II SA/Kr 767/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2017 r. sprawy ze skarg J. C. i K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 maja 2017 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sygn. akt II SA/Kr [...] UZASADNIENIE Decyzją z dnia 6.03.2017 r. (znak: [...] WM) Prezydent Miasta K. nakazał przywrócenie K. G., J. C. oraz J. D. stanu poprzedniego na działkach o numerach [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. poprzez usunięcie całości nawiezionych mas ziemnych na te działki i doprowadzenie terenu nadsypanego do poziomu pierwotnego ukształtowania, co ma zapobiec spływowi wody na sąsiadujące działki nr [...], [...], [...], [...] stanowiące własność E. i G. K. oraz M. P.-N. i J. N.. W uzasadnieniu wskazano, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5.10.2015 r. (sygn.. akt II SA/Kr [...]) uchylił poprzednio wydane w sprawie: decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12.05.2015 r. (znak [...]) oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Organu I instancji z dnia 16.06.2014 r. (znak: [...] [...]), którą odmówiono nakazania przywrócenia stosunków wodnych do stanu poprzedniego. W wyroku tym wskazano, iż organ I instancji przeprowadził wnikliwe postępowanie dowodowe dotyczące całego rejonu ulicy [...] i ustalił jak zmieniały się stosunki wodne na tym terenie na przestrzeni kilkudziesięciu lat wstecz. Ustalenia te nie budzą wątpliwości co do ich poprawności, jednakże dowodowe postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie winno ograniczyć się do porównania stanu wód istniejącego bezpośrednio przed nadsypaniem mas ziemnych na działki nr [...], ze stanem powstałym po tychże działaniach. Niewątpliwie akta sprawy potwierdzają, że zmiana stosunków wodnych "w rejonie ulicy [...]" ma długą historię i że przyczyniło się do tej zmiany na przestrzeni lat co najmniej kilka różnych zdarzeń faktycznych. [...] jednak nawet wnioskodawcy nie twierdzą, że przed nadsypaniem spornych działek sytuacja hydrologiczna ich nieruchomości była idealna, ale nigdy zjawiska te nie przyjmowały takich rozmiarów jak po nadsypaniu działek. Zgodnie z poglądami Sądu, przy ocenie czy doszło do zmiany stosunków wodnych w myśl art. 29 ustawy Prawo wodne, punkt wyjścia powinny stanowić stosunki wodne istniejące w okresie bezpośrednio przed zdarzeniem, które je zmieniło, przy czym za istniejące (zastane) stosunki wodne powinny być uznawane nawet te, które nie są stosunkami modelowymi czy wzorcowymi. Wobec tego, zmiana stosunków wodnych w rozumieniu art. 29 ustawy Prawo wodne ma miejsce nawet wówczas, gdy dochodzi jedynie do nasilenia się, spotęgowania istniejących już wcześniej oddziaływań. Innymi słowy Sąd stwierdził, że niniejsze postępowanie nie może być prowadzone w celu uregulowania wszystkich problemów związanych z zalewaniem działek wnioskodawców wodami opadowymi, a jedynie w celu ustalenia, czy stosunki wodne po dokonaniu nadsypania działek zmieniły się (pogorszyły) i czy nastąpiło to ze szkodą dla nieruchomości wnioskodawców i czy pomiędzy tym nadsypaniem i szkodą istnieje związek przyczynowy. W obszernym uzasadnieniu organ przedstawił dokonane w sprawie ustalenia, wskazał, iż wykonał zalecenia zawarte w w/w wyroku WSA, w tym zgodnie z wytycznymi Sądu, przeprowadził dowód z opinii biegłego, który to dowód uznał za prawidłowy i dający podstawę do dokonania w/w rozstrzygnięcia. Od decyzji wniosły odwołanie J. C. oraz K. G., podnosząc naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe zebranie i ocenę dowodów oraz naruszenie art. 64 § 4 k.p.a. poprzez niepowiadomieniu wszystkich współwłaścicieli działek o numerach [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18.05.2017 r. nr [...], na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 469) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18.12.2015 r. (sygn. akt II SA/Kr [...]) uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stosunków wodnych do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu tegoż wyroku WSA wskazał, że na gruncie przepisu art. 29 ustawy Prawo wodne organy administracji nie są zobligowane do ustalenia i poszukiwania wszystkich powodów zmian stosunków wodnych, lecz tylko powinny zbadać, czy pomiędzy konkretnym działaniem właściciela jednej nieruchomości istnieje związek przyczynowo -skutkowy wyrażający się w negatywnej zmianie stanu wód na innych gruntach wywołujący konkretną szkodę w tych gruntach. Postępowanie administracyjne winno zatem ograniczyć się do porównania stanu wód istniejącego bezpośrednio przez nadsypaniem terenu, ze stanem powstałym po tym działaniu. Ponadto Sąd wskazał na konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii osoby posiadającej specjalistyczną i udokumentowaną wiedzę w tym zakresie. Organ administracji publicznej orzekając ponownie w tej samej sprawie nie może nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż jest nimi związany. Prezydent Miasta K. ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę zastosował się do wszystkich wskazanych w wyroku WSA zaleceń. Organ zlecił wykonanie ekspertyzy w przedmiotowej sprawie biegłemu J. M., posiadającego kwalifikacje do wykonywania dokumentacji hydrologicznych potwierdzonych świadectwem Ministra Środowiska z dnia 19.07.2004 r. Po przeprowadzonych badaniach w opinii zostały przedstawione następujące wnioski: • doszło do zmiany stosunków wodnych w wyniku wykonania nasypu na działkach nr [...] - [...] ze szkodą dla działek nr [...], [...], [...] i [...]. Działki te są narażone na podtapianie oraz na podmakanie przez długotrwale filtrującą gruntem wodę; • w wyniku wykonania nasypu na działkach nr [...] - [...] zaistniały szkody w roślinności ogrodów na w/w działkach uczestników oraz brak możliwości swobodnego ich urządzania ze względu na podtapiania i podmakania; • zaproponowano trzy możliwości rozwiązania wskazanego problemu. Organ I instancji z uwagi na obowiązujące przepisy prawa przychylił się do zaproponowanego wariantu pierwszego polegającego na przywróceniu stanu poprzedniego. Pozostałe warianty - nakładające obowiązek wykonania rowu otwartego/odwadniającego przebiegającego przez działki niebędące przedmiotem postępowania - nie mieszą się w dyspozycji normy prawnej zawartej w art. 29 ustawy Prawo wodne. Kolegium podzieliło stanowisko Organu I instancji, że sporządzona przez biegłego opinia przedstawia w sposób obiektywny i wiarygodny stan istniejący na przedmiotowych działkach. Strony postępowania zostały powiadomione o opinii biegłego, jednakże ze względu na fakt, że nie wszystkie strony zapoznały się z tą opinią organ I instancji przeprowadził w dniu 29.09.2016 r. rozprawę administracyjną z udziałem autora ekspertyzy podczas której strony postępowania miały możliwość ponownie zapoznać się z opracowaniem. Strony biorące udział w rozprawie nie wniosły uwag do sprawy. [...] w późniejszej korespondencji P. K., działająca w imieniu K. G., przedstawiła szereg uwag i pytań na które biegły szczegółowo odpowiedział. W ocenie organu odwoławczego istnieją podstawy do wydania decyzji nakazującej w sprawie przywrócenia stanu poprzedniego poprzez usunięcie całości nawiezionych mas ziemnych na te działki i doprowadzenie terenu nadsypanego do poziomu pierwotnego ukształtowania, co ma zapobiec spływowi wody na sąsiadujące działki nr [...], [...], [...], [...]