II SA/Kr 768/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Banku [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji zatwierdzającej projekt scalania gruntów uchyla zaskarżoną decyzję. Pismem z dnia 5 kwietnia 2012 r. Bank [...] w K. wystąpił do Starosty [...] o "wydanie stosownego postanowienia prostującego decyzję scaleniową nr [...] z 6 września 1980 r. w zakresie wpisu właściciela". Bank powołał się na niewłaściwy wpis właściciela w księdze wieczystej nr [...] obejmującej działkę nr [...] w miejscowości M. i podniósł, że w dokumentacji geodezyjnej zatwierdzonej decyzją scaleniową dokonano błędnego wpisu Skarbu Państwa jako właściciela, a Banku [...] w K. jako zarządcy i użytkownika. Zdaniem wnioskodawcy, to Bank [...] w K. powinien być wymieniony w decyzji scaleniowej jako właściciel. Starosta [...] decyzją z dnia 7 lutego 2013 r. odmówił zmiany decyzji Prezydenta Miasta z dnia 6 września 1980 r. nr [...], uznając, że nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie zmian własnościowych oraz kolejności tych zmian w stosunku do działki nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Banku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 25 marca 2013 r. znak: [...] uchyliło w całości decyzję Starosty [...] z dnia 7 lutego 2013 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium uznało, że zachodziła konieczność wyjaśnienia żądania zawartego we wniosku z dnia 5 kwietnia 2012 r., ponieważ istniały wątpliwości, czy Bank [...] w K. domagał się sprostowania decyzji scaleniowej, czy też jej zmiany w trybie art. 155 kpa. Ponownie rozpatrując sprawę, Starosta [...] zwrócił się do Banku [...] w K. o sprecyzowanie żądania zawartego we wniosku z dnia 5 kwietnia 2012 r. W odpowiedzi Bank oświadczył, że wniosek ten dotyczył zmiany decyzji scaleniowej w trybie art. 155 kpa. Starosta [...] decyzją z dnia 19 września 2013 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 155 kpa, orzekł o odmowie zmiany decyzji Prezydenta Miasta z dnia 6 września 1980 r. nr [...] zatwierdzającej projekt scalania gruntów na obszarze gminy [...], w części dotyczącej właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,71 ha, obr. M., jedn. ewid. [...] objętej [...]. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że w dniu 23 marca 1949 r. Bank [...] w K. był właścicielem nieruchomości oznaczonej jako l. kat. [...], b. gm. kat. N.. Jednakże ze względu na wypis z arkusza posiadłości gruntowej z dnia 16 grudnia 1968 r. i decyzji wywłaszczeniowej obejmującej parcelę l. kat. [...] b. gm. kat. N. z wpisem właściciela F. B. oraz z ostatecznym wpisem jako właściciela Skarbu Państwa, nie ma dowodów, że Bank [...] w K. jest ostatnim właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Starosta wskazał też, że zniszczeniu uległ lwh [...]. Ponadto w sprawie istnieją bardzo liczne rozbieżności w zgromadzonych dokumentach, w szczególności brak jest bezpośredniego dokumentu wskazującego własność Banku [...] w K., a także brak jest możliwości jednoznacznego ustalenia zmian własnościowych oraz kolejności tych zmian w stosunku do działki nr [...]. Dlatego też Starosta nie był wstanie jednoznacznie stwierdzić, czy przez wydanie decyzji z art. 155 kpa nie zostałby naruszony interes stron, co uniemożliwiało orzeczenie o zmianie przedmiotowej decyzji scaleniowej we wnioskowanym zakresie. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Bank [...] w K.. Podniósł, że w uzasadnieniu decyzji brak jest odniesienia co do mocy prawnej sporządzonych odpisów z lwh i daty powstania tych odpisów. Wg Banku jedynym wiarygodnym dokumentem potwierdzającym własność jest dołączony do akt sprawy wyciąg z ksiąg wieczystych i arkuszy posiadłości gruntowej z daty 23 marca 1949 r., zwłaszcza w kontekście zniszczenia lwh [...]. Podniesiono, że nawet w operacie ewidencji powstałym w 1962 r. wpisana została Kasa [...] w K. w oparciu o jakieś "ustalenia komisyjne", co jednak w dalszym ciągu potwierdza dokument z 1949 r. Zarzucono, że w decyzji brak jest odniesienia się, jaką moc prawną w sprawie własności i w oparciu o jakie dokumenty potwierdzające własność został operat sporządzony. Ponadto wskazano na poważne wątpliwości co do ustaleń w operacie wywłaszczeniowym, jak również fakt, że osoba w nim wymieniona nie brała udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym albo przynajmniej brak jest takich informacji. Dlatego Bank stwierdził, że jego wniosek o zmianę decyzji scaleniowej powinien być pozytywnie rozpatrzony przez organ I instancji. SKO w [...] decyzją z dnia 28 lutego 2014 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 155 kpa i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium powołało się na zasadę trwałości decyzji ostatecznych wynikającą z art. 16 § 1 kpa oraz wyjaśniło istotę trybu przewidzianego w art. 155 kpa. Następnie Kolegium podało, że w protokole z 1962 roku z ustalenia stanu władania we wsi M. dla parceli I. kat. [...] dla lwh [...] wpisana jest jako władający Kasa [...] w K., jednakże po podziale w 1968 r. tej parceli (na parcele: [...], [...], [...]) w wykazie wywłaszczeniowym jako właściciel wpisany został F. B. (użytkowanie Kasa [...] w K.) i on też decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 31 grudnia 1969 r. został wywłaszczony. Po założeniu w 1978 r. dla obrębu M. nowej ewidencji gruntów, zamiast parceli [...] powstała działka ewidencyjna nr [...], która, jak podano w protokole z ustalenia stanu władania stanowi własność Skarbu Państwa, a władającym jest Bank [...] w K.. W wyniku przeprowadzonego w latach 1979-1980 scalenia gruntów działka ta otrzymała nr [...]. W rejestrze poscaleniowym wpisano wprawdzie, że działka nr [...] stanowi własność Bank [...] w K., jednakże w dokumentacji opracowanej do założenia ksiąg wieczystych wpisano, że właścicielem tej działki jest Skarb Państwa w zarządzie i użytkowaniu Bank [...] w K.. Kolegium wskazało, że z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, a w szczególności z księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa, natomiast działka ta pozostaje w zarządzie i użytkowaniu Bank [...] w K. (potwierdza to również wypis z rejestru gruntów z dnia 10 maja 2012 r.). Z uwagi na powyższe oraz treść wniosku Bank [...] w K. Kolegium uznało, że wnioskowana zmiana decyzji ostatecznej dotyczy zmiany właściciela nieruchomości, a więc istotnego i wiążącego elementu decyzji, który nie jest elementem uznaniowym. Dlatego niemożliwym jest dokonanie wnioskowanej zmiany właściciela w decyzji scaleniowej w trybie art. 155 kpa. Kolegium zauważyło też, że Bank [...] w K. w dniu 23 marca 1949 r. widniał jako właściciel nieruchomości oznaczonej jak l. kat. [...], b. gm. kat. N., natomiast z wypisu z arkusza posiadłości gruntowej z dnia 16 grudnia 1968 r. i decyzji wywłaszczeniowej obejmującej parcelę l kat. [...] b. gm. kat. N. wynika, że właścicielem był F. B., a później Skarb Państwa. Nie ma zaś dowodów na to, że Bank był ostatnim właścicielem w/w nieruchomości. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że z decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wynika uprawnienie do nieruchomości, a to powoduje, że nie jest możliwe (nawet przy wyrażeniu zgody na zmianę) cesja takiego uprawnienia na rzecz innego podmiotu. Zdaniem Kolegium zmiana w trybie art. 155 kpa byłaby jedynie możliwa w zakresie dotyczącym "nabycia prawa", czyli w zakresie przedmiotu decyzji (wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt SA/Kr 730/11). Kolegium podkreśliło też, że zmiana, o której mówi odwołujący, nie nastąpiła w toku postępowania scaleniowego, bowiem w postępowaniu scaleniowym został przyjęty (zgodnie z obowiązującymi przy scaleniu zasadami) stan, jaki był wykazany w ewidencji gruntów. Tak ujawniony - w założonej przed rozpoczęciem postępowania scaleniowego nowej ewidencji - stan został (po okazaniu) przyjęty przez właścicieli gruntów i nie był kwestionowany później zarówno przy kompleksowej regulacji własności gospodarstw rolnych (mającej miejsce przed scaleniem gruntów), jak też w toku postępowania scaleniowego. W skardze do WSA w Krakowie Bank [...] w K. wniósł o uchylenie ww. decyzji, podnosząc, że w dotychczas prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie zmiany wpisu właściciela przedmiotowej nieruchomości organy obu instancji odmawiają uznania racji opartej w zasadzie na jedynym istniejącym, prawnym i notarialnie poświadczonym dokumencie stwierdzającym własność pgr. l. kat. [...] odpowiadającej obecnej działce nr [...]