II SA/Kr 775/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Joanna Tuszyńska SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi l. , J. K., M. J. na postanowienie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz l. i J. K. kwotę [...]zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz M. J. kwotę [...]zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki decyzją z dnia 31 sierpnia 2016 r., znak: [...] [...], nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. nałożył na A. W. i D. W. - współwłaścicieli wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nr [...], usytuowanego w poziomie II piętra budynku frontowego przy pl. [...]/ul. [...] w K., na działce nr [...] obr. [...], w którym wykonane zostały roboty budowlane bez pozwolenia na budowę - obowiązek doprowadzenie budynku przy pl. [...]/ul. [...] w zakresie stropu, ścian i instalacji w lokalu nr [...] na II piętrze - do stanu poprzedniego poprzez: 1. odtworzenie pierwotnego układu warstw konstrukcyjnych stropu pomiędzy pierwszym a drugim piętrem, 2. usunięcie przebudowanych fragmentów instalacji w zakresie stropu pomiędzy pierwszym a drugim piętrem, 3. przywrócenie pierwotnego układu i funkcji pomieszczeń, 4. przywrócenie instalacji gazowej w lokalu do stanu pierwotnego poprzez usunięcie jej przebudowanych fragmentów. Ustalono termin wykonania ww. robót budowlanych do dnia 31.08.2017r. Za strony postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji uznani zostali A. W., D. W. oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...] - / ul. [...] w K.. Od decyzji tej odwołanie wnieśli m. in. I. K., J. K. i M. J. - jako współwłaściciele nieruchomości położonej przy [...] w K. od decyzji PINB. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2017 r., znak [...], nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 134 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm., dalej: u.p.b.) stwierdził niedopuszczalność odwołania I. K., J. K. i M. J. - jako współwłaścicieli nieruchomości położonej [...] w K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki nr [...] z dnia 31 sierpnia 2016 r., znak: [...] W uzasadnieniu postanowienia MWINB wskazał, że organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem przepisów prawa. Podkreślono, iż postępowanie prowadzone przed organem I instancji było postępowaniem prowadzonym ponownie, po uchyleniu przez MWINB poprzedniej decyzji PINB nr [...] z dnia 12 maja 2015 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (decyzja MWINB nr [...] z dnia 22 grudnia 2015 r., znak: [...]). W postępowaniu tym dokonał zbadania kręgu stron postępowania i stwierdził, iż pozostaje on tożsamy w postępowaniu odwoławczym, co oznacza iż za strony uznał A. W., D. W. i Wspólnotę Mieszkaniową. Z uwagi na w zasadzie niezmieniony stan faktyczny stanowisko to pozostaje aktualne. Zgodnie z treścią art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od doręczenia stronie decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się także możliwość wniesienia odwołania przez osobę, która twierdzi, że jest stroną postępowania administracyjnego, a która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył oraz nie ogłosił decyzji, a o jej wydaniu dowiedziała się z innych źródeł, przy czym odwołanie takie może być wniesione w terminie liczonym od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. W przypadku wielości stron postępowania, termin do wniesienia odwołania rozpocznie bieg dla strony pominiętej w postępowaniu od daty ostatniego doręczenia. W niniejszym przypadku taka sytuacja jednak nie zachodzi, gdyż I. K., J. K. i M. J. - współwłaściciele nieruchomości położonej [...] w K. odwołanie z dnia 20 września 2016 r. wnieśli (osobiście na dziennik podawczy PINB w dniu 29 września 2016 r.) przed rozpoczęciem biegu terminu na wniesienie odwołania przez strony postępowania. Termin ten został bowiem przesunięty z uwagi na wydanie przez PINB postanowienia z dnia 25 października 2016 r., nr [...], znak: [...] [...], którym na podstawie art. 111 § 1b k.p.a. odmówiono