II SA/Kr 761/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Barbara Pasternak WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2009 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 12 marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Decyzją z dnia [...] listopada 2003r, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lutego 2003r. nakazującą J.G. dokonanie rozbiórki wiaty na działce ewidencyjnej 1 położonej we wsi O. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na możliwość zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej z uwagi na nowelizację ustawy Prawo budowlane dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy -budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, póz. 718 ). W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] listopada 2003r. wydaną na podstawie art. 48 ust. l, art. 80 ust. 2 pkt. l, art. 83 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku -Prawo Budowlane (Dz.U. Nr 106, póz. 1126 z 2000 r. z póz. zm.) w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy Prawo Budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003 roku 80 póz. 718) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. Nr 98 póz. 1071 z 2000 r.) nakazał J.G., rozbiórkę wiaty usytuowanej na działce nr 1 położonej we wsi O. , wybudowanej bez wymaganego prawem pozwolenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w toku ponownego postępowania dokonał on następujących ustaleń. Na podstawie złożonego do protokołu oświadczenia inwestora przyjął, że obiekt będący przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego powstał w miejscu istniejącej od roku 1962 wiaty. W 2002 roku inwestor dokonał całkowitego remontu obiektu, w zakresie wykonania nowych słupków oraz dachu, jak również wymiany obicia z drewnianego na blachę ocynkowaną. W ocenie organu, dokonane przez inwestora roboty budowlane, związane z wykonaniem nowych elementów nośnych (słupów, więźby dachowej), oraz wymianą pokrycia dachowego i obicia ścian zewnętrznych materiałem niepalnym - nie mogą być uznane za remont w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo Budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118 z późn. zm.), mający na celu odtworzenie stanu pierwotnego lecz stanowią budowę nowego obiektu budowlanego z innych niż uprzednio elementów oraz o zwiększonej powierzchni zabudowy, powodującej tym samym zmniejszenie odległości obiektu w stosunku do granic działek sąsiednich. W związku z powyższym organ uznał, iż obiekt stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 w/w ustawy, albowiem na jego budowę inwestor nie posiada stosownego pozwolenia zezwalającego na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonanie robót budowlanych w przedstawionym zakresie. Organ stwierdził, iż przedmiotowy obiekt wybudowany został niezgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, w tym, m.in. z wymogami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r., Nr 75, poz.690). gdyż znajduje się on w odległości 1 m od granicy działki sąsiedniej (stanowiącej własność Państwa M. i J.B. . Nie ma zatem możliwości doprowadzenia wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Odwołanie od tej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. złożył J.G. zarzucając, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego, nie ustalił faktycznej lokalizacji obiektu (bezzasadnie przyjął, że obiekt został przesunięty) oraz nie wyjaśnił wszystkich okoliczności mających istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak podnosi skarżący, z zebranego materiału dowodowego jasno wynika, że konstrukcja wiaty została wybudowana z wykorzystaniem pni drzew wrośniętych w grunt, zatem przesunięcie obiektu było niemożliwe. Skarżący zarzuca, że organ nie poczynił w tym zakresie żadnych własnych ustaleń, a oparł się jedynie na oświadczeniach właścicieli sąsiedniej działki. Decyzją z dnia [...] marca 2009r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 138 § l pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000r. Nr 98, póz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118 z późn. zm.) utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy. W ocenie organu II instancji, przedmiotowa wiata wybudowana została bez wymaganego dla tego typu obiektów pozwolenia. Jak wynika z akt sprawy powierzchnia wiaty wynosi 31,16m2, zatem inwestor przed rozpoczęciem prac był zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto, ściana obiektu usytuowana jest w odległości 1 m. od granicy sąsiedniej nieruchomości, co stanowi naruszenie § 12 ust. l pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z przywołanym przepisem, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. W drodze wyjątku możliwe jest usytuowanie obiektu w odległości l,5m od granicy z sąsiednią działką lub bezpośrednio przy granicy, o ile wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nie jest możliwe zachowanie ustawowej odległości ze względu na rozmiary działki (§ 12 ust. 3 w/w rozporządzenia). W zawiązku z powyższym położenie przedmiotowej wiaty pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami technicznymi, a legalizacja obiektu w trybie art. 48 ust. 2 w/w ustawy Prawo budowlane nie jest możliwa. