesłanki: a) niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody na skutek wykonania zaskarżonej (zaskarżonych) decyzji, b) spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków związanych z wykonaniem danej (danych) decyzji. Pierwsza z ww. przesłanek bazuje na pojęciu "znacznej szkody" i jako takie nie zostało odrębnie zdefiniowane w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pojęcie to ma przy tym charakter "ogólny", tym niemniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w tej sprawie podziela pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r., GZ 138/04 (niepubl.), w którym Sąd ten stwierdził, że pod pojęciem "znaczna szkoda" chodzi o taką szkodę (majątkową lub niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Dotyczy to takich przypadków, w których grozi stronie utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącej lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. W niniejszej sprawie opisana wyżej sytuacja nie zachodzi, bowiem przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest decyzja ustalająca warunki zabudowy. Wykonanie tej decyzji, mającej charakter przede wszystkim deklaratoryjny, tzn. stwierdzający istnienie na tym terenie ogólnych parametrów przyszłej inwestycji, nie spowoduje po stronie wnioskodawczyni powstania szkody. Jeszcze raz należy bowiem podnieść, że w tej sprawie Sąd ocenia jedynie decyzję ustalająca warunki zabudowy, a nie inne akty administracyjne. Decyzje ustalające warunki zabudowy nie pozwalają na prowadzenie robót budowlanych. Taka bowiem decyzja nie nakłada ani obowiązków ani uprawnień na inne osoby. Decyzja ustalająca warunki zabudowy określa tylko samą możliwość realizacji danej inwestycji i jej podstawowe parametry. To, czy inwestor będzie mógł zrealizować daną inwestycję będzie wynikało z wydanego pozwolenia na budowę i dopiero na tym etapie będzie miało miejsce określenie jej szczegółowych parametrów i zakresu oddziaływania. W trakcie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę również muszą być przestrzegane uprawnienia osób trzecich i gdyby, hipotetycznie zakładając, wnioskodawczyni była stroną również w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę – wówczas może wnieść, w razie złożenia skargi do sądu administracyjnego – wniosek o wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę argumentując to trudnością w przywróceniu do stanu poprzedniego danej nieruchomości po jej zabudowaniu. Natomiast sam fakt wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy nie powoduje szkody majątkowej. Powołany zaś przepis wskazuje, że chodzi tylko o takie sytuacje, w których wprost z zaskarżonej decyzji wynika niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. W ocenie Sądu w tej sprawie z zaskarżonej decyzji taka szkody dla skarżącej nie wynika. Prowadzona z urzędu analiza akt sprawy wskazuje, że w tej sprawie nie występuje również druga podstawa do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, jaką jest spowodowanie przez zaskarżoną decyzję trudnych do odwrócenia skutków. Pojęcie trudnych do odwrócenia skutków oznacza sytuację, w której po ewentualnym wyeliminowaniu z obrotu prawnego danej decyzji (już wykonanej lub wykonywanej) będzie można wprawdzie przywrócić stan istniejący przed jego podjęciem, ale będzie to wymagało podjęcia szeregu dodatkowych czynności, nieraz skomplikowanych. Będzie więc to możliwe, ale znacznie utrudnione i tym samym wymagające znacznego zaangażowania środków organów administracji. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, że pod pojęciem "trudnych do odwrócenia skutków" należy również rozumieć i taką sytuację, w której należy podjąć znacznie więcej czynności celem doprowadzenia do stanu "wyjściowego" (pierwotnego) niż czynność lub czynności podejmowane w związku z zamiarem wykonania danej decyzji. Również ta przesłanka w sprawie nie zachodzi, ponieważ ewentualne wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje uzyskania pozwolenia na budowę. Jak zostało już wskazane, w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę strony mogą domagać się wstrzymania takiego pozwolenia. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji. Jednocześnie należy wyjaśnić, że rozpoznając w podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotu zaskarżenia, Sąd nie dokonuje oceny merytorycznej samej skargi (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 9 lipca 2004 r., FZ 163/04, niepubl.). Należy również stwierdzić, że wydanie tego postanowienia nie ogranicza skarżącej prawa do kolejnego złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze art. 61 § 3 w związku z art. 61 § 5 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.