II SA/Kr 771/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Izabela Dobosz Sędziowie WSA Grażyna Firek (spr) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2007r . sprawy ze skargi Gminy [....] na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za wydanie opinii I uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II określa , że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, II zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 200 zł ( dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania . II SA/Kr 771/06 UZASADN JENIE Decyzją z dnia ..............na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 36 ust. 1 i 4 Ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. z 1998 r. Dz. U. nr 90, póz. 575 z późn. zm.) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. ustalił opłatę za wydanie postanowienia dotyczącego zapytania o raport dla przedsięwzięcia pn.:" Budowa ujęcia wody, wodociągu, hydroforni i zbiornika w miejscowości ............." w wysokości 111,73 zł płatną w terminie 21 dni zgodnie z załączonym do decyzji rachunkiem, wskazując , że ustalenie takiej opłaty jest uzasadnione wobec treści ust. 4 art. 36 cyt. ustawy. W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina C. domagała się jej uchylenia i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Strona odwołująca się zarzuciła, że zaskarżona decyzja jest rażąco sprzeczna z prawem, albowiem została wydana bez podstawy prawnej. Decyzją z dnia ...............na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14.03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, póz. 575 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 KPA po rozpatrzeniu powyższego odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 1 cyt. ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, zaś opłaty te ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Osobą taką lub jednostką organizacyjną jest inwestor, co w przypadku rozpatrywanej inwestycji ma miejsce. Organ podkreślił, że katalog czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego jest określony w art. 3 w/w ustawy i ma charakter otwarty. Nie wyczerpuje on więc wszystkich przypadków, w których państwowi inspektorzy sanitarni wykonują ustawowe zadania z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Wprawdzie, wywodził dalej organ II instancji, brak w art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wzmianki o opiniowaniu konieczności opracowania raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu, ale nie wpływa to na zakres obowiązków nałożonych na państwowych inspektorów sanitarnych., bowiem wynikają one bezpośrednio z przepisów ustawy z dnia 27.04.2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, póz. 627 z późn. zm.)i są one działaniami z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, ponieważ mają taki sam charakter jak zadania wymienione w art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Konkludują powyższe organ stwierdził, że pobieranie opłat na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest w pełni uzasadnione i to bez względu, czy z wnioskiem o dokonanie przedmiotowej czynności występuje organ administracji publicznej, czy inwestor, art. 36 w/w ustawy nie dokonuje bowiem w tym zakresie rozróżnienia, a wyznacza jedynie, jaki podmiot i w jakich okolicznościach jest zobowiązany do uiszczenia stosownej opłaty. W skardze od powyższej decyzji wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina C. domagała się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ja decyzji organu l instancji, zarzucając, że decyzje te rażąco naruszają prawo albowiem zostały wydane bez podstawy prawnej. Strona skarżąca zarzuciła, że podstawy takiej nie stanowi w szczególności art. 36 ust 1 ustawy z dnia 1 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który upoważnia organy inspekcji sanitarnej do pobierania opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, podczas gdy w nin. sprawie czynności te polegały na opiniowaniu konieczności opracowania przez inwestora raportu oddziaływania na środowisko, a zatem nie mieściły się w zakresie objętym tym przepisem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm./ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art. 134 ustawy/. Zgodnie z treścią art. 135 tej ustawy sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 c/ ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę należało uwzględnić ale z innych przyczyn niż zostały w niej wskazane. Zaskarżona decyzja została oparta na przepisie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, póz. 575 ze zm.), zgodnie z treścią którego organy tej inspekcji pobierają opłaty za badania oraz inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty te ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Z brzmienia cytowanego przepisu wynika zatem zasada stanowiąca obowiązek pobierania opłaty przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej za czynności związane nadzorem bieżącym oraz nadzorem zapobiegawczym zarówno od jednostek organizacyjnych jak też osób fizycznych, bądź prawnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Zakres działań jakie mogą podejmować organy inspekcji sanitarnej w