II SA/Kr 759/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi I.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 13 kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej I.M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 22 września 2008 r. J.G.M. zwrócił się do Burmistrza Miasta Z. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: budynek wielofunkcyjny usługowo-mieszkaniowy na działce nr 1 przy ul. [...] w Z. W charakterystyce funkcji i sposobu zagospodarowania terenu wskazano, że na tej działce projektuje się budynek wielofunkcyjny handlowo-mieszkaniowy, garaż, ogrodzenie, rampę zjazdową do garaży, rampę rozładunkową, dojazdy, dojścia piesze, przyłącza: wodociągowe, energetyczne, kanalizacyjne, gazowe; miejsca postojowe. Wniosek zawiera proponowane charakterystyczne parametry inwestycji. W toku postępowania została sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z której to analizy wynikało, że działka nr 1 ma bezpośredni dojazd do drogi publicznej; dominującą funkcją jest zabudowa mieszkaniowa i usługowa; ustalono przebieg linii zabudowy, wskaźnik intensywności powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej; szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrię dachu. Przyjmując sposób ustalenia wskaźnika zabudowy pominięto kilka działek o współczynniku zabudowy znacznie odbiegającym od pozostałych. Wskaźniki ustalano zasadniczo na podstawie 7 z 39 działek objętych analizą. W formie graficznej przedstawiono obszar analizy na mapie, na której są adnotacje "niniejszy dokument nie może służyć do celów prawnych", "mapa nieaktualna nie może służyć do celów projektowych". Następnie sporządzono projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy wraz z załącznikami, w tym wynikami analizy i projekt ten zostali uzgodniony z właściwymi organami. Burmistrz Miasta Z. decyzją z dnia [...] maja 2009 r. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: budowa budynku mieszkalno-usługowego wraz z urządzeniami budowlanymi: miejscami postojowymi, komunikacją wewnętrzną oraz przyłączami, po rozebraniu istniejących zabudowań na działce nr 1 przy ul. [...] w Z. Od tej decyzji wniesiono odwołanie i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. sygn. akt II SA/Kr 759/10 Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie podniesiono, że nietrafny jest zarzut sporządzenia analizy na nieaktualnej mapie, bo dokonane ustalenia urbanistyczne są miarodajne a dla innych celów mapa ta nie jest wymagana. Podstawę do ustalenia powierzchni biologicznie czynnej zawiera § 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, natomiast wysokość kalenicy wynika z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniesiono, że właściwie ustalono szerokość elewacji frontowej na podstawie oględzin i mapy. Organ odwoławczy zarzucił, że niekonsekwentnie ustalono geometrię dachu. Inaczej w analizie funkcji, inaczej w wynikach analizy, a jeszcze inaczej w decyzji. Uznano za nietrafny zarzut ustalania parametrów zabudowy tylko na podstawie wskazań z 7, a nie 39 działek, ponieważ przyjęcie wszystkich działek do analizy byłoby rażąco sprzeczne z obowiązkiem zachowania ładu przestrzennego. Ma to znaczenie przy zabudowie plombowej, nakazującej nawiązywania się do zabudowy sąsiedniej, a nie matematycznie wyznaczonych wskaźników z całego obszaru analizy. Okoliczność, że o wizji nie były informowane strony nie ma znaczenia, bo wizja ta nie była rozprawą administracyjną. Podniesiono, że projekt decyzji sporządziła osoba uprawniona, a strona skarżąca nie była pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu. Wskazano, że parametry zabudowy powinny być wyznaczane w sposób precyzyjny, a ponadto inne dostrzeżone wady to: brak urzędowo poświadczonej kopii mapy ewidencyjnej i raportów z ewidencji gruntów, co uniemożliwia weryfikację ustalenia kręgu stron oraz brak zbadania, kto jeszcze ma tytuł prawny do obszaru zabudowy. Ponownie prowadząc postępowanie -organ l instancji uzupełnił materiał dowodowy o wypis z ewidencji gruntów, kopię ewidencyjną mapy przyjętej do państwowego zasobu oraz ponownie sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalono linię zabudowy w odległości ok. 4,5 metra od ul. [...] oraz 4 metrów od ul. [...]; przy ustalaniu wskaźnika zabudowy pominięto jedną działkę na obszarze analizy z uwagi na znacznie odbieganie tego parametru na tej działce od średniej i wskaźnik ten ustalono na 0,45. Jako szerokość elewacji frontowej przyjęto 19 metrów, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (okapu) wyznaczono na 9,5 metra lub 12,5 metrów. Co do sygn. akt II SA/Kr 759/10 geometrii dachu ustalono obowiązek przykrycia dachem czterospadowym o nachyleniu połaci dachowy w granicach 15-45°, a wysokość ustalono na 14,5 metra identycznie jak w budynku sąsiednim. Po sporządzeniu projektu decyzji i jego uzgodnieniu, Burmistrz Miasta Z. