II SA/Kr 76/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi P.D. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 5 listopada 2014 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją nr [...] z dnia 4 grudnia 2013r. znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 1, w zw. z art. 48 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409) oraz art. 104 kpa, nakazał P. D. rozbiórkę na własny koszt części rozbudowanej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce ewidencyjnej numer [...] położonej w miejscowości T. - obręb [...] tj. ścian wybudowanych na poziomie poddasza, nad istniejącym wiatrołapem budynku; o wymiarach rzutu poziomego 3,80 x 1,90 m wraz z wykonanym nad nimi dachem w związku z upływem terminu określonego w postanowieniu z dnia 6.09.2012 r., zmienionym postanowieniem 2.11.2012 r. i 31.07.2013 r. oraz nie wykonaniem obowiązku w nim określonego W uzasadnieniu organ podał, iż postępowanie wyjaśniające wykazało, iż na działce ewidencyjnej numer [...], położonej w miejscowości T. - obręb [...] istnieje budynek mieszkalny oznaczony numerem posesyjnym [...], przy którym w 2009 roku w ramach prowadzonych robót budowlanych inwestor – P. D. - dokonał zabudowy istniejącego balkonu nad istniejącym wiatrołapem budynku, z równoczesnym dociepleniem ścian budynku oraz wymiany części elementów konstrukcyjnych więźby dachowej i przedłużeniem dachu nad istniejący balkon, wykonując w ten sposób pomieszczenie mieszkalne na poziomie poddasza budynku mieszkalnego. Zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy, w tym oświadczenie inwestora oraz dokumenty przekazywane przez organ administracji architektoniczno - budowlanej zgodnie z art. 82b ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane, wykazały, iż ciążący na inwestorze obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w/w obiektu nie został dopełniony. Organ wskazał na art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo Budowlane, podając, iż w wyniku uchybienia terminu przedstawienia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 strona traci przyznane jej prawo do legalizacji samowoli budowlanej i w efekcie sprawa zostaje załatwiona w trybie zwykłym, tj. przez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. W związku z bezskutecznym upływem terminu określonego w w/w postanowieniu i nie przedłożeniu do dnia 15 października 2013 roku żądanych dokumentów i opracowań, w przedmiotowej sprawie, w celu usunięcia powstałego naruszenia obowiązku prawnego w budownictwie, należało w drodze decyzji nakazać rozbiórkę, w oparciu o uwarunkowania określone w art. 48 ust. 1 znowelizowanej ustawy Prawo Budowlane, samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Odwołanie od tej decyzji wniósł P. D., podnosząc naruszenie przepisów postępowania art. 7, 10 i 77 kpa, poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego oraz naruszenie przepisów ustawy prawo budowlane. W ocenie skarżącego nie miał on żadnego wpływu na fakt dostarczenia w terminie dokumentów, jako, ze w związku prowadzonym postępowaniem sądowym w przedmiocie spadku brak było zgody na dokonanie wiążących ustaleń pozwalających na stwierdzenie własności nieruchomości domu na którym dokonano rozbudowy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia 5 listopada 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 kpa oraz art. 48 ust. 1 i art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji podano, iż z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 7 sierpnia 2012 r. (k: 39-41 akt PINB) oraz protokołu z kontroli dokonanej w dniu 19 czerwca 2012 r. (k: 13-22 akt PINB) ustalono, że P. D. w toku robót budowlanych prowadzonych w 2009 r. przy istniejącym budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr ewid. [...] dokonał zabudowy istniejącego balkonu nad istniejącym wiatrołapem budynku wykonując w ten sposób pomieszczenie mieszkalne na poziomie poddasza budynku. W ocenie organu odwoławczego miała miejsce rozbudowa budynku mieszkalnego, co wiąże się takimi cechami jak: zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Realizacja dodatkowego pomieszczenia mieszkalnego spowodowała zwiększenie się kubatury przedmiotowego budynku. Dokonując dalszej oceny prawnej wskazano, iż w świetle art. 48 ust. 1 u.p.b. legalizacja jest możliwa wyłącznie wówczas, gdy budowa jest zgodna z określonymi w odpowiednich aktach zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz jednocześnie nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego oceniany jest jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie w ostateczności, w sytuacjach, kiedy niemożliwe jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Zanim ta najbardziej dolegliwa sankcja za naruszenie przepisów prawa budowlanego zostanie zastosowana, organ winien wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo i w pierwszej kolejności sięgać do łagodniejszych niż nakaz rozbiórki form reagowania na samowolę budowlaną. Zgodnie z powyższym, w myśl art. 48 ust. 2 i ust. 3 u.p.b., PINB postanowieniem z dnia 6 września 2012 r. znak: [...], wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nakazał P. D. przedłożenie do dnia 31 grudnia 2012 r. wymienionych w