II SA/Kr 772/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi E.W. i J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 marca 2014 r. znak: [....] w przedmiocie nakazu przywrócenia terenu do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących E.W. i J.W. kwotę 300 zł (trzysta złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Organ I instancji - Wójt Gminy rozpoznając sprawę ponownie, decyzją z dnia 20 listopada 2013 r., nr [...], w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo Wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145) oraz art. 104 i 107 kpa ( Dz.U. z 27.02.2013 r., poz. 267 ), po rozpatrzeniu wniosku H. K. i M. K. w sprawie zmiany stosunków wodnych na działce nr [...] ze szkodą dla działki sąsiedniej nr [...] w S. z dnia 26 września 2011 r., zobowiązał J. W. i E. W. do przywrócenia terenu w południowo - wschodniej części działki nr [...] do stanu poprzedniego, jak przed nawiezieniem ziemi, tj. do rzędnych wysokościowych od rzędnej 300,58, znajdującej się na działce o nr ew. [...] obr. ew. S. poprzez rzędne 300,55, 300,53 , 300,50 i 300,48 na działce o nr ew. [...] obr. S. do rzędnej 299,93 na działce o nr ew. [...] obr. S. przedstawionych na mapie w skali 1:500 KERG nr [...] wykonanej przez geodetę uprawnionego B. K. stan na dzień 25.11.2006 r. (...), stanowiącej załącznik do tej decyzji. Organ nakazał też po wykonaniu decyzji wykonanie powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej, która będzie odzwierciedlać rzędne terenu na dzień 25.11.2006 r. i niezwłoczne powiadomienie o tym Urzędu Gminy w P.. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie na działce nr [...] w miejscowości S. stanowiącej własność E. i J. W. ze szkodą dla działki nr [...] stanowiącej własność H. K., I. K. oraz M. K.. Organ I instancji ponownie ustalił, iż właściciele działki nr [...] w jej południowo-wschodniej części wykonali podniesienie części ww. działki przez nawiezienie ziemi. Miąższość nawiezionej ziemi przy budynku wynosi 80 cm do 0,0 cm przy ogrodzeniu od strony południowo-wschodniej. Z kolei od strony północnej od 80 cm do ok. 40-50 cm. Wójt Gminy wskazał, iż powyższe ustalenia poczynił w oparciu o opinię biegłego w zakresie postępowania wodno prawnego M. J. w sprawie zmiany stanu wody na dz. nr [...] w miejscowości S. oraz uzupełnienia do opinii w sprawie zmiany stanu wody z dnia 18 kwietnia 2013 r. Organ administracyjny podkreślił, iż odnośnie wyboru sposobu zapobieżenia szkodom oparł się właśnie na ww. opiniach. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli E. W. i J. W. wskazując, iż opinie (różne) biegłego nie powinny stanowić dowodu w sprawie. Ponadto podnieśli, iż usuwając nagromadzoną ziemię "w rzeczywistości przyjęliby wody opadowe z działki nr [...]". Dodali, iż nie posiadają możliwości odprowadzania wód z działki nr [...], które spowodują "oczywistą i realną szkodę" w ich mieniu. Nadto odwołujący wskazali, iż "zrobili wszystko aby wody opadowe z terenu ich działki nie przedostawały się na teren działki należącej do Państwa K.". Podkreśli również, iż mapa opracowana przez geodetę B. K. swoim zakresem nie obejmuje rowu, który "okala" działki nr [...], [...] i [...] od strony północnej i północno-wschodniej i nie wiedzą, czy państwo K. nie mogliby odprowadzać wód opadowych bezpośrednio do rowu, po niewielkich pracach niwelacyjnych na swojej działce, a nie na teren ich działki nr [...], powodując zalewanie. Odwołujący wskazali też, że pominięto, że nawieziony humus został w większości w okresie letnim usunięty, a mimo to nikt z gminy nie pojawił się na działce, aby zweryfikować zakres wykonanych prac i decyzję wydano bez weryfikacji nowego stanu faktycznego. Ponadto odwołujący się podnieśli, że usunięcie ziemi do poziomu sugerowanego przez organ spowoduje, iż mogą zostać odsłonięte fundamenty budynku, co może skutkować naruszeniem jego konstrukcji. Zarzucono, że wójt nakazując opracowanie mapy powykonawczej nie wskazał podstawy prawnej takiego nakazu oraz jakim celom ma to służyć. Do odwołania załączono cztery zdjęcia obrazujące stan po usunięciu ziemi (k. 205 - 208). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 7 marca 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 29 Prawo wodne oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postępowanie przed organem I instancji przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy, z uwzględnieniem zasad procesowych. Organ odwoławczy uznał, iż doszło do zmiany stosunków wodnych na działce nr [...] ze szkodą dla działki nr [...], a najlepszym rozwiązaniem w celu przywrócenia do stanu poprzedniego jest zniwelowanie nasypu wykonanego przez J. i E. W.. Zdaniem SKO, przeprowadzone w toku prowadzonego postępowania na terenie przedmiotowych działek oględziny pozwoliły organowi administracji publicznej ustalić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a sporządzona w toku postępowania opinia osoby dysponującej wiedzą specjalną (biegłego w zakresie postępowania wodnoprawnego) przyczyniła się do wydania rozstrzygnięcia. Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do kwestionowania fachowości sporządzonej w kwietniu 2013 r. przez biegłego opinii i oceniło ten dowód jako sporządzony rzetelnie, a konkluzję przyjętą na jego podstawie jako prawidłową. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję E. W. i J. W. domagali się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi skarżący w pierwszej kolejności poddali pod wątpliwość rzetelność i jednoznaczność sporządzonej w sprawie opinii biegłego. Wskazano m.in. na fakt, że między działką nr [...] i [...] usytuowany jest murek (wysokość od 15 do 30 cm nad powierzchnią terenu), który stanowi zaporę przed przedostaniem się wód opadowych z działki nr [...] na działkę [...]. Dlatego uznali, że niezależnie od tego czy ziemia byłaby usunięta czy też nie to i tak wody opadowe z terenu działki państwa K. nie przedostaną się na ich działkę. Jednocześnie jednak skarżący podali, że poziom działki nr [...], usytuowanej między ich nieruchomością a rowem, na skutek niezależnych od nich zaniedbań, podniósł się od 2006 r. i nakazane usunięcie ziemi spowoduje w rzeczywistości przejęcie wód opadowych z działki nr [...], a ze względu na niemożność ich odprowadzenia utworzony zostałby "sztuczny zbiornik retencyjny" dla wód opadowych z działki państwa K., co spowodowałoby realną szkodę w ich mieniu. Na końcu skargi podnieśli natomiast, że nie mogą godzić się na zalewanie ich działki z terenów nieruchomości sąsiednich i nie podejmować działań mających na celu ochronę ich mienia przed ryzykiem jego zniszczenia przed zalaniem. Następnie zarzucono, że orzekające organy administracyjne pominęły zgłaszaną w toku postępowania przez skarżących informację, iż nawieziony humus został w większości usunięty, a usunięcie ziemi do poziomu sugerowanego w decyzji organu I instancji spowoduje, że wyjście ewakuacyjne z budynku będzie ok. 2 m " w powietrzu", a fundamenty budynku zostaną odsłonięte. Skarżący po raz kolejny podkreślili, że dokonane przez nich zmiany nie wpływają negatywnie na grunty sąsiednie. W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie uczestnik M. K. wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że budynek został wybudowany przed nawiezieniem ziemi, a jej częściowe usunięcie nie rozwiązuje problemu, ponieważ woda nadal nie spływa swobodnie, tak jak poprzednio, z działki uczestników na działkę skarżących nr [...], a następnie na działkę nr [...], za którą znajduje się rów. Oświadczył, że decyzję I instancji otrzymał wraz z załącznikiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 ppsa. Przepis art. 151 p.p.s.a. mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Sądowa kontrola ograniczona jest wyłącznie do badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu na podstawie akt sprawy. Sąd nie może za organ dokonywać ustaleń i oceniać zebranych w sprawie dowodów. Skarga jest uzasadniona. Kluczowym dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest treść przytoczonego wyżej art. 29 ustawy Prawo wodne. Stosownie do tego przepisu przesłankami nałożenia na właściciela gruntu obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom jest spowodowanie