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: budowa budynku mieszkalno-usługowego wraz z urządzeniami budowlanymi: miejscami postojowymi, komunikacją wewnętrzną oraz przyłączami, po rozebraniu istniejących zabudowań na działce nr 1 przy ul. [...] w Z. W decyzji tej określono, że powierzchnia usług handlu ma wynieść ok. 1000 m2, a obowiązująca linia zabudowy wzdłuż ul. [...] nie obowiązuje dla części obiektu wystających z lica ściany w formie wykuszy lub balkonów o szerokości do 1 metra, pod warunkiem uzyskania zgody zarządcy drogi. Powierzchnię zabudowy ustalono na maksymalnie 45 % powierzchni terenu inwestycji, a powierzchni biologicznie czynnej na minimalnie 15 %. Ustalono geometrię dachu jako dachu czterospadowego, układ głównej kalenicy zbliżony do równoległego lub prostopadłego do ulicy i o nachyleniu dachowym - w granicach 15-45°. Szerokość elewacji frontowej ustalono na 19 metrów. Co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (okapu dachu) wyznaczono ją na 12,5 metra z zastrzeżeniem wprowadzenia podziału poziomego elewacji na wysokości gzymsu (okapu dachu) w budynku przyległym. Wysokość kalenicy dachowej ustalono jako identyczna z wysokością kalenicy obiektu do którego bezpośrednio przylega rozbudowa - ok. 14,5 metra od poziomu terenu. Ustalono ilość miejsc postojowych z podziałem na lokale mieszkalne i lokale usługowe. Załącznik nr 1 określa linie zabudowy, załącznik nr 2 - wyniki analizy, a załącznik nr 3 - obszar analizy. Odwołanie od tej decyzji ponownie złożyła I.M. , domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi l instancji. W odwołaniu zarzucono, że inna była treść wniosku w stosunku do zamierzenia inwestycyjnego objętego zaskarżoną decyzją, a inaczej opisano to zamierzenie w zaskarżonej decyzji. Wniosek obejmował budowę rampy rozładunkowej i zjazdowej do garaży, a także dojścia piesze i dojazdy - których nie ma w zaskarżonej decyzji, a pojawiły się miejsca postojowe. Dopuszczenie wysunięcia wykuszy i balkonów o 1 metr doprowadzi do wejścia w teren działki sygn. akt II SA/Kr 759/10 drogowej, której wniosek nie obejmował. Ponadto linia zabudowy jest nieprzekraczalna i nie można od niej czynić wyjątków. Wątpliwa jest wartość dowodowa mapy, na podstawie której sporządzono analizę, skoro nie posiada ona klauzuli przyjęcia jej do państwowego zasobu geodezyjnego. Mapa ta zawiera dane co do powierzchni działek, które odmienne przyjęto przy sporządzaniu analizy. Podniesiono, że nie wiadomo, w oparciu o jaki sposób ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy. Wysokość sąsiedniego budynku wynosi 9,5 metra i taka powinna być wysokość projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...], wydaną w oparciu o art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3, 5 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy odniósł się jedynie do zarzutów zawartych w odwołaniu i wskazał, że dołączona do wniosku przez inwestora mapa nieznanego pochodzenia, nie stanowiła podstawy sporządzenia analizy. Podniesiono, że rampy, dojazdy i dojścia to tylko szczegółowe elementy zagospodarowania trenu i nie muszą być określane w decyzji ustalającej warunki zabudowy, ponieważ nie mają wpływu na rodzaj inwestycji, a miejsca postojowe były już wymienione we wniosku. Wskazano, że dopuszczalność wysunięcia elementów lica ściany o 1 metr jest dopuszczalna, ponieważ takie wysunięcie nie naruszy granicy działki drogowej i jest zgodne z § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a nadto możliwość takiego wysunięcia została zagwarantowana uzyskanie zgody zarządcy drogi. Granice obszaru analizy zostały określone prawidłowo, a obszar analizy obejmuje 39 