II SA/Kr 761/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 29 kwietnia 2025 r., znak WS-VI.7570.1.27.2025.TG w przedmiocie wypłaty odszkodowania za nieruchomość postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej Gminie Miejskiej Kraków uiszczony wpis od skargi w kwocie 4982 (cztery tysiące dziewięćset osiemdziesiąt dwa) zł. II SA/Kr 761/25 UZASADNIENIE Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 5 lutego 2025 r., znak: GS-15.6821.79.2023.AK, wydaną m.in. na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f, ust. 4g i ust. 5 oraz art. 18 ust. 1 i ust. 1e pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311), orzekł o: 1) ustaleniu odszkodowania (498116,00 zł) za działki nr [...] (0,0009 ha) i nr [...] (0,0837 ha) obr. [...] jedn. ewid. [...] ([...]) objęte ostatecznym zezwoleniem ZRID z 20 marca 2023 r. dla "Budowy drogi gminnej klasy L (ul. [...]) od km: 0+007,12 do km:0+643.72, miasto powiat Kraków, województwo małopolskie wraz z budową kanału technologicznego, rozbiórką i budową sieci: oświetlenia, elektroenergetycznej, wodociągu, gazociągu, kanalizacji ogólnospławnej, rozbiórką i budową instalacji elektroenergetycznej, rozbiórką ogrodzeń oraz przebudową drogi wojewódzkiej nr [...] od km:4+273.61 do km:4 +323.63 (ul. [...] w Krakowie)(...)", któremu nadano rygor natychmiastowej wykonalności; 2) niepowiększeniu odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1e pkt 2 ustawy; 3) wpłacie odszkodowania do depozytu sądowego na podstawie art. 133 pkt 1 ugn z uwagi na to, że wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody; 4) zobowiązaniu się do złożenia odszkodowania do depozytu sądowego jednorazowo na okres 10 lat od ostateczności. Wojewoda Małopolski decyzją z 29 kwietnia 2025 r., znak: WS-VI.7570.1.27.2025.TG, wydaną po rozpatrzeniu odwołania S. sp. z o.o. sp. k., orzekł reformatoryjnie w ten sposób, że uchylił pkt 3 i pkt 4 i w tym zakresie orzekł o wypłacie odszkodowania na rzecz S. sp. z o.o. sp. k. i zobowiązaniu Gminy Miejskiej Kraków do jednorazowej zapłaty w terminie 14 dni, wskazując przy tym, że decyzja PMK w zakresie pkt 1 i pkt 2 jest ostateczna, bo odwołanie dotyczy wyłącznie pkt 3 i pkt 4, zaś ostrzeżenie o niezgodności treści KW z rzeczywistym stanem prawnym (dział III) wyłącza rękojmię wiary publicznej KW (art. 5 u.k.w.h.), jednakże nie niweczy skutków wynikających z wpisu prawa własności (dział II), bo organy nie mogą zastępować sądu powszechnego i obalać domniemania wynikającego z art. 3 u.k.w.h. W skardze Gmina Miejska Kraków wniosła o uchylenie zaskarżonej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając przy tym naruszenie art 133 pkt 1 ugn w zw. z art. 12 ust. 5 i art. 23 ustawy przez nienakazanie wpłaty ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego mimo istnienia trudnej do przezwyciężenia przeszkody, tj. sporu co do prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniu skargi podniosła, że niezgodność z rzeczywistym stanem prawnym ma charakter rzeczywisty, skoro SO w Krakowie (nieprawomocny [...]) uchylił wyrok, który był podstawą wpisania w KW spółki P. (spółki matki). Równocześnie toczą się postępowanie o stwierdzenie nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości objętych dawnymi LWH [...] i [...] w trybie dekretu o reformie rolnej (nieprawomocny I SA/Wa 1119/24) i postępowanie o uzgodnienie treści ksiąg wieczystych. Jeśli dojdzie do przywrócenia wpisu skarżącej jako właściciela, to skarżąca będzie mieć problem z odzyskaniem odszkodowania od przedwojennej spółki reaktywowanej po 1989 r., która nie prowadzi działalności gospodarczej, a jej jedyny majątek stanowią nieruchomości objęte dawnymi LWH [...] i [...]. Co więcej, w tożsamej sprawie (decyzja z 23 października 2023 r. i decyzja z 31 października 2024 r.) orzekano już o wpłacie do depozytu sądowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o odrzucenie skargi (przez wzgląd na uchwałę NSA, sygn. akt I OPS 2/15) lub oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania S. sp. z o.o. sp. k. wniosła o odrzucenie lub oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, na podstawie art. 50 § 2 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Analiza treści unormowania art. 50 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że o statusie strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyduje posiadanie interesu prawnego. Podkreślić należy, że kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja procesowa z art. 50 § 1 p.p.s.a., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji sądowoadministracyjnym występuje, gdy dany podmiot jest w stanie wskazać przepis prawa uprawniający go do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze skargą może więc wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże związek między określonym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W niniejszej sprawie skarga wniesiona została przez Gminę Miejską Kraków na rozstrzygnięcie organu II instancji, którym zmieniono wydaną wcześniej przez Prezydenta Miasta decyzję w sprawie odszkodowania za nieruchomość. W tej sytuacji wnosząca skargę Gmina nie może być uznana za podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy sprawa. Należy bowiem podkreślić, że w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest ani on, ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki, ani wreszcie sama jednostka samorządu terytorialnego uprawniona do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Powyższe stanowisko wynika z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03), w której przyjęto, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. Stanowisko takie znalazło także potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ I instancji, a także za zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji. Również w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 stwierdzono, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. W uzasadnieniu powyższej uchwały NSA podkreślił, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest w związku z tym stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy. Tym samym, ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostek samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. W tej sytuacji Sąd uznał, że Gmina nie jest podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji, skarga wniesiona przez Gminę jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. postanowił jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 orzeczono w pkt 2 sentencji o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi.