II SA/Kr 763/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Tadeusz Kiełkowski SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. na postanowienie Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2018 r, znak: [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (zwany dalej: PINB) uznał za bezzasadny zarzut Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w L. oparty o art. 33 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. wykonanie lub umorzenie w całości lub w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego od powyższego postanowienia przez Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o.o. w L. - Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...] Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że egzekwowany obowiązek wynika z decyzji PINB nr [...] z dnia 8 lipca 2013 r. znak: [...] Decyzja tą w pkt I nakazano Miejskiemu Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w L. usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na działce ewidencyjnej numer [...], położonej w miejscowości L. obr. [...], poprzez: < zabezpieczenie otworów w betonowej płycie nakrywczej dołów kloacznych w terminie natychmiastowym < uzupełnienie zaprawy i ustabilizowanie ścian z kamienia oraz zastąpienie uszkodzonego stropu łukowego z cegły stropem żelbetowym wylewanym na mokro oraz wykonanie przebudowy komina w terminie do 31 października 2013 r. < wykonanie wzmocnienia drabiny dachowej < wymianę zniszczonych rynien i rur spustowych < wyrównanie i uporządkowanie chodników i dojść do budynku < poprawnie estetyki werandy < przemalowanie wschodniej drewnianej ściany szczytowej oraz podsufitek od strony południowej i wschodniej < wymianę drewnianych elementów otworów drzwiowych w poziomie piwnic < wymianę drzwi wejściowych od strony południowej < wykonanie odprowadzenia wód w sposób zapobiegający podmakaniu piwnic budynku < wykonanie otworów wentylacyjnych w pomieszczeniu z uszkodzonym stropem < wymianę uszkodzonej i likwidację nieczynnej instalacji elektrycznej < wykonanie ocieplenia stropu nad parterem < wykonanie robót wykończeniowych, okładzinowych i malarskich ścian zewnętrznych < wykonanie ocieplenia ścian parteru wraz z nową obudową elewacyjną < wykonanie izolacji przeciwwilgociowej i wylewek w poziomie piwnic w terminie do 31 grudnia 2014 r. Ponadto w pkt II decyzji PINB zakazał użytkowania części obiektu - pomieszczenie w części piwnic z uszkodzonym stropem łukowym oraz pomieszczenie znajdujące się bezpośrednio nad nim — do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości tj. uzupełnienia zaprawy i ustabilizowania ścian z kamienia oraz zastąpienia uszkodzonego stropu łukowego z cegły stropem żelbetowym wylewanym na mokro. W pkt III decyzji orzeczono, że ze względu na konieczność zapewnienia ochrony zdrowia i życia ludzkiego decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. W późniejszym okresie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego kilkukrotnie wydawał decyzje zmieniające decyzję rozbiórkową w zakresie terminu wykonania obowiązku, który ostatecznie w decyzji z dnia 16 stycznia 2017 r. znak: [...] PINB określił termin wykonania obowiązków na 31 grudnia 2017 r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano m. in. że czynności kontrolne przeprowadzone przez pracowników PINB w celu sprawdzenia wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 8 lipca 2013 r. znak: [...] potwierdziły wykonanie części obowiązku w zakresie: ustabilizowania ścian z kamienia, zastąpienia uszkodzonego stropu łukowego z cegły stropem żelbetowym, przemurowania komina od poziomu piwnic, poprawienia mocowania drabiny umożliwiającej dostęp do kominów, zasypania otworów w płycie betonowej od strony północnej budynku, wykonanie fragmentu podsufitki od strony południowej, wymianę zewnętrznej części instalacji elektrycznej. W dniu [...] stycznia 2018 r. PINB wystawił wobec Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o.o. w L., jako zobowiązanego, tytuł wykonawczy, który doręczony został zobowiązanemu w dniu 19 stycznia 2018 r. Pismem z dnia 25 stycznia 2018 r. zobowiązany zgłosił zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zwanej dalej: upea), wykonania w części obowiązków objętych tytułem wykonawczym z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] oraz istnienia obowiązku względem części obiektu budowlanego z uwagi na jego opuszczenie i opróżnienie przez dotychczasowych najemców. Termin do wniesienia zarzutów został zachowany. Obowiązek podlegający egzekucji ma charakter niepieniężny i polega na wykonaniu konkretnych robót, wskazanych w sentencji decyzji PINB nr [...] z dnia 8 lipca 2013 r. znak: [...], celem usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych przy budynku, oraz na zakazie użytkowania wskazanych w decyzji części budynku do czasu usunięcia stwierdzonych tam nieprawidłowości. Z istoty tego obowiązku wynika, że tylko zrealizowanie wszystkich wskazanych w decyzji robót z założenia doprowadzi budynek do odpowiedniego stanu technicznego, pozwalającego na bezpieczne jego użytkowanie. Dopiero całościowe wykonanie obowiązku wynikającego z w/w decyzji PINB doprowadzi do realizacji celu, dla którego decyzja została wydana i będzie uzasadnieniem dla definitywnego odstąpienia przez organ egzekucyjny od dalszych czynności. Można, więc stwierdzić, iż natura tego obowiązku jest niepodzielna (inaczej niż w przypadku obowiązków pieniężnych), co oznacza, że dopóty dopóki zobowiązany nie wykona wszystkich wskazanych w decyzji robót, obowiązek ten pozostaje niewykonany. Nawet rozpoczęcie wykonywania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym przed wszczęciem egzekucji nie czyni tej egzekucji ani bezprzedmiotową, ani bezprawną. Zatem tylko realizacja powyższego obowiązku w całości pozwoliłaby na stwierdzenie wykonania egzekwowanego obowiązku usunięcia nieprawidłowości przy budynku. Podkreślono, że w przypadku, gdy zobowiązany wykonał część nałożonego na niego obowiązku, ewentualne dalsze czynności organu egzekucyjnego będą mieć na celu doprowadzenie do realizacji tylko niewykonanej dotąd części obowiązku. Odnosząc się do zgłoszonego przez zobowiązanego zarzutu nieistnienia obowiązku względem części obiektu budowlanego z uwagi na jego opuszczenie i opróżnienie przez dotychczasowych najemców, zwrócono uwagę, iż zarzut nieistnienia obowiązku, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 1 upea, oznacza sytuację, w której egzekwowanego obowiązku w ogóle nie ma. Sytuacja taka będzie mieć miejsce, gdy nie istnieje akt prawny nakładający na zobowiązanego egzekwowany obowiązek, a więc gdy brak jest podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku. W przypadku zgłoszenia zarzutu nieistnienia obowiązku organ egzekucyjny ogranicza się jedynie do formalnej kontroli, czy akt prawny, z którego wynika egzekwowany obowiązek, istnieje w obrocie prawnym. Zgodnie bowiem z art. 29 § 1 upea organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Egzekwowany obowiązek, polegający na wykonaniu konkretnych robót celem usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych przy budynku zlokalizowanym na działce ewidencyjnej numer [...] obr.[...] w L., oraz na zakazie użytkowania wskazanych części tego budynku do czasu usunięcia stwierdzonych tam nieprawidłowości, nałożony został na Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o.o. w L. decyzją PINB nr [...] z dnia 8 lipca 2013 r. znak: [...] Decyzja ta jest decyzją ostateczną i pozostaje w obrocie prawnym. Obowiązek wynikający z w/w decyzji PINB istnieje i podlega egzekucji. Podnoszona przez zobowiązanego okoliczność, iż część budynku nie jest obecnie zamieszkiwana przez lokatorów sama przez się nie ma wpływu na istnienie obowiązku, gdyż ten - jak wskazano powyżej - wynika z pozostającej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji, która wiąże zobowiązanego i którą winien wykonać. Nawet gdyby cały budynek został opróżniony to nie powoduje to automatycznie, że egzekwowany obowiązek przestaje istnieć, obowiązek ten istnieje dopóty dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja, z której obowiązek ten wynika. Wskazana przez zobowiązanego okoliczność złożenia przez niego w związku z powyższym wniosku do PINB o zmianę w trybie art. 155 kpa decyzji