. Co do zarzutu błędnego ustalenia kręgu stron podano, iż z akt sprawy wynika, jak ponownie to sprawdziło Kolegium, że właścicielem działki nr [...] jest J. C., natomiast działki [...] jest J. C. i J. D.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli J. C. oraz K. G.. J. C. zarzuciła naruszenie: - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a w zw. 84 k.p.a. poprzez niezasadne zaniechanie przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia wystąpienia na nieruchomościach uczestników E. K., G. K., M. P. i J. N. rzeczywistych szkód pozostających w związku przyczynowo-skutkowym ze zmianą stosunków wodnych w relewantnej okolicy i poprzestanie na arbitralnym (przyjęciu za prawdziwe, nieznajdującego potwierdzenia w żadnych obiektywnych dowodach i wewnętrznie sprzecznego, stwierdzenia biegłego J. M. jakoby wykonanie na działkach [...] nasypu, skutkujące gromadzeniem się wody na działkach [...] i [...], doprowadziło do "uschnięcia" części drzew na działkach wnioskodawców oraz do zagrzybienia pozostałych, podczas gdy, z uwagi na wiadomą organowi charakterystykę hydrologiczną tego terenu, z dużym prawdopodobieństwem można zakładać, że przedmiotowe zmiany nie mają bezpośredniego związku z nadsypaniem min. działek skarżącej, a ewentualne potwierdzenie lub wykluczenie takiego związku wymaga zasięgnięcia wiedzy biegłego specjalisty z zakresu dendrologii - co miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ skutkowało przedwczesnym, nieuprawnionym przyjęciem, że zmiana stosunków wodnych wywołana nadsypaniem min. działek skarżącej szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie; - art. 80 k.p.a. przez nieuprawnione przyjęcie, że przedmiotowa ingerencja min. w działki skarżącej, skutkowała "długotrwałym zawilgoceniem gruntu" na działkach należących do w/w uczestników, a w konsekwencji ograniczyła "możliwość dowolnego zagospodarowania ogrodów" na tych nieruchomościach, podczas gdy przeprowadzone w sprawie dowody wskazują w sposób jednoznaczny, że już przed datą wykonania nasypu tj. przed 2009 r. , relewantny obszar charakteryzował się niekorzystną sytuacją hydrologiczną, której specyfiką była duża wilgotność terenu, co samo w sobie ograniczało możliwości zagospodarowania terenu niezależnie od późniejszych działań dokonanych min. na działkach skarżącej - co miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ skutkowało nieuwapnionym przyjęciem, że istniej związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy nadsypaniem działek [...] oraz [...] a istniejącą na tym obszarze, już przed 2009 rokiem, charakterystyka hydrologiczną. - dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego naruszenie przepisów postępowania, a to art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na niezasadnym pominięciu w toku postępowania uczestnictwa w sprawie w charakterze strony pozostałych, obok skarżącej oraz uczestnika ad 1, współwłaścicieli działki ewidencyjnej nr [...], podczas gdy z mocy prawa stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, winni być wszyscy współwłaściciele nieruchomości, której dotyczy to postępowanie, co w warunkach przedmiotowej sprawy skutkowało bezprawnym pozbawieniem możliwości uczestnictwa w sprawie wszystkich zainteresowanych stron oraz wydaniem decyzji jedynie w stosunku do części podmiotów odpowiedzialnych zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. - art 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez błędne nakazanie skarżącej przywrócenie stanu poprzedniego pomimo iż w przedmiotowym postępowaniu nie wykazano aby istniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zmianą stanu wód a rzekomymi