II SA/Kr 773/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędzia NSA Anna Szkodzińska Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 18 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz J.B. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNINIE wyroku z dnia 24 kwietnia 2012r. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku M. i T.K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Nadbudowa i rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w K". W dniu 24 maja 2010r. odwołanie od powyższej decyzji złożył J.B. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] lutego 2011r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2011r. W uzasadnienie wyjaśniono, że zaskarżona decyzja została wydana po wcześniejszym uchyleniu (decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2009r.) poprzednio wydanej w sprawie decyzji o warunkach zabudowy z dnia 24 marca 2009r. W toku ponownie przeprowadzanego postępowania w sprawie organ I instancji wypełnił zalecenia organu odwoławczego. Kolegium dodało, iż w obszarze, w którym znajdowała się wnioskowana do rozbudowy nieruchomość - nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie planowana inwestycja nie kwalifikowała się jako inwestycja celu publicznego w rozumieniu art. 50 ust. 1 z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) Dalej Kolegium stwierdziło, iż obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z wymogami zawartymi w § 3 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonana w analizie charakterystyka terenu wskazała, iż działka mająca być zainwestowaną, położona była w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i jednorodzinnej z usługami, co zdaniem organu odwoławczego wskazywało na występującą tam w sposób zdecydowany funkcję mieszkaniową. W związku z tym, w ocenie SKO, nadbudowa i rozbudowa istniejącego domu jednorodzinnego na cele mieszkalne na działce nr [...] obr. [...] w K. , była kontynuacją funkcji występującej na danym terenie, jako że na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej występowała funkcja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wraz z drogami i obiektami infrastruktury technicznej. Następnie Kolegium wskazało, że uprawniona osoba przygotowała analizę urbanistyczno - architektoniczną wyznaczonego terenu, z której prawidłowo wynikało ustanowienie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 62 %. Zdaniem SKO organ I instancji wypełnił wszystkie ciążące na nim obowiązki, w sytuacji orzekania o warunkach zabudowy, gdy brak jest dla danego terenu planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania Kolegium podkreśliło, mając na uwadze treść komentarza autorstwa prof. Z.N. , iż przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Taka sytuacja w opinii organu odwoławczego w mniejszej sprawie nie wystąpiła. Organ II instancji dodał w tym miejscu, że nie było możliwe na tamtym etapie postępowania rozstrzyganie kwestii zachowania wymaganych prawem budowlanym odległości od sąsiednich budynków w granicy działki odwołujących się. Następnie SKO podkreśliło, odnosząc się do zarzutów odwołania, iż decyzja Prezydent Miasta K. o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...]kwietnia 2010r., nr [...] , nie była decyzją o zezwoleniu na nadbudowę i rozbudowę opartą na przepisach prawa budowlanego., albowiem decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa jedynie czy w danym terenie możliwa jest co do zasady zabudowa we wskazanym przez inwestora kierunku. W konkluzji Kolegium zaznaczyło, że w sytuacji stwierdzenia, że inwestycja planowana przez M. i T.K. nie spełniałaby wymagań określonych wspomnianymi przepisami prawa budowlanego, decyzja o pozwoleniu na budowę nie zostanie wydana, odnosi się to także do warunku wykonania dachu wielospadowego w takim zakresie by nie ograniczało to praw osób trzecich oraz zapewniania dostatecznej ilości świtała w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt osób. Odnośnie zaś zarzutu naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. Kolegium wskazało, iż był on nieuzasadniony gdyż przed wydaniem decyzji organ I instancji zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgromadzonymi w niej dowodami (zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy z dnia 25 marca 2010r. doręczone odwołującym się dnia 2 kwietnia 2010r.) Wobec powyższego Kolegium uznało, iż sporna decyzja była prawidłowa i brak było podstaw do jej zmiany bądź uchylenia. Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2011r., znak: [...] nie zgodził się J.B. i złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, 8, 77, 80, 107 § 3 k.p.a., jak również przepisów prawa materialnego: art. 1ust 2 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. J.B. w uzasadnieniu podkreślił, że warunki zabudowy ustalone w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2010r. (dopisek Sądu) utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją SKO w K. doprowadzą do zakłócenia dotychczasowej zabudowy, zaburzą ład architektoniczny i rażąco naruszą zasadę dobrego sąsiedztwa, dopuszczając na tym terenie zabudowę o intensywności i formie odbiegającej od zabudowy sąsiedniej. W ocenie skarżącego brak oceny sporządzonej analizy w sytuacji zgłaszania przez strony postępowania licznych zarzutów skutkował naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego zobowiązujących organ administracji do podjęcia wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 7 k.p.a.) i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.), w celu uzyskania w wyniku postępowania takiego obrazu faktycznego, który jest zgodny z rzeczywistością. Lakoniczne odniesienie się do podnoszonych zarzutów stanowiło zdaniem J. B. obrazę przepisu art. 8 k.p.a. - uzasadnienie decyzji spełnia bowiem istotną rolę z punktu widzenia realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i dlatego nie może być ogólnikowe, a jego funkcją jest przekonanie strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Dalej skarżący podniósł, że w jego opinii uwzględnienie w analizie architektonicznej działek o odmiennej zabudowie było błędem i prowadziło do ustalenia błędnych parametrów nowej zabudowy, a w szczególności: nieprawidłowo określono wskaźnik wielkości zabudowy aż na 62 %, który na działkach uwzględnionych przy analizie urbanistycznej a położonych w bezpośrednim sąsiedztwie wynosił 46,61 %. Następnie błędnie oznaczono dopuszczalną wysokość planowanej nadbudowy oraz wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Skarga skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W myśl natomiast art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z redakcji zacytowanego art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. wynika, że tzw. podstawa wznowieniowa jest odrębną od naruszenia prawa materialnego i innego naruszenia przepisów postępowania, przesłanką do uchylenia zaskarżonego aktu i tak jak naruszenie prawa materialnego, jak też inne naruszenie przepisów postępowania, uwzględniana jest przez sąd administracyjny z urzędu, który jak wynika z wcześniej przytoczonych przepisów, zobowiązany jest z urzędu dokonać kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, w kontekście wszystkich obowiązujących przepisów prawa. Podkreślić przy tym należy, że w myśl art. 145 p.p.s.a., w przypadku naruszenie przez organ prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, Sąd administracyjny zobligowany jest do uchylenia zaskarżonego aktu bez konieczności dokonywania oceny, czy stwierdzone uchybienie miało i ewentualnie jaki wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Jak wynika z treści przepisu, dokonanie takiej oceny jest konieczne w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a.), czy też w wypadku naruszenia innych przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). Przechodząc do niniejszej sprawy należy wskazać, że jak wynika z okoliczności, które ujawniły się w toku postępowania sądowo administracyjnego (k.161), uczestnik postępowania M.M. , traktowana przez organ jako strona postępowania, zmarł przed wydaniem decyzji przez organ II instancji. Tak więc postępowanie administracyjne powinno się dalej toczyć z udziałem następców prawnych zmarłego M.M. . Tymczasem jak wynika z akt administracyjnych, organ odwoławczy prowadził postępowanie bez udziału następców prawnych zmarłego, jego traktując jako stronę. Powyższe naruszenie prawa obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, rzeczą organu będzie zatem ustalenie następców prawnych zmarłego M.M. i przeprowadzenie postępowania z ich udziałem. Uzupełniająco należy wskazać, że uchylając decyzję, sąd nie dokonał merytorycznej oceny zarzutów skargi i poglądów przedstawionych przez organ, gdyż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, które w myśl art. 153 p.p.s.a. wiązałyby organy i sąd w dalszym toku postępowania, wyrażona zostałaby bez udziału wszystkich stron postępowania, bez zapoznania się z ich stanowiskiem co do wniosku inwestora i w praktyce czyniłaby ich udział w sprawie czysto iluzorycznym. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a., przy czym o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.