PINB nr [...] z dnia 8 lipca 2013 r. znak: [...] również pozostaje bez wpływu na istnienie egzekwowanego obowiązku. Dopiero ewentualne ostateczne rozstrzygnięcie zmieniające decyzję w zakresie nakazanych robót, o jaką wnioskuje zobowiązany, miałoby wpływ na istnienie egzekwowanego obowiązku, a tym samym bieg prowadzonego obecnie postępowania egzekucyjnego. Okoliczność złożenia przez zobowiązanego wniosku do PINB o zmianę w trybie art. 155 kpa decyzji PINB nr [...] z dnia 8 lipca 2013 r. znak: [...] nie stanowi podstawy do zawieszenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego wymienione zostały w art. 56 § 1 upea i nie ma wśród nich okoliczności prowadzenia, co do decyzji, z której wynika egzekwowany obowiązek, postępowania w którymś z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji określonych w kpa. Jak ustalono w toku postępowania zażaleniowego, PINB po rozpatrzeniu wniosku Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o.o. w L. z dnia 24 stycznia 2018 r. o zmianę w/w decyzji PINB, wydał w dniu 20 marca 2018 r. decyzję nr [...] znak: [...] o odmowie zmiany wskazanej decyzji. Następnie wskazano, że kwestia prawidłowości określenia egzekwowanego obowiązku w tytule wykonawczym z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], na którą zobowiązany wskazuje w zażaleniu, nie może być przedmiotem badania przez organ odwoławczy. Zobowiązany, w terminie 7 dni od doręczenia mu odpisu w/w tytułu wykonawczego, zgłosił jedynie zarzuty oparte na podstawach określonych w art. 33 § 1 pkt 1 upea. Zobowiązany nie zakwestionował prawidłowości sporządzenia w/w tytułu wykonawczego w części dotyczącej określenia podlegającego egzekucji obowiązku, a więc nie zgłosił zarzutu opartego na podstawie określonej w art. 33 § 1 pkt 10 upea w zw. z art. 27 § 1 pkt 3 upea. Podnosząc więc kwestię prawidłowości sporządzonego tytułu wykonawczego dopiero w zażaleniu zobowiązany w istocie uzupełnia w ten sposób zarzut wniesiony przez siebie w piśmie z dnia 25 stycznia 2018 r. A taki zarzut, jako wniesiony po upływie 7-dniowego terminu do wniesienia zarzutów, nie może być rozpatrzony. Opisane wyżej postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o. w L.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono : 1. naruszenie art 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące ustalenie okoliczności sprawy które skutkowało przyjęciem, iż egzekwowane obowiązki mają charakter niepodzielny, podczas gdy egzekwowane obowiązki stanowią w istocie sumę obowiązków i mają charakter podzielny, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania, 2. naruszenie art 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, że tylko wykonanie obowiązku w całości stanowi podstawę do uwzględnienia zarzutu w tym postępowaniu, podczas gdy wykonanie przez Spółkę części obowiązków powinno stanowić podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego choćby w tej części. Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca dobrowolnie wykonała część najbardziej istotnych i koniecznych obowiązków, o czym informowała na bieżąco PINB w L.. Wykonane obowiązki nie miały żadnego wpływu na inne a ich wykonanie nie było zależne od innych. W istocie skarżąca wykonała obowiązki, które dążyły do doprowadzenia budynku do odpowiedniego stanu technicznego. Pozostałe do wykonanie obowiązki to głownie obowiązki, które zostały nałożone w celu poprawy estetyki budynki tak by swoim wyglądem nie powodował oszpecenia otoczenia. Nie uwzględniając tych okoliczności organ dopuścił się naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Kolejnym naruszeniem, jakie dopuścił się organ było zdaniem strony skarżącej naruszenie art. 33 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, że tylko wykonanie obowiązku w całości stanowi podstawę do uwzględnienia zarzutu w tym postępowaniu, podczas gdy wykonanie przez Spółkę części obowiązków powinno stanowić podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego choćby w tej części. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa ta została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie. Do ostatniej wymienionej kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Dokonawszy kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem określonych wyżej kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że postanowienie to jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie uznające za nieuzasadniony zarzut w postępowaniu egzekucyjnym. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są sformalizowanym środkiem prawnym, przysługującym zobowiązanemu w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Art. 33 § 1 zawiera zamknięty katalog okoliczności, które mogą być podstawą zarzutu, a które mogą zostać skutecznie podniesione tylko w terminie 7 dni od doręczenia mu tytułu wykonawczego. Zgodnie z art. 33 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Strona skarżąca – zobowiązany w postępowaniu egzekucyjnym, w zakreślonym przepisami terminie, podniósł zarzut wykonania w części obowiązków określonych tytułem wykonawczym oraz nieistnienia obowiązku względem części obiektu budowlanego tj. w zakresie, w jakim nakazano w decyzji opróżnienie budynku, z uwagi na jego opuszczenie i opróżnienie przez dotychczasowych najemców. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo uznały ten zarzut za bezzasadny. Spór w niniejszej sprawie w istocie sprowadza się do oceny, czy prawidłowe jest prowadzenie egzekucji w stosunku do wszystkich wynikających z wykonywanej decyzji obowiązków – w sytuacji, gdy część z nich została już przez zobowiązanego wykonana. Okoliczność wykonania niektórych obowiązków nie jest przez organ II instancji kwestionowana i wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organów egzekucyjnych, że tylko wykonanie wszystkich obowiązków (robót) wynikających z egzekwowanej decyzji mogłoby uczynić rozpoznawany zarzut zasadnym i doprowadzić do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Przypomnieć, bowiem należy, że egzekwowany w niniejszym postępowaniu obowiązek wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. , wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo (...) 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Tylko wykonanie wszystkich określonych w decyzji obowiązków doprowadzi do osiągnięcia celu wykonywanej decyzji tj. doprowadzenia obiektu budowlanego do właściwego stanu technicznego. Pogląd [...]INB, że "natura tego obowiązku jest niepodzielna", w związku z celem jakiemu służy wydana decyzja - jest prawidłowy. Należy też zgodzić się, że w przypadku, gdy zobowiązany wykonał część nałożonego na niego obowiązku, ewentualne dalsze czynności organu egzekucyjnego będą zmierzać do doprowadzenia do realizacji tylko niewykonanej dotąd części obowiązku. Oczywistym jest, bowiem, że ta część egzekwowanego obowiązku, które jest już wykonana nie może podlegać egzekucji administracyjnej. Nie może także odnieść skutku zarzut naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. poprzez stosowanie w niniejszej sprawie odmiennej praktyki niż w innej sprawie. Sąd nie może odnieść się do zacytowanego fragmentu innego rozstrzygnięcia [...]INB, bowiem nie jest w stanie ustalić, w jakim stanie faktycznym stanowisko to zostało zaprezentowane, ani też jakich okoliczności faktycznych dotyczyło. W skardze podniesiono, iż część obowiązków określonych w wykonywanej decyzji dotyczyła doprowadzenia budynku do odpowiedniego stanu technicznego, a część jedynie estetyki budynku. Prawdą jest, że jako podstawę prawną powołano w decyzji art. 66 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 ustawy prawo budowlane (zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, nieodpowiedni stan techniczny, wygląd powodujący oszpecenie otoczenia). Po pierwsze jednak: przy poszczególnych obowiązkach - robotach budowlanych nie powołano konkretnego punktu omawianej regulacji, a po drugie - na etapie wykonywania tej decyzji rozróżnienie takie nie ma znaczenia, bowiem wszystkie nałożone obowiązki mają taką samą "moc" i stopień zobowiązania do ich wykonania jest taki sam. Pominięcie tej kwestii wbrew zarzutom skargi nie stanowi naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd oddalił skargę, jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.