II SA/Kr 769/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Głowacki (spr.) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Ewa Rynczak Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2008 r. sprawy ze skargi M. L. i S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. L. i S. L. solidarnie 500,00 zł ( pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta T. decyzją Nr [.....] ustalił na rzecz K.Z. i G.Z. warunki zabudowy dla inwestycji- zmiany sposobu użytkowania parterowego budynku mieszkalnego oraz rozbudowy tego budynku z przeznaczeniem na działalność usługową branży sanitarno- instalacyjnej oraz z przeznaczeniem części poddasza na cele mieszkalne (poddasze w istniejącej części bez zmian- strych użytkowy), na terenie działki nr ....obręb ... przy ul. .....w T. Jako podstawa prawna rozstrzygnięcia zostały wskazane art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 63 ust. 2-4 ustawy z dnia 27 marca 2004 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że poprzednia jego decyzja odnośnie tej inwestycji została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. z uwagi na nieokreślenie, jakiej części parteru ma dotyczyć zmiana użytkowania, nieprecyzyjne określenie, czy inwestycja ma stanowić jeden budynek, a także brak ustalenia w sposób jednoznaczny, kto jest wnioskodawcą. Prezydent Miasta T. powołał się następnie na dodatkowe wyjaśnienia K.Z. i G.Z. , z których wynika, że wnioskodawcami są obaj, natomiast zmiana sposobu użytkowania ma obejmować cały parter istniejącego budynku, w objętej rozbudową części poddasze będzie przeznaczone na funkcję mieszkalną, połączoną funkcjonalnie ze strychem użytkowym nad częścią już istniejącą. Część parterowa istniejącego budynku będzie połączona funkcjonalnie z parterem budynku planowanego. Odnosząc się do zastrzeżeń strony- S.L. , dotyczących ograniczenia dostępu światła do jego posesji przez zaplanowaną inwestycję, organ wskazał, że wątpliwości te mogą być wyjaśnione na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. W dalszej części Prezydent Miasta T. wskazał również, że wniosek zawiera wszelkie niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, teren inwestycji nie znajduje się na obszarze, objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a projekt decyzji został przygotowany przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. Odwołanie od powyższej decyzji w terminie wnieśli M.L. i S.L. , nie wskazując, jakiego sposobu zakończenia postępowania się domagają. Skarżący zarzucili, że organ nie uwzględnił wniesionych przez nich zastrzeżeń i wniosków, w tym odnoszących się do kwestii pozbawienia dostępu światła do ich domów i działki. Wskazali na rozbieżności pomiędzy zapisami decyzji a analizą architektoniczno- urbanistyczną. Podnieśli też szereg zastrzeżeń co do sposobu sporządzenia analizy- wyznaczenia obszaru analizowanego, charakterystyki i parametrów znajdujących się na nim budynków. Nadto ich zdaniem planowany obiekt nie komponuje się z architekturą otoczenia, nie uzupełni funkcji mieszkalnej w tej części miasta i zakłóci istniejący ład przestrzenny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [.....] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, jako podstawę wskazując art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2004 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), art. 2, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 roku, Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz § 1 pkt 6 lit. "c" rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 roku w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925). Organ odwoławczy zwięźle przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. następnie wskazał na wynikający z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w razie planowanej zmianie zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, na przesłanki ustalenia warunków zabudowy, wymienione w art. 61 ustawy, jak również na wynikający z przepisów wykonawczych obowiązek ustalenia funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o analizę. Kolegium wskazało, iż obszar analizowany winien być wyznaczony w odległości nie mniejszej od trzykrotności szerokości frontu działki, objętej zamierzeniem inwestycyjnym, i nie mniejszej niż 50 m. Organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany zgodnie z tymi wymogami, a zdaniem Kolegium z analizy wynika, że planowana inwestycja jest zgodna z istniejącym już zagospodarowaniem terenu. Analizowany teren jest zdominowany przez budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, ale występuje na nim również funkcja usługowa. Natomiast kwestia ograniczenia dostępu światła będzie przedmiotem badania w toku postępowania o pozwolenie na budowę. M.L. i S.L. nie zgodzili się z powyższą decyzją, wnosząc w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i domagając się jej uchylenia. Zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie rozporządzeń Ministra Infrastruktury: z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z dnia .......2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadto ich zdaniem postępowanie powinno być zawieszone, a to z uwagi na brak planu miejscowego dla obszaru, na którym ma znajdować się inwestycja. