II SA/Kr 773/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 25 kwietnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala. Pismem z dnia 28 kwietnia 2005 r. B. O. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: PINB) o wszczęcie postępowania karno-administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej budynków mieszczących się na działkach nr ewid.[...] i [...] w K. Z.. PINB w W. postanowieniem z dnia 10 czerwca 2005 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wybudowanych obiektów blaszanych a także dobudowanych do budynku nr [...] pomieszczeń warsztatu stolarskiego, zlokalizowanych na działkach nr 2052, 2051, [...] w K. Z.. W związku z powyższym, kontrolę przedmiotowych budynków przeprowadzono w dniu 31 maja 2005r., w trakcie której na podstawie oświadczenia I. C.- B. ustalono, że budynki murowane oraz blaszane, usytuowane na działce nr [...] zostały wybudowane końcem lat 60-tych, natomiast garaż blaszany na działce nr [...] został wybudowane około 1980 r. Kolejne oględziny zostały przeprowadzone w dniu 12 września 2005 r. W ich toku dokonano pomiarów i sporządzono szkic sytuacyjny budynków: mieszkalnego, garażu oraz dwóch budynków o konstrukcji blaszanej. Obecny podczas oględzin R. C. przedłożył decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 1 kwietnia 1971r. znak: [...], dotyczącą wykonania robót budowlanych związanych z dokończeniem budowy warsztatu stolarskiego i garażu wg projektu zamiennego pow. zab. 62 m2, kub.l64m2 na rzecz Z. C.. Następnie w dniu 12 stycznia 2006 r. przeprowadzono kolejne oględziny przedmiotowych budynków gospodarczych, jednak nie przeprowadzono czynności kontrolnych z powodu nie dopuszczenia przez R. C. do udziału w wizji lokalnej M. O. i R. O., ponadto R. O. zaznaczył, że PINB w W., prowadząc postępowanie nieprawidłowo ustalił krąg spadkobierców przedmiotowych działek. PINB w W. postanowieniem z dnia 17 lutego 2006 r. znak: [...] zawiesił z urzędu niniejsze postępowanie administracyjne do czasu prawomocnego zakończenia toczącej się przed Sądem Rejonowym w W. Wydział I Cywilny sprawy o sygn. akt Ns [...]. W wyniku odwołania, Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 19 lutego 2007 r. znak: znak: [...], MWINB utrzymał ww. postanowienie w mocy. Po rozpoznaniu skargi B. O. na ww. postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 312 /08, uchylił postanowienie MWINB oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. PINB w W. kierując się wskazaniami wyrażonymi w ww. wyroku ustalił, że sprawa o sygn. akt I Ns [...] nie została prawomocnie zakończona, a nadto, że sprawa ta z wniosku R. C. przy uczestnictwie A. Z., M. H. C., Z. Z., S. Z., J. Z., J. Z., K. O., D. M., W. O., [...] i B. O. toczy się o zasiedzenie ˝ części działki nr [...] oraz działek [...], [...] i [...] położonych w miejscowości K. Z.. W związku z powyższym PINB w W. postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2010 r. znak: [...] zawiesił z urzędu niniejsze postępowanie administracyjne do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym w W. Wydział I Cywilny. Po rozpatrzeniu zażalenia B. O. na powyższe postanowienie, Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 8 września 2011 r., znak [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. i w tym zakresie orzekł, co do istoty sprawy poprzez zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wyrokiem z dnia 13 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr [...], WSA w Krakowie oddalił skargę na ww. postanowienie MWINB w K.. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej B. O., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK [...], uchylił powyższy wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. Wyrokiem z dnia 10 października 2014r. sygn. akt II SA/Kr [...] WSA w Krakowie uchylił postanowienie MWINB w K. oraz poprzedzające je postanowienie PINB w W.. Ponownie rozpoznając sprawę PINB w W., decyzją nr [...] z dnia 4 stycznia 2016 r. znak: [...] na podstawie art.104 § 1 oraz art. 105 § 1, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wybudowanych obiektów blaszanych a także dobudowanych do budynku nr [...] pomieszczeń warsztatu stolarskiego, zlokalizowanych na działkach nr [...], [...] w K. Z.