. Strona skarżąca podtrzymała w całości zarzuty podniesione w odwołaniu i podkreśliła, że w czasie powstawania różnych dokumentów zmieniano właściciela przedmiotowej nieruchomości, jednak nigdzie nie podano właściwego dokumentu prawnego powodującego tą zmianę. Takim przykładem jest też ewidencja gruntów na podstawie protokołu z ustalenia stanu władania założona w 1978 r. , w której wpisano jako właściciela Skarb Państwa a jako władającego Bank [...] w K.. Natomiast w rejestrach poscaleniowych jest właściwy wpis, że działka 211 stanowi własność Bank [...] w K.. Zdaniem Banku, błąd zawiera natomiast dokumentacja opracowana do założenia ksiąg wieczystych, gdzie znowu wpisano jako właściciela Skarb Państwa w zarządzie i użytkowaniu Bank [...] w K.. Podkreślił, że księga wieczysta [...] została założona w oparciu o dokumenty, jakie powstały w czasie prac scaleniowych, w tym i rejestry poscaleniowe i decyzje scaleniowe ówczesnego Prezydenta Miasta o zatwierdzeniu scalenia na podstawie ustawy o scaleniach i wymianie gruntów. Zdaniem Banku wnioskowana zmiana decyzji jest niezbędna dla usunięcia błędnego wpisu w księdze wieczystej. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. W świetle powyższych zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z następujących względów. Tryb zmiany decyzji ostatecznej przewidziany w art. 155 kpa jest jednym z postępowań nadzwyczajnych, które to postępowania stanowią wyraźne odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że każdy z uregulowanych w kpa i ustawach szczególnych trybów nadzwyczajnych musi być stosowany z uwzględnieniem tego, że są to przepisy o charakterze wyjątku i dlatego przesłanki ich zastosowania muszą być odczytywane w sposób ścisły. Z wykładni przepisu art. 155 kpa wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Oczywistym jest, że tryb z art. 155 kpa nie służy do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, ani też nie stanowi narzędzia do usuwania błędów powstałych w innych postępowaniach, np. wieczystoksięgowych. Organ, do którego wpłynął wniosek o zmianę, musi zatem pamiętać, że przedmiotem prowadzonego w tym trybie postępowania jest tylko i wyłącznie decyzja ostateczna objęta wnioskiem, a nie konsekwencje wywołane przez nią w innych postępowaniach administracyjnych czy sądowych. Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania administracyjnego, wytknąć należy organom obu instancji liczne odstępstwa od przedmiotu prowadzonego postępowania. Skoro Bank [...] w K. ostatecznie sprecyzował swój wniosek jako żądanie zmiany decyzji Prezydenta Miasta z dnia 6 września 1980 r. nr [...] zatwierdzającej projekt scalania gruntów na obszarze gminy Z., w części dotyczącej właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], to podstawowym zadaniem organów było ustalenie treści tej decyzji w zakresie objętym wnioskiem. Ma to szczególne znaczenie przy decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów, ponieważ orzeczenie zawarte w takiej decyzji odnosi się do treści projektu scalenia powstałego w toku postępowania i często odnosi się do dużej ilości działek i właścicieli. W ocenie Sądu organy zbytnio skoncentrowały się na badaniu okoliczności poprzedzających postępowanie scaleniowe oraz konsekwencjach decyzji scaleniowej dla treści ewidencji gruntów i ksiąg wieczystych. W rezultacie zaniedbany został obowiązek dokładnego ustalenia treści decyzji zatwierdzającej projekt scalenia i orzeczenia wydane w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 kpa są oparte na nieprecyzyjnych, a często sprzecznych ustaleniach. Zwrócić należy uwagę, że aktach administracyjnych znajdują się tzw. rejestry szacunku porównawczego gruntów "przed scaleniem" i "po scaleniu" (k. 30-36 akt adm.). W obu tych rejestrach występuje Bank [...] w K. jako uczestnik scalenia. Ponadto w zaskarżonej decyzji SKO w [...] z jednej strony podkreśliło, że zmiana, o której mówi odwołujący, nie nastąpiła w toku postępowania scaleniowego, bowiem w postępowaniu scaleniowym został przyjęty stan, jaki był wykazany w ewidencji gruntów, a jednocześnie wyraźnie stwierdził, że "W rejestrze poscaleniowym wpisano, że działka nr [...] stanowi własność Bank [...] w K.", a przecież to właśnie ten Bank domagał się zmiany decyzji zatwierdzającej projekt scalenia w taki sposób, by wpisać go jako właściciela tej działki. W ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 155 kpa powinna zatem