II SA/Kr 762/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego T. S. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 762/09 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] września 2004 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. , na podstawie art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U z 1974r., nr 38 póz. 229 z późn. zm.) nakazał T.S. "wykonanie rozbiórki ściany budynku gospodarczego od strony granicy z działką nr 1 w T. i wykonanie nowej ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 3 m od granicy działki, zlokalizowanego na działce nr 2 w T. , w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem". W uzasadnieniu decyzji organ podał, że postępowanie wszczęte zostało wnioskiem T.S. z dniu 12 marca 2002 r. o "zalegalizowanie" budynku gospodarczego. Ustalono, że na działce nr 2 w T. znajduje się budynek gospodarczy o wymiarach 8,85/5,60 m., wybudowany bez pozwolenia na budowę. Budynek ten jest dwukondygnacyjny, murowany z cegły, posiada stropy żelbetowe, pokryty dachem jednospadowym, o konstrukcji drewnianej, pokryty blachą. Budynek jest w stanie surowym, otwartym. Ściana południowa budynku, w której znajdują się cztery otwory okienne, znajduje się w odległości 1,65 m od ogrodzenia działki od strony południowej. Budynek ten został wybudowany i ukończony w latach 1980-1990 r. Ustalono również, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do orzeczenia nakazu rozbiórki zgodnie z art. 37 prawa budowlanego z 1974 r. W odwołaniu od tej decyzji T.S. zarzucił, iż organ I instancji zastosował niewłaściwe przepisy. Wskazał, iż prawidłowość usytuowania budynku należy oceniać na podstawie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia budowy, a nie z chwili orzekania przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. w zw. z art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Organ odwoławczy uznał, że postępowanie dowodowe przeprowadzono prawidłowo i zaakceptował ustalenia poczynione przez organ I instancji, w całości też podzielił jego pogląd prawny. Wskazał w szczególności, że w związku z faktem, iż przedmiotowy budynek został wybudowany w całości przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy, to należy stosować do niego przepisy ustawy poprzedniej, a więc prawa budowlanego z 1974 r. Inaczej jednak rzecz ma się z rozporządzeniem wykonawczym: ustalenia tego, które należy w sprawie zastosować dokonuje się nie w oparciu o przepisy ustawy prawo budowlane z 1994 r., lecz w oparciu o samodzielną normę intertemporalną zawartą w § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z nią przepisów rozporządzenia nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2 (a więc przepisów przeciwpożarowych), jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia: został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów, zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę ". W rozpatrywanej sprawie inwestor nie uzyskał przed wejściem w życie rozporządzenia pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku ani też nie złożył wniosku o zatwierdzeni projektu budowlanego. Nie zachodzi więc wyjątek od ogólnej zasady, iż rozporządzenie obowiązuje w stosunku do wszystkich obiektów budowlanych. Zgodnie zaś z jego przepisami budynek gospodarczy może znajdować się w odległości 3m od granicy działki, o ile w ścianie od strony tej granicy nie będzie okien. Skutki wybudowania budynku w ramach samowoli budowlanej należy natomiast znieść w oparciu o przepisy ustawy z 1974 r. Stanowisko to jest w pełni zgodne z poglądem prezentowanym w orzecznictwie. (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 czerwca 1996 r. sygn. akt: OPS 3/96). Odwołując się do wyroku NSA z dnia 1 lutego 2006 r. (II OSK 775/05), organ odwoławczy także samo rozstrzygnięcie organu I instancji ocenił jako prawidłowe. Stwierdził, że nakaz zmniejszenia przedmiotowego budynku w pełni mieści się w zakresie czynności, których nakazanie jest możliwe w oparciu o normę przepisu art. 40 prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T.S. zarzucił naruszenie przepisu § 330 i § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, naruszenie przepisu art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, oraz naruszenie art. 7, 77 kpa. Stwierdził, że stosowaniu w sprawie aktualnie obowiązującego rozporządzenia sprzeciwia się po pierwsze zasada lex retro non agit, a po wtóre fakt, ze rozporządzenie to wydane zostało w wykonaniu innej ustawy niż ta, której przepisy się stosuje. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd w całości podziela pogląd organu co do tego, że skoro budowa przedmiotowego obiektu została zakończona przed 1 stycznia 1995 r., to , stosownie do przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zarówno ewentualna rozbiórka obiektu, jak i jego legalizacja winny znajdować oparcie w przepisach ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Jakkolwiek organy przepisy tej właśnie ustawy powołały, to jednak ich decyzji uznać za zgodne z prawem nie można. Rację ma skarżący twierdząc, że w sprawie niewłaściwie zastosowano przepisy wykonawcze do prawa budowlanego. Wbrew poglądowi wyrażonemu przez organ odwoławczy o tym, które przepisy wykonawcze winny mieć zastosowanie w sprawie legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego samowolnie przed 1 stycznia 1995 