szkodami na działkach wnioskodawców. W uzasadnieniu podkreślono, iż dokonanie nadsypania gruntu na działkach [...] wywołało określone modyfikacje w zakresie stosunków hydrologicznych na obszarze sąsiadującym z tymi nieruchomościami. Okoliczność ta znajduje dostateczne potwierdzenie w zalegającej w aktach sprawy opinii biegłego J. M.. O ile można zgodzić się z wnioskiem co do zmiany stosunków wodnych, o tyle nie ma takiej możliwości w stosunku do ustaleń poczynionych w odniesieniu do rzekomych szkód wywołanych tymi zmianami. W odróżnieniu od ustaleń w zakresie hydrologii, poprzedzonych wnikliwą analizą i badaniami specjalisty, wniosek o rzekomych szkodach w roślinności porastającej działki wnioskodawców, został oparty tylko na niepopartym żadnymi obiektywnymi dowodami oświadczeniu wnioskodawców, które bez większej refleksji zostało powtórzone w w/w. opinii biegłego. Ustalenia w zakresie uschnięcia drzew winny być dokonane przez osobę dysponującą wiedzą w zakresie dendrologii. Wskazano na błędy w zakresie ustalenia układu geologicznego podłoża i wadliwe ustalenia biegłego w związku z tym co do długotrwałego zawilgocenia gruntu. Co do błędnego ustalenia kręgu stron podkreślono, iż działka o aktualnym nr [...] jest współwłasnością jeszcze innych osób niż skarżącej i uczestnika J. D., czego organy nie ustaliły. Z kolei skarżąca K. G. zarzuciła naruszenie art. 7 i 77 kpa przez błędną ocenę dowodów i nieuwzględnienie dowodów zgromadzonych w poprzednik postępowaniu. Wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów. Skargi te na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W odpowiedziach na skargę organ i uczestnicy E. K., G. K., M. P.-N. i J. N. wnieśli o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Skargi zasługują na uwzględnienie z uwagi na istotne naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 kpa, art. 10 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa w zw. z art. 153 p.p.s.a., które skutkowało istotnym naruszeniem art. 29 ust. 3 prawa wodnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że mimo podnoszonych w toku postępowania zarzutów, organ nie ustalił należycie tj. w oparciu o stosowne dokumenty, pełnego kręgu współwłaścicieli działki o nr [...]. Przedłożone w załączeniu do uzupełnienia skargi J. C. dokumenty wskazują, że poza nią i J. D., działka ta ma jeszcze innych współwłaścicieli, którzy nie brali udziału w postępowaniu. Okoliczność ta zostanie zweryfikowana w ponownym postępowaniu, a organ zapewni w nim udział wszystkim współwłaścicielom działki o nr [...] i do wszystkich skieruje ewentualny nakaz z art. 29 ust. 3 prawa wodnego. Kończąc tę kwestię należy wskazać, że powyższa okoliczność mogła skutkować jedynie częściowym uchyleniem zaskarżonej decyzji (w zakresie działki nr [...]). To, że Sąd uchylił obie decyzje w całości związane jest z wadami opinii biegłego, co rzutuje na całość rozstrzygnięcia. Sporządzona opinia jest bowiem niepełna, częściowo niespójna, a w zakresie przyczyn szkody wyrażona została przez biegłego, który w tym zakresie nie ma wymaganej wiedzy (a w każdym razie nie zostało to wykazane). Jeśli chodzi o opinię to nie budzi wątpliwości fakt i zakres nadsypania działek [...]. Przyjąć też należy za opinią i stanowiskiem uczestników, że szkodą, którą wiążą z nadsypaniem tych działek jest zwiększone zawilgocenie na ich działkach o nr [...] i [...], które ma powodować usychanie roślinności oraz ograniczenia w zagospodarowaniu tych działek. Opinia nie daje jednak podstaw do uznania za udowodniony związku przyczynowego pomiędzy nadsypaniem działek [...], a usychaniem roślinności, a nawet do przyjęcia, że nadsypanie to powoduje zwiększone zawilgocenie działek uczestników, w szczególności działek o nr [...] i [...]