działek uwidocznionych na kopii mapy zaopatrzonej w klauzule ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Również inne wskaźniki zostały sporządzone nie na kopii mapy dołączonej przez wnioskodawcę do wniosku, ale na mapie właściwej. Przedstawiona przez wnioskodawcę wizualizacja zamierzenia inwestycyjnego wskazuje, że nowy budynek nie będzie odbiegał od zabudowy na działce sąsiedniej. sygn. akt II SA/Kr 759/10 Na decyzję organu odwoławczego I.M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji l-instancyjnej. Skarżąca podtrzymała wszystkie zarzuty zawarte w odwołaniu co do zmiany treści wniosku bez zgody inwestora, wysunięcia wykuszy i balkonów na działkę sąsiednią nie objętą wnioskiem a tym samym naruszenia granicy nieprzekraczalnej zabudowy. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczy zbliżenia budynku do granicy działki, a nie przekraczania tejże granicy, a ponadto nie może być stosowane w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Wskazano na wadliwą mapę, na podstawie której sporządzono analizę, która to mapa zawiera adnotacje "nie może służyć do celów prawnych". Znajdujące się w aktach sprawy zestawienie 39 działek nie jest podpisane i nie wiadomo, czy dane przyjęte w tym zestawieniu są prawidłowe. Według analizy pominięto przy jej sporządzaniu działki o współczynniku zabudowy mniejszym niż 0,13 a takie działanie winno być traktowane jako contra legem. Wadliwie ustalono wysokość elewacji frontowej, która powinna być przedłużeniem zabudowy na działce sąsiedniej. Wysokość ustalano dla gzymsu pośredniego, co również nie znajduje oparcia w przepisach prawa, a dołączona przez wnioskodawcę wizualizacja pozbawiona jest znaczenia prawnego. Tym samym, w ocenie skarżącej, organy naruszyły art. 7 i 77 K.p.a. poprzez nie zebranie wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie, podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i przytoczyło ponownie motywy jej podjęcia. Dodatkowo podniesiono, że wnikliwa analiza wniosku wnioskodawcy wraz z wizualizacją zamierzenia inwestycyjnego wskazuje, że nawet wysunięcie o 1 metra balkonu lub wykuszu nie spowoduje wejścia na teren sąsiedniej działki. Zarzut, jakoby mapa z klauzulą "nie służy dla celów prawnych" była nieprzydatna dla ustalenia warunków zabudowy jest niezasadny, bo właśnie taka mapa, uzyskana z urzędowego zasobu ośrodka dokumentacji geodezyjne i kartograficznej służy wyłącznie do celów związanych z warunkami zabudowy, a nie do celów prawnych. W analizie pominięto tylko jedną działkę o współczynniku zabudowy 0,05, co było zasadne. sygn. akt II SA/Kr 759/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2002 r. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.), w skrócie jako "P.p.s.a."), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzeniem jej nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, określone są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. sąd administracyjny uchyla decyzję, jeżeli narusza ona przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Analiza prawidłowości kontrolowanego postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że zawiera ono poważne uchybienia. Wady te nie zostały dostrzeżone przez organ odwoławczy, co powoduje, że muszą one rzutować na ocenę zgodności z prawem jego decyzji. Co istotne, w tej sprawie organ odwoławczy nie rozpoznał merytorycznie sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami. Skuteczne wniesienie odwołania nakazuje organowi odwoławczemu ponowne całościowe zbadanie sprawy tak pod względem zgodności z prawem, jak i prawidłowości ustalonego stanu faktycznego. Sprawa jest bowiem w takim przypadku drugi raz rozpoznawana w takim zakresie w jakim winien to dokonać organ l instancji. Tymczasem w tej sprawie organ odwoławczy jedynie odniósł się do zarzutów odwołania i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał, czy sprawa została prawidłowo rozstrzygnięta w zakresie nie objętym zarzutami odwołującej. Jeszcze raz należy podkreślić, że odwołanie jest tylko sygnałem, impulsem do całościowego zbadania sprawy przez organ odwoławczy niezależnie od zarzutów zawartych w odwołaniu. W tej sprawie takiego zbadania sprawy nie było. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", decyzję ustalającą warunki zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Wskaźniki projektowanego zamierzenia inwestycyjnego ustalane są na sygn. akt II SA/Kr 759/10 podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, póz. 1588), zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem". Według § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia. Stosownie zaś do § 8 rozporządzenia określić należy również geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W sporządzonej analizie urbanistyczno-architektonicznej (analizie na potrzeby ustalenia warunków zabudowy, zwanej dalej w skrócie "analizą") określono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (okapu dachu) na wysokość 9,5 metra lub 12,5 metra. Wprawdzie powołano się przy sporządzaniu analizy, że ustalenia tego parametru dokonano na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia wskazując jedynie, że ustalenie tego parametru na ok. 9,5 metra lub 12,5 metra spełnia wymogi zachowania ładu przestrzennego i harmonii (akta administracyjne sprawy, karta nr [...] ). Taki sam zapis znalazł się w wynikach analizy dołączonych do decyzji organu I instancji (akta administracyjne sprawy, kara .nr [...] ). Taki sposób ustalenia tego parametru nie spełnia wymogów zawartych w rozporządzeniu. Po pierwsze, wskaźnik ten nie został ustalony dokładnie, tylko w przybliżeniu (około). Po drugie, analiza wskazuje na dwie wysokości 9,5 metra i 12,5 metra nie wskazując, dlaczego wyznacza taki alternatywny (lub ewentualny) sposób ustalenia tego parametru. Organ I instancji przyjął zaś jeden z tych wskaźników określając go na 12,5 metra. Po trzecie, z treści analizy wynika, że wysokość gzymsów (lub attyk) budynków w obszarze tejże analizy oscyluje w przedziale 3-12 metrów, ą budynków tworzących pierzeję ulicy [...] od ok. 3,5 metra do ok. 9,5 metra i ta ostatnia sygn. akt II SA/Kr 759/10 wysokość to wysokość budynku sąsiedniego. Zgodnie zaś z powołanym 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. W tym przypadku nie nastąpiło nawiązanie do wysokości gzymsu w budynku sąsiednim ani średniej wysokości budynków z obszaru analizy. Powołanie się zaś na § 7 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej wysokości w oparciu o analizę oznacza, że to w samej analizie musi być wykazane, dlaczego dokonano odstępstwa od podstawowych metod wyznaczania tego parametru. Sama analiza jest w tym zakresie niekonsekwentna. Wskazuje się bowiem w niej, że przedstawiona do analizy propozycja usytuowania okapu dachu na wysokości ok. 12,5 metra z czytelnym podziałem elewacji na wysokości odpowiadającej wysokości okapu budynku przyległego spełnia wymogi zachowała ładu przestrzennego i harmonii i w następnym zdaniu wskazuje się również, że ustalenie górnej krawędzi elewacji frontowej (okapu dachu) na wysokości ok. 9,5 metra lub 12,5 metra z zastrzeżeniem podziału elewacji na wysokości odpowiadającej wysokości okapu budynku przyległego spełnia wymogi § 7 ust. 4 rozporządzenia. Z takiej treści analizy wynika, że zarówno wysokość 9,5 metra jak i 12,5 metra spełnia wymogi zachowała ładu przestrzennego i harmonii, a w tej sprawie są to dwa dość znacząco różne od siebie parametry. Ponadto samo wskazanie na zachowanie ładu przestrzennego i harmonii bez określenia, na czym ten ład przestrzenny na tym obszarze polega oraz na czym polega zachowanie harmonii w tym zakresie jest zbyt ogólne i nie pozwala na ustalenie prawidłowości wyznaczania tego parametru. Sąd w tej sprawie nie kwestionuje, że takie parametry (jeden z nich) mógł być ustalony w analizie. Sąd kwestionuje przede wszystkim to, że w analizie nie wyjaśniono, dlaczego wyznaczono ten parametr w sposób odbiegający od podstawowych zasad jego wyznaczania i wbrew obowiązkowi zawarcia (opisania) tego wyjątku w analizie. Samo powołanie się na ład przestrzenny i harmonię to zbyt mało, ponieważ nie pozwala na ocenę, czy rzeczywiście ten ład został zachowany. Następnie, zgodnie z § 8 rozporządzenia decyzja ustalająca warunki zabudowy określa geometrię dachu (układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustalając ten parametr sygn. akt II SA/Kr 759/10 odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Decyzja organu l instancji ustaliła ten parametr następująco: kierunek głównej kalenicy zbliżony