r., nie decyduje przepis § 330 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten nie stanowi pełnej normy intertemporalnej, a jedynie określa wyjątki od zasady bezpośredniego stosowania nowych przepisów. Odnosi się przy tym tylko do takich sytuacji, w których rozpoczęte zostały procedury administracyjne związane z projektami przygotowanymi w zgodzie z dotychczasowymi, a nie z obecnymi warunkami. Przesłanie takiej regulacji jest oczywiste: ma ona służyć ochronie interesów tych inwestorów, którzy już podjęli zaawansowane działania zmierzające do realizacji inwestycji. W istocie więc omawiany przepis, uwzględniając interesy inwestorów, prowadzi (z pewnymi tylko wyjątkami) do akceptacji projektów także takich inwestycji, które mogą nie odpowiadać warunkom technicznym obowiązującym w dacie wydawania decyzji, lecz warunkom obowiązującym wcześniej. Przepis ten winien być przy tym odczytywany razem z § 2 ust. 1, zgodnie z którym przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Z treści obu omawianych przepisów wynika tylko tyle, że co do zasady nowe warunki mają mieć zastosowanie generalnie do nowych inwestycji. Z faktu, że § 330 w nieznacznym stopniu zasadę tę modyfikuje żadną miarą nie można wyprowadzić wniosku, że nakazuje on stosowanie przepisów rozporządzenia z 2002 r. we wszystkich procesach legalizacyjnych bez względu na datę popełnionej samowoli i jej zakres. Ani § 2, ani § 330 nie odnoszą się do takich sytuacji, w których zachodzi potrzeba oceny i ewentualnego doprowadzenia do stanu zgodności z prawem obiektu wzniesionego kilkadziesiąt lat temu. Przepisy art. 37 i art. 40 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. określające przesłanki do wydania nakazu rozbiórki lub do "legalizacji" dotyczyły obiektów "wybudowanych niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy". "Niezgodność z przepisami" mogła mieć bardzo różnorodny charakter. W szczególności mogło chodzić o wadliwą technicznie budowę realizowaną bez uzyskania wymaganego ówczesnymi przepisami stosownego pozwolenia, ale przecież także o niezgodne z prawem odstępstwa od wydanego pozwolenia na budowę, wreszcie o budowę realizowaną samowolnie (bez wymaganego pozwolenia), ale zgodnie z wszystkimi innymi (w tym technicznymi) przepisami, lub w sposób pod względem technicznym dający się wówczas zaakceptować. Jest oczywiste, że ocena czy obiekt był zrealizowany niezgodnie z przepisami i na czym niezgodność ta polegała musi odnosić się do przepisów obowiązujących w czasie budowy. Legalizacji w trybie przepisu art. 40 wymagał obiekt w takim zakresie, w jakim jego realizacja odbiegała (w sposób niemogący podlegać akceptacji) od obowiązujących w jej okresie przepisów. Ocena obiektu budowlanego wzniesionego kilkadziesiąt lat temu pod względem jego zgodności z obecnie obowiązującymi warunkami technicznymi i "odległościowymi" nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia. Inwestor, który zrealizował przed 1 stycznia 1995 r., (choćby bez wymaganego pozwolenia) obiekt zgodnie z ówczesnym wymaganiem technicznym nie może być obciążany obowiązkiem dostosowania tego obiektu do wymagania obecnego tylko w rzeczywistości dlatego, że zanim organ nadzoru zareagował na realizację budowy bez pozwolenia, stan prawa uległ zmianie. Istotą odesłania do "przepisów dotychczasowych" z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. jest zachowanie dla wszystkich zrealizowanych wcześniej samowolnie obiektów całego i jednolitego systemu legalizacji, łącznie z kryteriami oceny "niezgodności z przepisami". Wyjaśnienie i ocena czy obiekt został zrealizowany niezgodnie z przepisami w rozumieniu art. 37 i art. 40 ustawy z 1974 r. jest pierwszym etapem postępowania legalizacyjnego, determinującym dalszy jego tok, w tym i potrzebę i zakres wykonania czynności dostosowawczych. Ten etap postępowania został przeprowadzony przez organ wadliwie, bo przy zastosowaniu niewłaściwych przepisów wykonawczych. W następstwie tego naruszenia sprawa w zakresie istotnym nie została wyjaśniona, co oczywiście, wobec różnicy w regulacjach "odległościowych" kolejnych rozporządzeń wykonawczych, mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że jakkolwiek prawidłowy jest pogląd organu, że czynność dostosowująca obiekt do stanu zgodnego z przepisami może polegać na rozbiórce elementu tego obiektu, to jednak czynność ta musi być technicznie wykonalna i nie może być równoznaczna z rozbiórką tego obiektu, ani nakazem wybudowania jego części. Także pod tym względem sprawa wyjaśniona nie została. Zauważyć tylko można, że sprawa, w której zapadł przywołany przez organ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (II OSK 775/05) dotyczyła czynności polegającej na rozbiórce komina wraz z systemem ogrzewania budynku, jej stan faktyczny zatem nie jest nawet porównywalny ze stanem sprawy niniejszej. Rozpoznając sprawę ponownie organ w pierwszej kolejności winien więc stwierdzić, czy usytuowanie przedmiotowego obiektu mogłoby zostać zaakceptowane na tle stanu prawnego, w tym wymagań technicznych, obowiązujących w dacie budowy i w zależności od wyniku tej oceny, z uwzględnieniem ewentualnie powyższej uwagi, podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Wyrok wydano na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 c w związku z pkt 1a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w przepisu.