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcie organ streścił przebieg dotychczasowego postępowania. Wyjaśnił, że niniejsze postępowanie zostało umorzono w związku z brakiem możliwości poprawnego ustalenia kręgu stron niniejszego postępowania, oraz odległym czasem powstania przedmiotowych obiektów. Wskazał, że w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono, iż obiekt stolarni, garażu powstał około 197l r., na które to inwestor Z. C. uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 1 kwietnia 1971r., znak [...] wydaną na "wykonanie robót budowlanych związanych z dokończeniem budowy warsztatu stolarskiego i garażu wg projektu zamiennego: pow. zabudowy 62m2 i kubatura 164m2, na rzecz Z. C." udzielone przez "PREZYDIUM POWIATOWEJ RADY NARODOWEJ" w W., Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury. Ponadto podkreślił, że o zgodności wykonania tych obiektów z ww. pozwoleniem jednoznacznie stanowi powierzchnia zabudowy niniejszych obiektów zawarta w pozwoleniu z dnia 1 kwietnia 1971r. pokrywająca się powierzchnią wynikającą wprost ze szkicu sytuacyjnego opracowanego podczas wizji w dniu 12 września 2005r. Podniósł, że w odniesieniu do pozostałych obiektów które zostały wybudowane około 1980r., nie może jednoznacznie stwierdzić czy stanowią samowolę budowlaną w myśl Prawa Budowlanego, ponieważ w związku z brakiem w owym okresie obowiązku przechowywania dokumentacji projektowej do czasu śmierci technicznej obiektu, nie zachowało się żadne poświadczenie w formie pozwolenia na budowę czy też dokumentacji projektowej pozostałych obiektów blaszanych znajdujących się na działkach nr [...], [...] w K. Z.. Odwołania od niniejszej decyzji z zachowaniem ustawowego terminu złożyły B. O. i M. O. oraz R. O.. W związku z powzięciem informacji o śmierci w dniu 29 sierpnia 2016r. B. O. organ ustalił następców prawnych po zmarłej którymi są: R. O., M. O. oraz małoletni W. S. i J. S. reprezentowani przez opiekuna prawnego ojca R. S.. MWINB w K., decyzją nr [...] z dnia 25 kwietnia 2017 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 23 z późn. zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm., dalej: P.b.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie, zastosowanie mają przepisy P.b. w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015r. - o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 2015) Na wstępie MWINB w K. podniósł, że organ I instancji uchybił przepisom postępowania administracyjnego poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania. Organ I instancji w żaden sposób nie uzasadnił przyjętego kręgu stron postępowania. Zagadnienie to było przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyraził swoje stanowisko w wyroku z dnia 20 grudnia 2013r. sygn. akt II OSK [...]. Wyrok ten jest wiążący w niniejszej sprawie. W orzeczeniu tym NSA nie zgodził się ze stanowiskiem organów prowadzących przedmiotowe postępowanie, jakoby zagadnieniem prejudycjalnym w jego realiach było ustalenie, w drodze orzeczenia sądu powszechnego, w sprawie o nabycie prawa własności przez zasiedzenie, właścicieli nieruchomości, na których zlokalizowane są samowolnie wybudowane obiekty budowlane. Nadto wskazał, że z akt sprawy wynika, że inwestorem samowolnie wybudowanych obiektów był nieżyjący już Z. C. będący współwłaścicielem nieruchomości. W związku z powyższym organ administracji zobowiązany był do ustalenia innego potencjalnego adresata decyzji, którym w świetle art. 52 P.b. może być właściciel lub zarządca nieruchomości. Warunkiem skierowania decyzji do tych podmiotów jest to, by posiadali oni władztwo nad przedmiotem ich własności umożliwiające wykonanie nałożonych decyzją obowiązków. Sytuacja komplikuje się, gdy współwłaściciele lub właściciel nie władają nieruchomością, bowiem jest ona w posiadaniu osoby trzeciej albo tylko jeden ze współwłaścicieli włada całą nieruchomością i uważa się za jej samoistnego posiadacza. W stosunku do podmiotów władających nieruchomościami wbrew woli właściciela lub współwłaścicieli, które nie były inwestorami, rozważyć należy, czy nie można ich potraktować, jako zarządców w rozumieniu powołanego wyżej art. 52 P.b. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, pojęcia zarządcy nie można odnosić wyłącznie do osób wykonujących zarząd na podstawie przepisów regulujących różne prawne formy zarządu, czy też na podstawie umowy. Powinno ono obejmować także osoby, które nie będąc inwestorami, właścicielami ani zarządcami we wskazanym wyżej rozumieniu, są władającymi obiektami budowlanymi posiadaczami nieruchomości. Przyjąć należy, że posiadacze nieruchomości wykonujący nad nimi władztwo, a więc zarządzający nimi w sensie faktycznym, powinni być traktowani w rozumieniu art. 52 P.b., jako zarządcy nieruchomości. Zatem w toku ponownie prowadzonego postępowania, należy zgodnie z wykładnią uczynioną przez Naczelny Sąd Administracyjny, ustalić czy R. C. i I. C.