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o wstrzymanie jej wykonania. Zarzucił organowi błędne zastosowanie prawa materialnego, sprzeczne z rzeczywistością ustalenia faktyczne dokonane przez organ, oraz pominięcie istotnych dla rozpoznawanej sprawy okoliczności. Skarżący podniósł, iż wykonane roboty polegały na wymianie poszczególnych elementów obiektu na nowe, z zachowaniem dotychczasowych gabarytów budynku. Zdaniem skarżącego organ nie wziął pod uwagę, że konfiguracja działki leżącej na stoku o bardzo dużym nachyleniu, sprawia, że nie ma możliwości zlokalizowania obiektu w innym miejscu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swojej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., podstawą uchylenia decyzji lub postanowienia jest naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza postępowania administracyjnego, jakie toczyło się w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej, prowadzi do wniosku, że postępowanie administracyjne będące przedmiotem kontroli, dotknięte jest wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania obu decyzji z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu ustalenia faktyczne organów administracji obu instancji nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach kodeksu, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Z kolei w myśl art. 80 k.p.a. - udowodnienie danej okoliczności ma nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Należy podkreśli, iż art. 80 k.p.a. w doktrynie prawa administracyjnego powszechnie uznaje się za przepis, statuujący zasadę tzw. swobodnej oceny dowodów rozumianą w ten sposób, iż jest nią taka ocena, która wywiedziona po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego nie przekracza granic doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. W rozpatrywanej sprawie organy administracji obu instancji nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego, jakie powinno poprzedzać wydanie decyzji, oraz nie wykazały na podstawie jakich dowodów uznały przedmiotowy obiekt za samowolę budowlaną. Mając na uwadze uregulowanie art. 107 § 3 k.p.a., organy w uzasadnieniu decyzji winny wskazać fakty uznane za udowodnione, dowody będące podstawą ustaleń faktycznych oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Tymczasem organy nie podały wskazały żadnych okoliczności na podstawie których przyjęły, że przeprowadzone roboty stanowią budowę nowego obiektu, a nie remont obiektu dotychczas istniejącego. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane - przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Remontu swoim zakresem nie obejmują przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002 r.) Zgodnie bowiem z dyspozycją § 2 ust 1 przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Co za tym idzie, w razie remontu obiektu budowlanego nie jest wymagane by zachowywał on normy odległościowe o których mowa w §12 rozporządzenia. Przeprowadzenie remontu budynku nie wymaga także uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę i dlatego właściwe zakwalifikowanie prac jakie wykonano przy przedmiotowej wiacie, ma kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy. W razie ustalenia więc, iż prace jakie skarżący wykonał przy przedmiotowej wiacie w 2002 r. polegały jedynie na odtworzeniu jej stanu pierwotnego tj. przy zachowaniu bryły budowli posadowionej w tym samym miejscu w którym stała wiata wybudowana w 1962 r. a jedynie z zastosowaniem innych materiałów niż użyte pierwotnie, uzasadniałyby przyjęcie, iż był to remont obiektu budowlanego, i dlatego brak podstaw do nakazania jego rozbiórki jako samowoli budowlanej. Poczynienie z kolei nie budzących wątpliwości ustaleń, iż gabaryty obiektu budowlanego uległy zmianie, wykluczałoby możliwość zakwalifikowania prac wykonanych przy nim jako remontu i w razie niezachowania przez obiekt norm odległościowych o których mowa w § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, uzasadniałoby wydanie decyzji nakazującej jego rozbiórkę. Ustaleń takich nie poczyniły jednak organy administracji. Uznając bowiem, że przeprowadzone roboty budowlane stanowią samowolę budowlana, a nie remont dotychczasowego obiektu, organy nadzoru budowlanego winny wskazać dowody w oparciu o które te ustalenia poczyniły i logicznie uzasadnić, dlaczego dowodom tym dały wiarę a dowodom przeciwnym odmówił wiarygodności. Analizy takiej brak jednak w decyzjach organów obydwóch instancji. Organy te przyjęły bowiem, iż obiekt został przesunięty i znajduje się w odległości 1 metra od granicy z działką sąsiednią, oraz że zostały zmienione (zwiększone) jego gabaryty, opierając się jedynie na zeznaniach właścicieli działki sąsiedniej, nie przeprowadzając w tym zakresie żądnych dodatkowych dowodów. Zwrócić tu należy uwagę, iż skarżący zeznał, iż gabaryty wiaty nie uległy zmianie. Organ nie uzasadnił w żaden sposób, dlaczego dał wiarę zeznaniom właścicieli działki sąsiedniej, którzy byli zainteresowani w rozstrzygnięciu sprawy a nie dał wiary skarżącemu. Taka dowolność nie może znaleźć aprobaty sądu. Dowolność ta jest tym bardziej rażąca, iż dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach administracyjnych, wskazywałaby, iż elementy konstrukcyjne wiaty (drewniane belki do których przytwierdzono ściany) nie są nowymi elementami tej konstrukcji.. W ocenie sądu, przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy ustalić czy przedmiotowa wiata została przesunięta i powiększona w wyniku wykonanych robót, a w konsekwencji czy ta została ona wybudowana bez wymaganego pozwolenia i stanowi samowolę budowlaną, czy też prace wykonane przy wiacie, to jedynie jej remont, co nie daje podstawy do orzeczenia nakazu rozbiórki. Wyjaśnienia wymaga także kwestia faktycznej odległości pomiędzy przedmiotową wiatą a granicą działki sąsiedniej, gdyż w tym zakresie, wobec sprzecznych stanowisk stron postępowania administracyjnego i braku jakichkolwiek własnych ustaleń organów administracji, okoliczność mająca kluczowe znaczenie dla ewentualnego zalegalizowania budowy - w razie ustalenia, że obiekt stanowi jednak samowolę budowlaną, nie została w żaden sposób wyjaśniona. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze uchybienia organów administracji orzekających w niniejszej sprawie, które miały istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a które w toku ponownego postępowania należy wyeliminować poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 152 Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.