do równoległego lub prostopadłego do ulicy (pkt III. B.2 decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] stycznia 2010 r. ,). W istocie taki układ kalenicy jest układem dowolnym. Nie jest to bowiem ani układ równoległy do ulicy (nie wiadomo czy ulicy [...] czy ulicy [...], mimo że sama analiza wskazuje na układ w stosunku do ulicy [...]), ani prostopadły do ww. ulic. Jest to układ zbliżony do prostopadłego lub równoległego ułożenia tych ulicy, które same ułożone są względem sienie prostopadle. W ten sposób inwestor będzie mógł dowolnie ustalić układ głównej kalenicy. Nie wyjaśniono podnoszonych przez skarżąca wątpliwości dotyczących rzeczywistej wysokości budynku sąsiedniego. Zaskarżona decyzja zawiera bowiem w tym zakresie dwa parametry: wysokość kalenicy dachowej projektowanego zamierzenia inwestycyjnego ma być identyczna z wysokością kalenicy obiektu, do którego projektowany budynek będzie przylegał i zarazem wysokość ta wynosi około 14,5 metra od poziomu terenu. Zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, a nie od poziomu terenu, co ma znaczenie w terenach podgórskich, gdzie bardzo często teren nie tworzy równej płaszczyzny. Wysokość określona na około 14,5 metra pozwala na jej "korygowanie" na etapie sporządzania projektu budowlanego, a to dlatego, że "około" oznacza jedynie przybliżoną wielkość. Sama okoliczność, że wnioskodawca w złożonej do akt sprawy wizualizacji projektu wskazuje na wysokość 14,5 metra może budzić wątpliwości co do zgodności tej wysokości z wysokością budynku przyległego, zwłaszcza że budynek do którego ma przylegać projektowana inwestycja składa się z dwóch kondygnacji oraz jednej kondygnacji w poddaszu (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]. Wnioskodawca zaś projektuje w planowanej inwestycji cztery kondygnacje (wraz z jedną kondygnacją w kubaturze dachu). Z akt sprawy wynika, że warunki przyłączenia do sieci gazowych (akta administracyjne sprawy, karta nr [...] ) utraciły ważność z dniem 2 września 2009 r., organ l instancji wydał zaś decyzję w dniu [...] stycznia 2010 r. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. sygn. akt II SA/Kr 759/10 Następnie wbrew treści § 4 rozporządzenia w decyzji organu l instancji ustalono w załączniku graficznym do tejże decyzji "nieprzekraczalną linię zabudowy", mimo że rozporządzenie wskazuje na obowiązek ustalenia "obowiązującej" linii zabudowy. Obowiązująca linia zabudowy oznacza związanie przyszłego inwestora tak wyznaczoną linią, a "nieprzekraczalna" linia zabudowy zawiera dużo słabsze związanie tym parametrem inwestora (chodzi tylko o nie przekroczenie wówczas takiej linii). Dodatkowo należy wskazać, że sporządzona analiza posługuje się już pojęciem "obowiązującej" linii zabudowy, a mimo to ,załącznik do decyzji organu l zawiera określenie "nieprzekraczalna". Sama zaś decyzja w części tekstowej operuje pojęciem "obowiązującej linii zabudowy". Ta niezgodność nie została dostrzeżona przez organ odwoławczy. Rację ma skarżąca podnosząc, że ustalenia warunków zabudowy, tak jak to ocenił organ odwoławczy, dokonano częściowo na podstawie przepisów wykonawczych do Prawa budowlanego. Ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani inne przepisy nie zawierają podstaw do wyznaczania tych parametrów na podstawie Prawa budowlanego. Stąd rozważania co do zachowania zgodności z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, póz. 690 z późn. zm.) nie mogą mieć miejsca w procedurze ustalania warunków zabudowy. Pomijając już brak ku temu podstaw prawnych, jak też i logikę przygotowywania procesu inwestycyjnego zakładającego w pierwszej kolejności ustalanie warunków zabudowy (gdy nie ma planu miejscowego) i dopiero na podstawie tak ustalonych warunków przygotowywanie projektu budowlanego zgodnie z Prawem budowlanym, to wprost związanie w decyzji ustalającej warunki zabudowy wymagań co do odległości od granic działek sąsiednich (tego bowiem dotyczy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) uniemożliwia ewentualne późniejszą zmianę tego parametru w trybie wyrażenia zgody przez właściwy organ na odstępstwa co do odległości projektowanego budynku od granic działek sąsiednich. Ze sporządzonej analizy wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej wynosi na