nim dokumentów. Termin na dostarczenie w/w dokumentów był dwukrotnie przez PINB przedłużany tj. postanowieniem z dnia 2 listopada 2012 r. znak: [...] (k: 92 akt PINB) oraz postanowieniem z dnia 31 lipca 2013 r. znak: j w. (k: 108 akt PINB). W ocenie organu powyższy termin miał charakter realny, umożliwiający przedstawienie przez inwestora stosownych dokumentów. Jego upływ obliguje (zgodnie z art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. l u.p.b.) organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki części rozbudowanej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] położonej w miejscowości T. Inwestor składając ponowny wniosek o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów wskazał, iż przez Sądem Rejonowym w L. toczy się postępowanie o sygn. akt [...], w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po A. D. (w skład którego wchodzi udział we współwłasności działki nr ewid. [...] położonej w T.). W ocenie organu postępowanie sądowe w sprawie o stwierdzenie nabycia spadku nie tamuje postępowania administracyjnego. Z informacji zawartych w załączniku do pisma Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] września 2014 r. wynika, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po A. D. zostało prawomocnie zakończone postanowieniem sądu z dnia l października 2013 r. sygn. akt [...] tj. przed dniem wydania zaskarżonej decyzji. Po uprawomocnieniu się w/w postanowienia (tj. 23 października 2013 r.) strony postępowania zostały poinformowane o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań zgodnie z art. 10 kpa. P. D. nie skorzystał z w/w uprawnienia, nie przedstawił żadnych dokumentów świadczących o zamiarze zalegalizowania wykonanej samowoli budowlanej ani takich, które mogłyby stanowić podstawę do zawieszenia niniejszego postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył P. D., podnosząc naruszenie art. 48 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów postępowania tj. art. 7, 10 i 77 kpa, poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu, iż nie miał wpływu na fakt dostarczenia w terminie dokumentów, jako, że w związku prowadzonym postępowaniem sądowym w przedmiocie spadku brak było zgody na dokonanie wiążących ustaleń pozwalających na stwierdzenie własności nieruchomości domu na którym dokonano rozbudowy. Z kolei organy nie uwzględniły powyższych okoliczności pomimo, iż skarżący je wielokrotnie podnosił. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Skarga skutkuje uchyleniem zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z uwagi na naruszenie przez organ art. 77 § 1k.p.a., w stopniu który miał istotny wpływ na wynik sprawy, co następnie przełożyło się na naruszenie prawa materialnego i co najmniej przedwczesne orzeczenie o nakazie rozbiórki. Zgodnie z powołanym przepisem, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W przedmiotowym wypadku, organ uznając, że inwestorem jest skarżący P. D., nie rozważył w tym zakresie należycie zebranego materiału dowodowego. O ile z akt sprawy, w tym oświadczeń skarżącego, rzeczywiście wynika, że opisane przez organ roboty budowlane skarżący faktycznie wykonał, to jednak nie oznacza to automatycznie, że był on inwestorem. Na takiej zresztą zasadzie, jak robotnik budowlany, który bezpośrednio zajmuje się budową obiektu budowlanego, nie musi być i zazwyczaj nie jest inwestorem. Przechodząc do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy, podkreślić należy, że organ nie zwrócił należytej uwagi na treść pisma P. D. z 18.10.2012r. (k.87 akt adm. organu I instancji). W piśmie tym, wnioskując o przedłużenie terminu, wskazuje on m.in., że prace budowlane rozpoczęła jego mama, a on był ich fizycznym wykonawcą. W świetle treści tego pisma, inwestorem była matka skarżącego, które zresztą żyła jeszcze w dacie przyjętej przez organ za datę wykonania robót. Okoliczność kto rzeczywiście był inwestorem robót, nie została przez organ należycie rozważona, a wobec treści w/w pisma uznanie, że inwestorem był P. D., nie było poparte żadnymi ustaleniami. Biorąc pod uwagę, że nie był on wyłącznym właścicielem przedmiotowej nieruchomości, błędem organu było kierowanie nakazów z art. 48 prawa budowlanego wyłącznie do niego, a nie do wszystkich współwłaścicieli. W ponownym postępowaniu organ ustali, kto był inwestorem przedmiotowego przedsięwzięcia. Jeśli była nim matka skarżącego, lub jeśli okoliczność ta nie będzie możliwa do jednoznacznego ustalenia, organ przeprowadzi postępowanie legalizacyjne, kierując stosowne zobowiązania i ewentualny nakaz rozbiórki, w stosunku do wszystkich współwłaścicieli budynku mieszkalnego oznaczonego numerem [...], położonym na działce ewidencyjnej numer [...], w miejscowości [...] - obręb [...]. Kończąc rozważania wskazać ponadto należy, że w ocenie sądu rozpoznającego sprawę, w przypadku gdy nieruchomość stanowi współwłasność kilku podmiotów, nakazy z art. 48 prawa budowlanego winny być co do zasady kierowane do wszystkich współwłaścicieli. Jedynie wyjątkowo, jeśli nie budzi wątpliwości, że inwestorem jest wyłącznie jeden ze współwłaścicieli, nakazy te mogą być skierowane wyłącznie do niego. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 152 p.p.s.a.