-B. mogą być uznani za zarządców nieruchomości. Ustalenia w tym zakresie pozwolą na przyjęcie właściwego kręgu stron postępowania. Niezależnie od powyższego dokonane przez organ I instancji umorzenie było – w ocenie MWINB w K. - niezasadne. Zawiłość sprawy spowodowana brakiem możliwości ustalenia poprawnego kręgu stron nie stanowi uzasadnienia dla umorzenia postępowania administracyjnego. Podstawy takiej nie stanowią także trudności w pozyskaniu materiału dowodowego, dotyczącego rzeczonych obiektów budowlanych. Nadto w realiach niniejszej sprawy zdecydowanie nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy za nieprawidłowe uznał również stanowisko PINB w W. w sprawie obiektów blaszanych powstałych ok. 1980r. Nie można zgodzić się z organ I instancji, że w czasookresie powstania rzeczonych obiektów nie było obowiązku przechowywania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego dokumentacji budowy, w tym pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z § 34 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z dnia 19 marca 1975 r.), właściciel lub zarządca obiektu budowlanego ma obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu planu realizacyjnego i projektu ze wszystkimi rysunkami zamiennymi lub naniesionymi zmianami, wprowadzonymi w toku wykonywania robót budowlanych. W ocenie MWINB w K., organ I instancji nie poczynił koniecznych ustaleń w kierunku ustalenia, czy zostało wydane pozwolenie budowlane dotyczące przedmiotowych obiektów blaszanych. Na podstawie zebranego materiału dowodowego nie sposób odnieść się do stwierdzenia PINB w kwestii legalności budynku stolarni. W wyniku porównania treści decyzji pozwolenia na budowę z dnia 1 kwietnia 1971 r. znak: [...], dotyczącej wykonania robót budowlanych związanych z dokończeniem budowy warsztatu stolarskiego i garażu ze szkicem sytuacyjnym sporządzonym w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 12 września 2005r. organ I instancji doszedł do przekonania, że powierzchnia zabudowy niniejszych obiektów zawarta w pozwoleniu z dnia 1 kwietnia 1971 r. pokrywa się z powierzchnią wynikającą wprost ze szkicu sytuacyjnego. PINB przyjął w związku z powyższym, że rzeczony obiekt został wykonany legalnie i zgodnie z udzielonym pozwoleniem. Zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy nie pozwala na taki wniosek. Po pierwsze w aktach zalega wyłącznie decyzja z dnia 1 kwietnia 1971r. znak: [...] Brak załącznika w postaci dokumentacji projektowej, bez której nie jest możliwe ustalenie położenia i dokładnych wymiarów ww. obiektu. Ponadto szkic sporządzony w trakcie oględzin jest nieczytelny. Nie jest jasne, które obiekty podlegały ocenie PINB w W.. W ocenie organu odwoławczego, PINB w W. w toku ponownie prowadzonego postępowania winien przeprowadzić dokładne oględziny. Do protokołu winien być załączony czytelny szkic sytuacyjny z naniesieniem numerów działek, kierunków świata, a także wykonanych obiektów. Zadaniem PINB jest również pozyskanie załącznika do decyzji pozwolenia z dnia 1 kwietnia 1971r., znak: [...] Konieczne jest również ustalenie okresów powstania obiektów będących przedmiotem postępowania. Zeznania stron są bowiem w tym zakresie sprzeczne. Ponadto w ocenie MWINB organ I instancji winien rozważyć przeprowadzenie postępowania administracyjnego oddzielnie w stosunku do każdego ze zrealizowanych obiektów. Reasumując, zdaniem MWINB w K., organ I instancji niewłaściwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające. W opinii organu odwoławczego materiał dowodowy nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący w świetle art. 7 i 77 k.p.a. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się R. C. – dalej skarżący, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił iż wydana została w oparciu o błędną interpretację i zastosowanie prawa, a w szczególności: - art. 6 k.p.a. poprzez nie stosowanie prawa przez organ w trakcie procedowania nad tą sprawą; - art 7 k.p.a. poprzez błędnie ustalony w sprawie stan faktyczny; - art 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego w sposób rażąco podważający zaufanie uczestników do organów władzy publicznej; - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie wykonanie obowiązku umożliwienia udziału w postępowaniu spadkobiercom pani B. O. - art. 12 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ rozstrzygnięcia sprawy w sposób szybki z użyciem najprostszych środków służących do załatwienia sprawy; - art 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania przez MWINB w K. poprzez ponowne przekazanie sprawy do rozstrzygnięcia organowi I instancji, podczas gdy organ odwoławczy mógł wydać rozstrzygnięcia w oparciu o już zebrane materiały; - art 80 k.p.a. poprzez wybiórczą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego przez MWINB w K.; - art 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przez MWINB w K. przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Mając powyższe zarzuty na uwadze, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie sprawy poprzez umorzenie postępowania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego skarga okazała się być bezzasadna. Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, powołał się na art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Odnośnie tej drugiej kwestii, akcentowana była w orzecznictwie sądów administracyjnych konieczność interpretacji tego przepisu łącznie z przepisem art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy może zatem powołać się na art. 138 § 2 tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 nie jest możliwe do rozstrzygnięcia sprawy. "Należy przyjąć, że stwierdzenie koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego" (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 listopada 2011r. II SA/Kr [...] Lex nr 1152739). Z kolei sąd administracyjny ma także specyficzne zadanie przy kontroli decyzji kasacyjnej. Jak to wskazał NSA w wyroku z dnia z dnia 4 listopada 2014 r. II OSK [...] nr 1592135 "Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę". Biorąc powyższe pod uwagę, wedle Sądu administracyjnego decyzja organu odwoławczego znajduje pełne umocowanie w przepisach prawa. Stwierdzić bowiem należy, że słuszna jest konstatacja organu odwoławczego, iż nie było podstaw do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne, gdy postępowanie zostało wszczęte, ale okazało się lub stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego ma miejsce wtedy, gdy brak jest któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, który by podlegał konkretyzacji, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Bezprzedmiotowość może wynikać z okoliczności dotyczących podmiotów tego stosunku prawnego lub jego przedmiotu. Istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., II GSK [...], LEX nr 1219036). Umorzenie postępowania w przypadku bezprzedmiotowości jest obligatoryjne, zaś decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (tak H. K. – Molczyk w: komentarz do art. 105 k.p.a., publ. Lex/el.). Co do przyczyn podmiotowych, w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości i inwestor – potencjalny adresat decyzji zmarł przed wszczęciem postępowania, brak podstaw do jego umorzenia; w sposób oczywisty należy ustalić jego spadkobierców, co podkreślano w toku trwającego postępowania. Trudności w ustaleniu spadkobierców czy współwłaścicieli nieruchomości nie mogą być powodem do umorzenia postępowania, na co trafnie wskazał organ odwoławczy. Ponadto słusznie podkreślono w zaskarżonej decyzji, że wiążące w sprawie są wskazania wyroku NSA do sygn. akt II OSK [...]. Tezy tego wyroku zacytowano w zaskarżonej decyzji, jak również na wstępie niniejszego uzasadnienia, zatem nie ma potrzeby przytaczania ich po raz kolejny. Wystarczy przypomnieć, że chodziłoby o ustalenie posiadaczy samoistnych i zarządców przedmiotowych nieruchomości dla ustalenia adresatów decyzji. W szczególności organ I instancji miał, zgodnie z wykładnią uczynioną przez Naczelny Sąd Administracyjny, ustalić czy R. C. i I. C.-B. mogą być uznani za takowych, czego nie uczyniono. W konsekwencji trafne jest stanowisko organu odwoławczego, że brak przyczyn do umorzenia postępowania z przyczyn podmiotowych. Podobnie sprawa przedstawia się z punktu widzenia przedmiotu postępowania. Zgodne poglądy doktryny i orzecznictwa wskazują, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. "Sprawa administracyjna, jako przedmiot postępowania administracyjnego nie istnieje, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego w określonym układzie stosunków społecznych. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne" (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 marca 2013 r., II SA/Gl [...], LEX nr 1305644). Tymczasem nie doszło w sprawie do jednoznacznego ustalenia okoliczności faktycznych, które wskazywałyby na brak sprawy administracyjnej w powyższym rozumieniu. Przechodząc do konkretów, prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że na tym etapie brak wystarczających podstaw do uznania, że na obiekt stolarni i garażu nieżyjący inwestor Z. C. uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 1 kwietnia 1971r., znak [...] wydaną na "wykonanie robót budowlanych związanych z dokończeniem budowy warsztatu stolarskiego i garażu