tym obszarze 14,43 metra a powiększając ją o 20 % - 17,3 metra. Tym niemniej ustalono dla wnioskowanego zamierzenia szerokość na 19 metrów w istocie w ogóle nie uzasadniając, dlaczego ten parametr ustalono w takiej wielkości. Nie sygn. akt II SA/Kr 759/10 można bowiem uznać za uzasadnienie zdania zwartego w analizie: "Ponieważ ustalono linie zabudowy od strony południowo-zachodniej jak obowiązującą, jak również od strony północno-wschodniej jak obowiązującą w odległości 4,0 m od krawędzi jezdni niniejszym szerokość elewacji frontowej wyniesie 19m". Wszak sporządzając analizę wyraźnie powołano się na § 6 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej niż wartość średnia z tolerancją o 20 %, jeżeli wynika to z analizy. W tej sprawie nic z analizy w tym zakresie nie wynika. Zarzut skarżącej co do wyznaczenia powierzchni biologicznie czynnej jest co do zasady trafny, ale z powodu wyznaczenia tego parametru nie można czynić zarzutu naruszenia prawa a to dlatego, że rozporządzenie Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, póz. 1589) w § 2 pkt 3 wymieniając treść decyzji ustalającej warunki zabudowy wyraźnie wskazuje na ustalenie powierzchni biologicznie czynnej. Z kolei treść rozporządzenia (sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) nie wskazuje na sposób i tryb ustalania tego parametru. Nie jest zasadny zarzut co do posłużenia się niewłaściwą kopią mapy. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który zawiera określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500'lub 1:1.000. Zawarta w aktach sprawy kopa mapy zasadniczej spełnia ww. wymagania, a okoliczność, ze znajdują się na niej informacje "mapa nieaktualna nie może służyć dla celów projektowych" i "dokument nie może służyć do celów prawnych" rzeczywiście może wprowadzać w błąd adresatów takiej mapy i w zasadzie nie powinna znajdować się na mapie. Tym niemniej wnioskodawca starając się o mapę dla celu złożenia wniosku o pustelnie warunków zabudowy taką właśnie mapę otrzymał i w związku z tym nie można zarzucić wnioskodawcy naruszenia prawa. Mapa ta spełnia przy tym wymogi powołanego art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Sam organ odwoławczy powinien zwrócić sygn. akt II SA/Kr 759/10 uwagę właściwemu organowi na tą "niespójność" co do adnotacji znajdujących się na takich mapach, o rzeczywiście może to prowadzić co najmniej do nieporozumień. Rację ma skarżąca kwestionując zasadność ustalania w warunkach zabudowy odległości balkonów i wykuszy od granic działek. To bowiem regulują przepisy Prawa budowlanego i w związku z tym nie ma na to miejsca w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Rację ma również skarżąca wskazując na niezgodność między treścią wniosku (co do zakresu zamierzenia inwestycyjnego) a treścią wydanej decyzji przez organ l instancji. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy wszczynane jest tylko na wniosek i tym samym opis zamierzenia inwestycyjnego rozumiany jako rodzaj obiektu budowlanego jest wiążący dla organu i wprawdzie zmiany w tym zakresie są możliwe, ale zawsze wymagają one zgody wnioskodawcy. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zasadny jest także zarzut skarżącej o naruszeniu art. 7 i art. 77 K.p.a. W szczególności organ odwoławczy bardzo wybiórczo przeprowadził postępowanie dowodowe w istocie nie badając całości sprawy. Nie zbadano znajdujących się dowodów w sprawie i nie oceniono prawidłowo, czy na ich podstawie zgodnie z prawem możliwe było ustalenie warunków zabudowy przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy winien całościowo ponownie zbadać prowadzone przez organ l instancji postępowanie i dokonać oceny, czy możliwym będzie usunięcie uchybień w toku postępowania odwoławczego, czy też zasadnym byłoby uchylenie decyzji organu l instancji. W tej sprawie, w związku ze znacznym ograniczeniem zakresu zbadania sprawy w zaskarżonej decyzji, Sąd nie zastępuje organu administracji II stopnia w wykonaniu jego zadań. Prowadząc postępowanie organ administracji winien przestrzegać przepisów prawa. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącej od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot kwoty uiszczonego wpisu. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji wyroku.