. Zaznaczyć należy, że działki o nr: [...], [...] oraz nr [...] i [...] znajdują się w odległości ponad 40 metrów od najbliższej działki nadsypanej o nr [...] i są od niej oddzielone ogrodzonymi i zagospodarowanymi działkami nr: [...] [...]. Z punktu 4.2 opinii wynika, że wody opadowe z działek [...] czyli nadsypanych, spływają w kierunku działek nr: [...] [...] oraz po przeciwnej stronie, w kierunku działek nr: [...] a ponieważ wszystkie te działki są ogrodzone, wody opadowe spływają wzdłuż podmurówek tych ogrodzeń w kierunku ul. [...]. Z powyższego można wnioskować, że wody opadowe z działek [...] nie wpływają na działki uczestników. Z punktu 6.2 opinii można wnioskować (choć przedstawione przez biegłego w tym zakresie poglądy, wymagać będą w ponownym postępowaniu uzupełnienia), że nadsypanie działek [...] powoduje spowolniony (przyblokowany) spływ wód z innych, wyżej położonych działek, co powoduje czasowe gromadzenie się wody na działkach o nr: [...], [...] oraz nr [...] i [...]. Z tym tylko, że nic takiego nie wynika z graficznego załącznika nr [...] do opinii. Na załączniku tym oznaczono graficznie obszar podtapiany do rzędnej 207 m.n.p.m. i kończy się on w granicy z działkami nr [...] i [...]. Z załącznika nie wynika zatem aby działki nr [...] i [...], a tym bardziej położone kilkadziesiąt metrów dalej o nr: [...] i [...] były podtapiane. Co przy tym bardzo istotne na płaszczyźnie weryfikacji prawidłowości tego poglądu opinii, na tym ani na żadnym innym załączniku graficznym, biegły w ogóle nie zaznaczył rzędnych terenu na działkach o nr: [...], [...] oraz nr: [...] i [...]. Linie poziomic podano dla działek sąsiednich i kończą się one przy granicach działek uczestników. Dlatego w ponownym postępowaniu, organ zobowiąże biegłego do uzupełnienia opinii i wyjaśnienia występujących w niej niespójności, na które powyżej zwrócono uwagę. Przy uzupełnianiu opinii biegły uwzględni ponadto i zweryfikuje okoliczność, że na stronie geoportalu (http://mapy.geoportal.gov.pl/imap/) na mapie typu TOPO, w centralnej części działki nr [...] oznaczono istnienie zbiornika wodnego określonego jako wody powierzchniowe stojące. Okoliczność ta może mieć istotne znaczenie dla oceny przyczyny zawilgocenia działek o nr: [...], [...], [...] i [...] oraz oceny czy istnieje związek przyczynowo skutkowy pomiędzy nadsypaniem działek [...] a zawilgoceniem działek uczestników o w/w numerach. W przypadku ustalenia takiego związku, organ uzupełni postępowanie o opinię podmiotu posiadającego wiedzę, która pozwoli ustalić, czy pomiędzy tym zawilgoceniem, a usychaniem roślinności również występuje związek przyczynowo skutkowy. Dopiero ustalenie związku przyczynowego pomiędzy nadsypaniem i zwiększonym zawilgoceniem działek uczestników oraz pomiędzy zwiększonym zawilgoceniem tych działek i usychaniem na nich roślinności, a także skonkretyzowanym ograniczeniem zagospodarowania zawilgacanych działek, pozwoli na zastosowanie art. 29 ust. 3 prawa wodnego. W każdym wypadku organ przy tym wyczerpująco oceni sporządzone opinie, uwzględniając w szczególności czy są one kompletne, czy wyrażone w nich poglądy i wnioski są spójne i zgodne z zasadami logiki. Odnosząc się do odpowiedzi na skargę uczestników należy wskazać, że ich stanowisko w przedmiocie braków skargi [...] jest całkowicie nieuprawnione, a takie zarzuty jakie podniesiono odnośnie tej skargi mogłyby ewentualnie mieć znaczenie ale w postępowaniu kasacyjnym, odnośnie skargi kasacyjnej od wyroku sądu I instancji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."a" i "c". oraz 135 p.p.s.a.