wg projektu zamiennego: pow. zabudowy 62m2 i kubatura 164m2, na rzecz Pana Z. C.". Po pierwsze, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, brak jest stanowiącej załącznik do decyzji dokumentacji projektowej, która pozwoliłaby na ustalenie identyczności obiektów obecnie istniejących i tych, których dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę. Chodzi tutaj w szczególności o to, że organ I instancji nie podjął próby ustalenia, czy taka dokumentacja może zostać pozyskana. Po drugie, nie można w żaden sposób odczytać ze sporządzonego w trakcie pierwszych oględzin szkicu wymiarów garażu i stolarni, aby móc stwierdzić, czy wymiary te są zbliżone do tych wskazanych w przywołanej wyżej decyzji z 1971r. Jest tak z uwagi na mnogość różnych parametrów na szkicu i niemożność przyporządkowania poszczególnych wymiarów do poszczególnych obiektów. Wymaga również zauważenia, że wymiary podane w opisie budynków /T.I akt adm., k. 19, str. 4 protokołu/ nie bardzo dają się odnieść do samego szkicu będącego załącznikiem do protokołu z dnia 12 września 2005r. Po trzecie, co zauważa Sąd, a co uszło uwadze organu I instancji, w treści decyzji jest mowa o pozwoleniu na budowę obiektów w niej wymienionych, a położonych w K. Z. przy ul. [...] nr [...], podczas gdy na mapie ewidencyjnej obiekty na działce nr [...] są oznaczone numerem [...]; podobnie tym numerem oznaczono nieruchomość na wspomnianym szkicu z oględzin. Zatem wymaga to osobnego wyjaśnienia. Na marginesie, w odniesieniu do zarzutu skargi co do tego, że odbyły się trzykrotnie oględziny, w trakcie których dokonywano szczegółowych pomiarów, stwierdzić trzeba, że oględziny przeprowadzono w istocie dwukrotnie, z czego pierwsze nie zawierają dokładnego opisu i przyporządkowanych obiektom miar ( o czym już była mowa), zaś za drugim razem ( w dniu 22.05.2009r.) w ogóle nie opisano i nie pomierzono przedmiotu oględzin. Niezależnie od powyższego, słusznie zauważa organ odwoławczy, że punktem wyjścia dla właściwego procedowania w sprawie jest ustalenie, kiedy powstały obiekty będące przedmiotem postępowania. Trafne jest bowiem spostrzeżenie organu, że zeznania stron w tej materii są sprzeczne. I. C. – B. oświadczyła bowiem, że budynki wymienione w skardze i opisane w punktach 1-4 ( stolarnia, garaż i 2 blaszaki) wybudowane zostały na działce nr [...] z końcem lat 60-tych, zaś garaż blaszak na działce nr [...] został wybudowany około 1980r. /T.I akt adm, k.10 verte/. Tymczasem R. C. oświadczył, że na podstawie pozwolenia na budowę z 1971r. zostały wybudowane budynki nr [...] czyli garażu i stolarni, natomiast budynki oznaczone nr [...] ( 2 blaszaki) w tym samym roku, co wydane pozwolenie, z czego by wynikało, że miało to miejsce w 1971r. /T.I akt adm., k.19/. Stwierdzić zatem należy, że istnieje w tym zakresie rozbieżność, do której nie odniósł się organ I instancji. Dopiero właściwe ustalenie czasu wybudowania obiektów może prowadzić do dalszych konkluzji i wniosków w przedmiocie ich legalności, w szczególności ich związku z wydaną decyzją z 1971r. Przy okazji odwołania się do oświadczenia I. C. – B. wskazać należy, w kontekście ewentualnego ustalenia samoistnego posiadacza nieruchomości, że w wyżej cytowanym oświadczeniu podała ona, że działalność gospodarczą po śmierci Z. C. prowadzi R. C.. W konsekwencji powyższych uwag stwierdzić należy, że umorzenie postępowania przez organ I instancji nastąpiło bez dostatecznych podstaw faktycznych i w konsekwencji prawnych. W rezultacie wskazania organu odwoławczego co do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego i poczynienia jednoznacznych ustaleń faktycznych są jak najbardziej prawidłowe. Zauważyć też trzeba, w nawiązaniu do zarzutu skargi, iż organ odwoławczy nie wydał decyzji merytorycznej, a tym samym naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania, że zarzut ten jest oczywiście bezzasadny. W takiej sytuacji, to jest gdy organ I instancji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, która jest wyłącznie decyzją procesową, a więc nie rozstrzygającą o prawach i obowiązkach stron – w razie uznania przez organ II instancji, że decyzja ta jest błędna, może dojść jedynie do jej uchylenia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W żadnym wypadku organ II instancji nie może w takiej sytuacji wypowiedzieć się merytorycznie, gdyż to właśnie stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Reasumując, decyzja organu odwoławczego jest prawidłowa i znajduje umocowanie w art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji należało oddalić skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.