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. , odpowiadając na skargę, wniosło o jej oddalenie oraz powtórzyło uzasadnienie swojego stanowiska, wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. sąd administracyjny uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. powodem uchylenia decyzji jest również inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga okazała się częściowo uzasadniona, jednakże konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego obu zapadłych w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym decyzji była podyktowana innymi względami, niż w niej podniesione. W pierwszej kolejności wskazać bowiem należy, iż postępowanie administracyjne od samego początku dotknięte jest wadami w zakresie jednej z naczelnych zasad postępowania- wyartykułowanej w art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Zasada ta wiąże organy administracji publicznej, na których ciąży obowiązek jej realizacji poprzez ustalenie pełnego kręgu stron postępowania, a więc w myśl art. 28 k.p.a. podmiotów, których interesu prawnego sprawa dotyczy, a następnie zawiadomienie tych osób o toczącym się postępowaniu, umożliwienie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i wreszcie doręczenie każdej ze stron oryginału decyzji administracyjnej, co wprost wskazuje art. 109 § 1 k.p.a. W wypadku wniesienia odwołania, obowiązkiem organów administracji jest poinformowanie stron, iż sprawa będzie podlegała rozpoznaniu przez organ drugiej instancji. Niedopełnienie jednego z tych obowiązków jest równoznaczne z pozbawieniem strony lub stron możliwości czynnego udziału w całości lub części postępowania administracyjnego. Niezawiniony przez stronę brak udziału w postępowaniu stanowi podstawę do jego wznowienia, co wynika z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak wspomniano powyżej, stwierdzenie takiego uchybienia obliguje sąd do uchylenia decyzji, dotkniętej taką wadą, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie zarówno Prezydent Miasta T. , jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. naruszyły art. 109 § 1 k.p.a., w konsekwencji pozbawiając część stron możliwości wzięcia czynnego udziału w sprawie. Decyzja organu pierwszej instancji nie została doręczona A.S. oraz G.Z. - w aktach administracyjnych brak jest zwrotnych potwierdzeń odbioru egzemplarza decyzji, nie znajduje się w nich również jakakolwiek wzmianka, aby któryś z wymienionych odebrał decyzję osobiście. Bez znaczenia jest przy tym, iż G.Z. odebrał egzemplarz decyzji, doręczany drugiemu z inwestorów - albowiem każda ze stron winna otrzymać skierowany imiennie do niej egzemplarz decyzji administracyjnej, co wynika z art. 109 § 1 k.p.a. Brak również dowodów doręczeń którejkolwiek ze stron pisma przewodniego, wraz z przekazano odwołanie do organu drugiej instancji, nie wiadomo zatem, czy strony w ogóle zostały poinformowane o wszczęciu postępowania odwoławczego. Uchybień tych nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, co więcej- samo dopuściło się kolejnego, nie doręczając swojej decyzji K.Z. Niezależnie od wad, wskazanych powyżej, zarzuty skargi okazały się uzasadnione o tyle, o ile wskazano w niej na naruszenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z treści § 3 ust. 2 wynika natomiast, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wskazane odległości mają charakter minimalnych, zatem organ może wyznaczyć obszar analizowany, którego granice będą znajdowały się dalej od terenu, objętego zamierzeniem inwestycyjnym. Jednakże z użytego w § 3 ust. 1 rozporządzenia sformułowania "wokół" należy wyciągnąć wniosek, iż granice obszaru analizowanego winny być wyznaczone w jednolitej odległości od granic działek, na których ma być realizowana zabudowa. Rację zaś mają skarżący, podnosząc iż w niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w sposób nieregularny, co może sugerować, że jego granice od strony południowej celowo przesunięto dalej od terenu inwestycji, tak aby znalazła się na nim zabudowana część działki nr ..... Organy, prowadzące postępowanie, w żaden sposób nie wskazały, z jakich przyczyn z tej akurat strony granica obszaru została przesunięta dalej, niż w kierunku wschodnim, północnym i zachodnim. W ocenie Sądu takie działanie organów narusza przepisy postępowania, a ponieważ analiza architektoniczno- urbanistyczna stanowi podstawę ustalenia warunków zabudowy, uchybienie to mogło wpłynąć na wynik sprawy. Nie zasługują natomiast na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi. W szczególności, nie można organom, właściwym do ustalenia warunków zabudowy, postawić zarzutu nie zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozporządzenie to stanowi akt wykonawczy do ustawy- Prawo budowlane i może stanowić podstawę orzekania organów administracji architektoniczno- budowlanej na etapie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Brak natomiast podstaw do jego zastosowania na etapie ustalania warunków zabudowy, tym bardziej, że decyzja je ustalająca nie przesądza szczegółowej lokalizacji obiektu, a jego gabaryty określa jedynie jako maksymalnie dopuszczalne. Sąd nie podzielił również zarzutu, odnoszącego się do kwestii zawieszenia postępowania z uwagi na toczącą się procedurę planistyczną- albowiem zawieszenie takie, jak wynika z art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest obowiązkiem, a jedynie możliwością, jaką dysponuje organ. Z powyższego wynikają jednocześnie wskazania dla organów, które wskutek uchylenia obu decyzji będą zobowiązane do ponownego przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W pierwszej kolejności wszystkim stronom powinna zostać zapewniona możliwość czynnego udziału w każdym stadium sprawy, co winno przejawiać się przede wszystkim w doręczeniu każdej z nich egzemplarza decyzji, jak również w zawiadomieniu o ewentualnym wniesieniu odwołania. Ponadto analiza architektoniczno- urbanistyczna winna odpowiadać przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności organowi wolno wyznaczyć obszar analizowany w odległości większej niż minimalna, wynikająca z § 3 ust. 2 rozporządzenia, jednakże wówczas odległość ta winna być dla całej granicy obszaru jednakowa. Ze wskazanych wyżej powodów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a., o kosztach postępowania rozstrzygając w oparciu o art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.