ramach nadzoru bieżącego określa przepis art. 4 ustawy, zaś przepis art. 3 ustawy wymienia jej działania w dziedzinie nadzoru zapobiegawczego, stanowiąc, iż w szczególności należą do nich: 1) uzgadnianie projektów planów zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, 2) uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących: a) budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych, b) nowych materiałów i procesów technologicznych przed ich zastosowaniem w produkcji lub budownictwie, 3) uczestniczenie w dopuszczeniu do użytku obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych oraz środków komunikacji lądowej, 4) inicjowanie przedsięwzięć oraz prac badawczych w dziedzinie zapobiegania negatywnym wpływom czynników i zjawisk fizycznych, chemicznych i biologicznych na zdrowie ludzi. Przytoczony katalog działań z zakresu nadzoru zapobiegawczego nie jest wyczerpujący, gdyż wskazuje na to użyte w cytowanym przepisie sformułowanie "w szczególności". Prowadzi to do wniosku, że czynnościami nadzoru zapobiegawczego będą jeszcze inne czynności organu inspekcji sanitarnej, przy czym czynności te, w ocenie Sądu, muszą mieć charakter i znaczenie prawne równorzędne do wskazanych w tymże art. 3 ustawy. W świetle tych wywodów trafne jest stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, że czynność polegająca na wydaniu opinii w formie postanowienia co do wymogu sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko inwestycji polegającej na budowie ujęcia wody, wodociągu, hydroforni i zbiornika w miejscowości .........jest czynnością związaną ze sprawowaniem nadzoru zapobiegawczego w rozumieniu art. 36 ust. 1 ustawy. Przyjęcie takiego poglądu uzasadnione jest tym, że katalog działań jakie podejmują organy inspekcji sanitarnej w ramach nadzoru zapobiegawczego obejmuje czynności dotyczące ustalania warunków zabudowy pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Zważyć należy, iż postępowanie w sprawie wydania opinii odnośnie obowiązku sporządzenia raportu w odniesieniu do danej inwestycji prowadzone jest przez właściwe organy Inspekcji Sanitarnej przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy (art. 57 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska / Dz. U. Nr 62, póz. 627 ze zm./. Nie ulega zatem wątpliwości, że wydanie opinii odnośnie sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko jest czynnością poprzedzającą ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Od wydanej przez właściwy organ inspekcji sanitarnej opinii zależy czy inwestor ze względu na wymagania higieniczne i zdrowotne będzie zobowiązany do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla planowanej inwestycji, czy też nie. Przytoczony przepis art. 36 ust. 1 ustawy w drugim zdaniu stanowi, że opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Rozważenia zatem wymaga w niniejszej sprawie, kto jest obowiązany ponieść opłatę za wydaną opinię w kwestii sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla inwestycji polegającej na budowie kanalizacji sanitarnej. Z treści cytowanego przepisu wynika wprost, że będzie to osoba, a więc osoba fizyczna albo prawna, bądź jednostka organizacyjna, na której spoczywa obowiązek przestrzegania wymagań higienicznych i sanitarnych. W przypadku gdy chodzi o wydanie opinii co do obowiązku sporządzenia raportu opłatę będzie ponosił inwestor (będący osobą fizyczną lub prawną, albo jednostką organizacyjną) występujący o wydanie tej opinii. W rozpatrywanej sprawie inwestorem, a zarazem osobą prawną jest Gmina C. , którego organem jest Wójt Gminy C., reprezentujący na zewnątrz jego interesy. Oznacza to, że opłatę za wydaną opinię będzie ponosił właśnie Wójt Gminy C. jako jej organ. Czynności wykonywane w ramach nadzoru bieżącego i zapobiegawczego mają charakter publicznoprawny i kwestia uiszczenia opłat za wydanie opinii odnośnie sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia nie jest uzależniona od woli stron. Opłaty pobierane są według zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 20, póz. 193). W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały jednak wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 Kpa oraz art. 107 § 3 Kpa, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W części faktycznej powinien znaleźć dokładny opis sposobu obliczenia kwoty opłaty, zaś w części prawnej przepisy w oparciu o które dokonano jej obliczenia. Tymczasem z treści uzasadnień obu rozstrzygnięć nie wynika sposób obliczenia opłaty w kwocie 111,73 zł za wydaną opinię. Nie wynika także sposób obliczenia przedmiotowej opłaty z rachunku stanowiącego załącznik do decyzji organu l instancji. Na stronie drugiej tego rachunku znajduje się wyliczenie matematyczne opłaty, jednakże dokument ten nie wyjaśnia w jaki sposób i na jakiej podstawie przyjęto 4 x 15,86, 1x 15,86 oraz co liczby te przedstawiają oraz na jakiej podstawie i dlaczego przyjęto narzut kosztów pośrednich 40,89%. Mając na uwadze przytoczone wyżej względy Sąd podstawie przytoczonych na wstępie tych rozważań przepisów oraz art. 152 cyt. ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt l i II sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy jak w pkt III sentencji wyroku.