zmiany stanu wód na gruncie oraz wynikająca z tego szkoda dla gruntów sąsiednich. Z brzmienia art. 29 ustawy Prawo wodne wynika ogólny zakaz dokonywania przez właściciela działki jakichkolwiek zmian stanu wody na gruncie oraz kierunku jej spływu, ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz obowiązek prawny usunięcia wszelkich przeszkód oraz zmian powstałych na jego działce, jeżeli szkodliwie wpływają one na grunty sąsiednie. W przedmiotowej sprawie organy stwierdziły, na podstawie ww. przepisu art. 29 ustawy Prawo wodne, że zmiana stanu wody (zablokowanie swobodnego odpływu wód opadowych) na gruncie nastąpiła poprzez podniesienie działki nr [...] w miejscowości S. stanowiącej własność E. i J. W. wskutek nadsypania tej działki ze szkodą dla nieruchomości stanowiącej własność H. K., I. K. oraz M. K. tj. działki nr [...]. Powyższe ustalenia organu zostały potwierdzone w opinii biegłego z zakresu postępowania wodno prawnego M. J., który stwierdził, iż wskutek podwyższenia terenu działki nr [...] nastąpiła zmiana kierunku spływu wody, co zostało zobrazowane na mapie przedstawiającej dotychczasowe kierunki spływu wody oraz nowe kierunki po wykonaniu nasypu (k. 13 akt adm. I inst.). Prawidłowo też, co do zasady, organ administracyjny I instancji odnośnie wyboru sposobu zapobieżenia szkodom oparł się właśnie na ww. opinii, uzupełnionej w dniu 18 kwietnia 2013 r. ( pkt 5 opinii k. 88 akt adm. I inst.), i uzasadnił powyższy wybór. Kwestią jednak która nie została dostatecznie wyjaśniona w trakcie postępowania, i to pomimo zarzutów odwołania, był zakres nałożonego decyzją I instancji obowiązku, a także brak ustosunkowania się przez organ odwoławczy do podniesionego przez odwołujących się faktu częściowego usunięcia ziemi. W tym miejscu, po raz kolejny, należy przypomnieć SKO, że postępowanie odwoławcze nie jest postępowaniem kontrolnym. Wobec zgłoszonej zmiany stanu faktycznego oraz podniesionych w odwołaniu zarzutów organ odwoławczy miał obowiązek ustosunkować się do nich w ramach przeprowadzenia ponownego postępowania ze szczególnym rozważeniem, czy dokonana zmiana jest, czy też nie jest wystarczająca dla przywrócenia dotychczasowych stosunków wodnych w zakresie spływu wód i ich odpływu z działek objętych postępowaniem, tym bardziej, że z porównania map znajdujących się na k. 111 akt adm. I instancji (stanowiącej zał. do decyzji I instancji) oraz mapy na k. 12 akt adm. I instancji nie wynika, zdaniem Sądu, czy obowiązek usunięcia ziemi do wskazanych rzędnych dotyczy usunięcia jej aż do ściany budynku (czego obawiaja się skarżący), czy też do miejsca, na którym wskazano wymienione rzędne. Kwestia ta nie została wyjaśniona pomimo, że w decyzji z dnia 7 sierpnia 2013 r., [...] Kolegium stwierdziło wady, powodujące konieczność uchylenia poprzedniej decyzji wójta, polegające m.in. na braku precyzyjnego nałożenia obowiązku dot. przywrócenia do stanu poprzedniego działki poprzez określenie punktów na gruncie, pomiędzy którymi znajduje się obszar, którego nakaz dotyczy. Ponadto budzi wątpliwości Sądu wskazanie w decyzji rzędnej 299,93 skoro znajduje się ona na działce o nr ew. [...] obr. S., nie należącej do przedmiotu sporu w nin. sprawie i nie będącej własnością skarżących. Brak wyjaśnienia powyższych kwestii przesądził o naruszeniu w niniejszym postępowaniu przepisów art. 7, 77 i 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd, stwierdzając, że rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części oraz ze względu na zasadę szybkości postępowania, uznał za wystarczające uchylenie decyzji II instancji w celu wyjaśnienia przez ten organ zakresu obowiązku nałożonego na skarżących, a koniecznego do przywrócenia stanu poprzedniego z zakresu stosunków wodnych oraz zapobiegającym szkodom na działce nr [...]. Organ odwoławczy zobowiązany również jest do ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania. Orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa w zw. z art. 135 ppsa jak w punkcie I sentencji wyroku, na podstawie art.152 ppsa-w pkt II, a w przedmiocie kosztów (punkt III ) na podstawie art. 200 ppsa.