zostać jednoznacznie ustalona treść ostatecznej decyzji objętej wnioskiem o zmianę, a następnie powinny zostać zbadane przesłanki do ewentualnej zmiany tej decyzji. W realiach kontrolowanego postępowania organy zobowiązane były do tego, by zbadać treść decyzji zatwierdzającej projekt scalenia w zakresie działki nr [...], a następnie stwierdzić, czy na mocy tej decyzji Bank [...] w K. nabył prawo do działki [...], co jest niezbędne do zastosowania trybu z art. 155 kpa. Podkreślić bowiem trzeba, że w przypadku, gdy wnioskodawca domaga się dokonania pewnej zmiany ostatecznej decyzji, a decyzja ta posiada już taką treść bez potrzeby dokonywania zmiany, to postępowanie prowadzone w trybie art. 155 kpa jest bezprzedmiotowe. Zatem w kontrolowanym postępowaniu nie zostało wyjaśnione, czy zmiana, której żądał Bank [...] w K., może być wprowadzona do decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, czy też decyzja ma właśnie taką treść, jakiej żądał Bank. Zdaniem Sądu w tym zakresie ustalenia organów były niejasne, co stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkować mogło niewłaściwym zastosowaniem art. 155 kpa. Sąd orzekł o uchyleniu jedynie decyzji organu odwoławczego, ponieważ SKO w [...] zobowiązane do ponownego rozpoznania sprawy, dysponując materiałem dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji, w istocie nie dokonało powtórnego rozpatrzenia sprawy, ograniczając się do powtórzenia argumentacji organu I instancji, nie dokonując żadnych własnych ustaleń i nie wyjaśniając podstawy faktycznej ani prawnej swojego rozstrzygnięcia. Stanowiło to naruszenie art. 15 kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podsumowując, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy SKO w [...] zobowiązane będzie do zbadania treści decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów w zakresie działki nr [...] oraz dokonania oceny, czy decyzja zatwierdzająca projekt scalenia gruntów, ze względu na swój charakter, może w ogóle podlegać zmianie w trybie art. 155 kpa, który to przepis wyraźnie nakazuje uwzględnianie przepisów szczególnych. Zwrócić należy uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 405/05, w którym orzeczono, że "Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Możność zastosowania artykułu 155 kpa w sprawie należy rozważać bowiem w świetle przepisów prawa materialnego obowiązujących w okresie wydawania ostatecznych decyzji administracyjnych. Zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 kpa jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana". Podobnie orzekł NSA w wyroku z dnia 5 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 586/06. W razie pozytywnego rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności zastosowania trybu z art. 155 kpa do decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów Kolegium powinno ustalić, czy strona skarżąca nabyła prawo na podstawie decyzji objętej wnioskiem i czy w związku z tym zachodzą podstawy do zmiany decyzji ostatecznej. Zaznaczyć trzeba też, że bez znaczenia dla kontrolowanego postępowania administracyjnego jest kwestia ewentualnego błędu w dokumentach stanowiących podstawę wpisu do ksiąg wieczystych czy też błędu w treści samej księgi wieczystej. Przepisy regulujące ustrój ksiąg wieczystych regulują kwestię prostowania wadliwych wpisów, czy też uzgadniania treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Stosowne procedury mogą być zatem wykorzystane przez Bank [...] w K. w sytuacji, gdy kwestionuje prawidłowość istniejącego wpisu w księdze wieczystej. Podobnie sytuacja wygląda w przypadku kwestionowania treści wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 kpa nie służy do usuwania nieprawidłowych wpisów w księgach wieczystych, ewidencji gruntów i budynków, ani tym bardziej do wykazywania prawa własności, czy ochrony tego prawa. Dlatego poza zakresem postępowania o zmianę decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów jest ustalanie zmian właścicielskich, jakie zachodziły w stosunku do danej działki przed dokonaniem scalenia. Jak bowiem wskazano wyżej, przedmiot postępowania prowadzonego w trybie art. 155 kpa jecvst ściśle określony, a zadaniem organów jest wyłącznie zbadanie przesłanek do jego zastosowania. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa.