II SA/Kr 759/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Mariusz Kotulski Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2016 r. sprawy ze skargi M.A. , J.A. i K.A. na decyzję Wojewody z dnia 29 kwietnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania skargę oddala Decyzją z dnia 19 października 2015 r. znak [...] Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz: K.A. , J.A. i M.A. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] położoną w obrębie [...], jedn. ewid. [...] m. K. , zajętej pod drogę gminną, ulicę [...]. Organ I instancji wskazał, iż ostateczną decyzją z dnia 7 sierpnia 2015 r. nr [...] Wojewoda odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę K. własności nieruchomości położonej w K. , oznaczonej jako część działki nr [...] o pow. 0,0271 ha (odpowiadającej części działki nr [...]), obręb [...], objętej księgą wieczystą [...] , zajętej pod drogę gminną - ulicę [...] w K. (obecnie nowy nr drogi: [...] ). Odwołanie od tej decyzji złożyli K.A. , J.A. i M.A. , zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego a w szczególności poprzez nieuzasadnioną odmowę uznania wiarygodności oświadczenia Zarządu Gospodarki Komunalnej z 22 grudnia 2004 r. potwierdzającego, iż przed 1999 r. ul. [...] znajdowała się w zarządzie ZGK i jako taka była administrowana przez jednostkę miejską Miasta K. , a nadto poprzez zaniechanie zebrania materiału dowodowego potwierdzającego władanie ul. [...] przez Miasto K. w sytuacji gdy właściwy materiał dowodowy winien znajdować się w archiwach Miasta K. Odwołujący wskazali również na naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 73 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki uprawniające skarżących do uzyskania odszkodowania. Wojewoda [...] decyzją z dnia 29 kwietnia 2016 r., znak [...] na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015, poz. 1774 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż przedmiotem postępowania odwoławczego jest wyłącznie sprawa ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] położoną w obrębie [...] m. K. , a co za tym idzie weryfikacja prawidłowości i zasadności wydanej w tym zakresie przez Prezydenta Miasta K. również w tym trybie decyzji z dnia 19 października 2015 r. znak [...] . Dalej wskazał, że zaskarżoną decyzję należy uznać za prawidłową. Postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] zostało wszczęte na wniosek J.A. z dnia 3 lutego 2004 r. Wnioskiem z 29 grudnia 2005 r. skierowanym do Wojewody [...] w K. , a także wnioskiem z 30 grudnia 2005 r. skierowanym do Wydziału Skarbu Miasta w K. K.A. i M.A. również zwrócili się o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 73 ustawy za działkę nr [...] obręb [...] ewid. K.-P. zajętą pod drogę gminną - ulicę [...] W opinii Wojewody dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy decydujące znaczenie ma treść art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Jak wskazał natomiast Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 maja 2002 r. sygn. akt IV CKN 1071/00 (OSNC 2003/9/120) "Ostateczna decyzja wojewody, stwierdzająca nabycie z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego (...), stanowi wyłączny dowód nabycia własności". W deklaratoryjnej decyzji wojewody zostaje zatem potwierdzony fakt przejęcia nieruchomości, a także jej dokładny obszar i położenie, co jest elementem koniecznym przy ustalaniu odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Następnie organ odwoławczy powołał się na decyzję z dnia 7 sierpnia 2015 r. nr [...], którą Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę K. własności przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta, wobec jej niezaskarżenia, stała się ostateczna z dniem 8 września 2015 r. Z tego względu należało uznać, iż zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 19 października 2015 r. znak [...] jest prawidłowa i w efekcie utrzymać ją w mocy. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.A. , J.A. . K.A. . Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego a w szczególności poprzez nieuzasadniona odmowę uznania wiarygodności oświadczenia Zarządu Gospodarki Komunalnej z 22 grudnia 2004 roku potwierdzającego iż przed 1999 rokiem ul. [...] znajdowała się w zarządzie ZGK i jako taka była administrowana przez jednostkę miejską Miasta K. a nadto poprzez zaniechanie zebrania materiału dowodowego potwierdzającego władanie ul. [...] przez Miasto K. w sytuacji gdy właściwy materiał dowodowy winien znajdować się w archiwach Miasta K 2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 73 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. (Dz. U. Nr 133, poz. 872) Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki uprawniające skarżących do uzyskania odszkodowania. Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie, co do istoty sprawy poprzez zmianę zaskarżonej decyzji przez uchylenie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 19 października 2015 r., (znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz: K.A. , J.A. i M.A. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] położoną w obrębie [...] jedn. ewid. K.-P. , zajętej pod drogę gminną, ulicę [...] , ewentualnie uchylenie decyzji obu Organów w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Powołany przepis w ust. 1 wprowadzał szczególny rodzaj wywłaszczenia, które następowało z mocy samego prawa w odniesieniu do gruntów pozostających w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiących ich własności, a zajętych pod drogi publiczne. Grunty te z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. O ile zmiana podmiotu właścicielskiego następowała z mocy samego prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., to jednak ustawodawca w ust. 3 art. 73 powołanej wyżej ustawy przewidział procedurę wydawania przez wojewodów decyzji deklaratoryjnych stwierdzających nabycie własności nieruchomości przez określony podmiot publicznoprawny. Z kolei art. 73 ust. 3a stanowi:, "Jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości". Decyzja wojewody wydawana na podstawie art. 73 ust. 3 i 3a ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest kluczowa dla sprawy ustalenia i wypłaty odszkodowania. Decyzja ta określa, bowiem przedmiot wywłaszczenia dokonanego z mocy samego prawa, wskazuje na obszar i granice nieruchomości, które zostały przejęte od dotychczasowego właściciela. Dopiero konkretne i szczegółowe określenie w treści decyzji nieruchomości przejętej przez podmiot publicznoprawny pozwala na ustalenie i wypłatę odszkodowania za tę nieruchomość - na zasadach określonych w art. 73 ust. 2, 4 i 5. O ścisłym związku pomiędzy decyzją wojewody stwierdzającą nabycie z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną oraz decyzji ustalającej odszkodowanie za tę nieruchomość świadczy również fakt, że pierwsze z tych rozstrzygnięć stanowi dla drugiego tzw. zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Trzeba bowiem podkreślić, że to właśnie w postępowaniu prowadzonym przez wojewodę w przedmiocie wydania deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa własności nieruchomości przez określony podmiot publicznoprawny badane są przesłanki tego swoistego wywłaszczenia: ← fakt pozostawania określonej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, ← zajęcie tej nieruchomości pod drogę publiczną, ← nieprzysługiwanie temu podmiotowi publicznoprawnemu prawa własności względem danej nieruchomości. Decyzja wydana w tym trybie wiąże organ orzekający o ustaleniu i wypłacie odszkodowania. W niniejszej sprawie również zastosowano art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawieszając postępowanie w dniu 18 stycznia 2006 r. do czasu wydania przez Wojewodę [...] decyzji w trybie art. 73 ust. 1 i 3 omawianej ustawy. Wojewoda [...] ostateczną decyzją z dnia 7 sierpnia 2015 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę K. własności nieruchomości położonej w K. , oznaczonej jako część działki nr [...] o pow. 0,0271 ha (odpowiadającej części działki nr [...] ), obręb [...] , objętej księgą wieczystą [...] , zajętej pod drogę gminną - ulicę [...] w K. (obecnie nowy nr drogi: [...] ). Nie istniała możliwość ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną i odebrany poprzednim właścicielom, bowiem w świetle decyzji Wojewody [...] z dnia 7 sierpnia 2015 r. nie doszło do przejęcia własności w trybie omawianych przepisów. Skoro wnioskodawcy nie zostali pozbawieni własności nieruchomości (o czym wiążąco orzeczono w ostatecznej decyzji administracyjnej Wojewody), to również brak jest podstaw do przyznania im ekwiwalentu w postaci określonej sumy pieniężnej tytułem odszkodowania. Istota skargi sprowadza się do kwestionowania ustaleń, które stanowiły podstawę do wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia 7 sierpnia 2015 r. nr [...] . Nie mogą one jednak odnieść skutku w niniejszym postępowaniu, bowiem jego przedmiotem jest jedynie kwestia ustalenia wysokości odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną i wywłaszczony w trybie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Kwestia określonego władztwa nad nieruchomością stanowiącą przedmiot postępowania przed 1999 rokiem wykracza poza granice tego postępowania. Podlegała ona ocenie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Wojewodę [...] - jako organu I instancji i Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej - jako organu odwoławczego. Zarzuty skargi są nieuzasadnione. Nie jest prawdą, że organy prowadzące sprawę odszkodowania odmówiły "uznania wiarygodności oświadczenia Zarządu Gospodarki Komunalnej z 22 grudnia 2004 roku potwierdzającego iż przed 1999 rokiem ul. [...] znajdowała się w zarządzie ZGK i jako taka była administrowana przez jednostkę miejską Miasta K. " oraz zaniechały zebrania materiału dowodowego potwierdzającego władanie ul. [...] przez Miasto K. w sytuacji gdy właściwy materiał dowodowy winien znajdować się w archiwach Miasta K . Kwestie te w ogóle nie były i nie mogły być przedmiotem rozważań w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Ani organ I instancji, ani też organ odwoławczy w kontrolowanym postępowaniu nie oceniały wiarygodności oświadczenia z 22 grudnia 2004 r., nie gromadziły i nie mogły gromadzić dowodów na okoliczność określonego władania ul. [...] . Bezprzedmiotowe są również w niniejszej sprawie rozważania w zakresie ciężaru dowodu czy też obowiązku rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez organ prowadzący postępowanie - właśnie z uwagi na jego przedmiot i zakres ustaleń faktycznych. Całkowicie niezgodne z prawdą jest stwierdzenie zawarte w końcowej części skargi: "Potwierdzeniem nierzetelności w gromadzeniu materiału dowodowego jest chociażby uznanie przez organ I instancji, iż Pan J.A. nie składał przed końcem 2005 roku wniosku o odszkodowanie, co jak można się domyślać było podstawą powołania przy odmowie wydania odszkodowania art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. (Dz. U. Nr 133, poz. 872) Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. Wniosek taki został złożony przez Pana J.A. do Urzędu Miasta K. w dniu 3 lutego 2004 roku i z pewnością znajduje się w archiwach Urzędu Miasta K". W pierwszym zdaniu uzasadnienia decyzji organu I instancji stwierdzono: "Pismem z dnia 3 lutego 2004 r. Pan J.A. wystąpił o wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] obr. [...], zajętą zdaniem wnioskodawcy pod drogę - ul. [...] w K. ". Również w zaskarżonej decyzji Wojewody [...] stwierdzono, że "Postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] zostało wszczęte na wniosek Pana J.A. z dnia 3 lutego 2004 r." Natomiast w żadnym momencie organy nie powoływały się na brak wniosku jako podstawę odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania. Dokonawszy oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w świetle podniesionych w skardze zarzutów, jak również z urzędu w pozostałym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że jest ona prawidłowa i dlatego skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).