uzupełnienia decyzji organu I instancji nr [...] z dnia 31 sierpnia 2016 r., znak: R. .. Natomiast zgodnie z art. 111 § 2 k.p.a. w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. W niniejszej sprawie zachodzi więc okoliczność niedopuszczalności o charakterze przedmiotowym, nie można bowiem składać odwołania od decyzji, co do której w momencie wniesienia odwołania nie zaczął biec termin na jego wniesienie. Odbiór postanowienia przez pozostałe strony nastąpił bowiem w dniach: 4 listopada 2016 r. (Wspólnota Mieszkaniowa, działająca przez Zarząd) oraz 8 listopada 2016 r. (pozostałe strony). Rozpatrując niniejszą sprawę MWINB uznał, że zastosowanie ma linia orzecznicza prezentowana np. w wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1581/12 (stosowana przy uwzględnieniu regulacji zawartej w art. 111 § 2 k.p.a.), zgodnie z którą, ustalenie co do kręgu stron postępowania czynione na podstawie art. 28 k.p.a. stanowią jedną z materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia, których kontrola w toku instancji jest możliwa jedynie w przypadku zaskarżenia decyzji nieostatecznej. Podmiot uznany za stronę może wnieść odwołanie w ustawowym terminie, który liczy się od daty doręczenia tej stronie decyzji, natomiast podmiot, któremu nie doręczono decyzji jako stronie może wnieść odwołanie jedynie w terminie otwartym dla którejkolwiek ze stron. W związku z zaistnieniem niedopuszczalności o charakterze przedmiotowym, właściwym w sprawie jest wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania I. K., J. K. i M. J.. Opisane wyżej postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. J., I. K. i J. K.. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że wnieśli odwołanie przy dotrzymaniu terminu 14-dniowego od daty doręczenia decyzji PINB Wspólnocie Mieszkaniowej. Następnie w wyniku "późniejszych kombinacji" tj. Postanowień PINB Nr [...] z dnia 25.10.2016 od którego nie było możliwości wniesienia zażalenia stron i które to nie zawiera uzasadnienia, oraz drugiego Postanowienia MWINB Nr [...] z dnia 20.04.2017, pierwotne odwołanie skarżących stało się przedwczesne. Wnosząc prawidłowo odwołanie skarżący nie mogli przewidzieć, że zostanie wydane kolejne postanowienie w tej sprawie już po upływie terminu wniesienia odwołania, zatem skarżący uważają, że wnieśli odwołanie skutecznie, a zaskarżone postanowienie jest wątpliwe i wymaga skontrolowania przez sąd administracyjny. Ponadto wnieśli zastrzeżenia do decyzji PINB. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, kończące postępowanie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Zgodnie z treścią art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że narusza ono przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulega wątpliwości, że osoby, które wniosły skargę nie były przez organ I instancji (ani też przez organ odwoławczy w poprzednio prowadzonym postępowaniu odwoławczym) traktowane jako strony postępowania. Prawidłowo uznano w zaskarżonym postanowieniu, że w takiej sytuacji dla osób, której decyzja organu I instancji nie została doręczona, termin do wniesienia odwołania liczy się od daty jej doręczenia pozostałym stronom. Po stwierdzeniu, że osoby takie wniosły środek zaskarżenia w terminie otwartym dla którejkolwiek ze stron postępowania, organ II instancji przystępuje do rozważenia, czy osoby te powinny być stronami postępowania i zostały pominięte błędnie - i wówczas rozpoznaje wniesione przez nie odwołanie, czy też ich pominięcie jako stron było prawidłowe, co skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego tymże odwołaniem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie doszedł do drugiego z wymienionych etapów tj. do badania legitymacji osób wnoszących odwołanie (a obecnie skargę do sądu administracyjnego) uznając, że ich odwołanie zostało wniesione przedwcześnie tj. przed otwarciem terminu do złożenia tego środka prawnego. Jak wynika z akt administracyjnych skarżący złożyli odwołanie w terminie otwartym do wniesienia odwołania dla Wspólnoty Mieszkaniowej, liczonym zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. ("Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie"). Z kolei strony postępowania A. W. i D. W. w dniu 19 września 2016 r. wnieśli zarówno odwołanie od decyzji organu I instancji, jak i wniosek o uzupełnienie tej decyzji. Ten ostatni wniosek został rozstrzygnięty postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 października 2016 r. o odmowie uzupełnienia decyzji. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest wykładnia art. 111 § 2 k.p.a. (zgodnie z którym w przypadku wydania postanowienia w przedmiocie uzupełnienia albo sprostowania decyzji, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia) w związku z treścią przywołanego wcześniej art. 129 § 2 k.p.a. Wzajemna relacja tych przepisów determinuje ocenę, jaki jest byt prawny środka zaskarżenia wniesionego zgodnie z przepisem ogólnym tj. art. 129 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy którakolwiek ze stron postępowania złożyła wniosek o uzupełnienie albo sprostowanie decyzji organu I instancji. W zaskarżonym postanowieniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przyjął, że termin, o którym mowa w art. 111 § 2 k.p.a. niejako zastępuje termin z art. 129 § 2 k.p.a. Innymi słowy w razie wniesienia wniosku o uzupełnienie lub sprostowanie decyzji, termin "ogólny", liczony od doręczenia decyzji stronom, traci jakiekolwiek znaczenie prawne. Odwołanie musi zostać wniesione w terminie liczonym od doręczenia postanowienia w przedmiocie sprostowania albo uzupełnienia decyzji, natomiast odwołanie wniesione w terminie liczonym od doręczenia decyzji I instancji staje się odwołaniem przedwczesnym. W ocenie Sądu taka wykładnia art. 111 § 2 i art. 129 § 2 k.p.a. jest nieprawidłowa. Przy dokonywaniu wykładni tych przepisów należy mieć na uwadze, że dwuinstancyjność postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) jest jedną z najważniejszych zasad postępowania administracyjnego, a możliwość rozpatrzenia całości sprawy przez dwie odrębne instancje jest podstawowym uprawnieniem strony postępowania. Strona, która wnosi środek zaskarżenia od decyzji organu I instancji zgodnie z pouczeniem zawartym w doręczonej jej decyzji ma prawo oczekiwać, że jej odwołaniu zostanie nadany bieg, a sprawa będzie podlegać całościowemu rozpoznaniu przez organ wyższej instancji. Wniesienie przez tę samą bądź inną stronę postępowania wniosku o uzupełnienie albo sprostowanie decyzji organu I instancji nie pozbawia wniesionego skutecznie środka odwoławczego bytu prawnego, nie likwiduje go, nie niweczy skutku prawnego w postaci zaskarżenia decyzji. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjmuje, że termin, o którym mowa w art. 111 § 2 k.p.a. - liczony od doręczenia stronie postanowienia w przedmiocie uzupełnienia albo sprostowania decyzji - jest terminem dodatkowym, wydłużającym termin wynikający z art. 129 § 2 k.p.a. Możliwość skorzystania z dodatkowego terminu zaskarżenia decyzji może zyskać znaczenie zwłaszcza wówczas, gdy dokonane przez organ I instancji uzupełnienie czy sprostowanie decyzji nadaje jej nowy kształt, odmienny od tego, które było przedmiotem wcześniejszego odwołania. Termin ten nie wyklucza, nie zastępuje terminu wynikającego z art. 129 § 2 k.p.a., lecz go uzupełnia. Na takim też stanowisku stanął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 10 marca 2010 r., sygn. II OSK 373/10 (LEX nr 606587). W sprawie tej chodziło o wniosek o uzupełnienie decyzji II instancji i wpływ tego rozstrzygnięcia na bieg terminu do wniesienia skargi, niemniej rozważania te znajdą zastosowanie również w przypadku wniosku o uzupełnienie decyzji I organu instancji i wpływ tego rozstrzygnięcia na bieg terminu do wniesienia odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "Orzeczenie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona; w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym, zażaleniowym czy też sądowoadministracyjnym. Zgłoszenie żądania uzupełnienia decyzji przesuwa początek liczenia terminu wniesienia odwołania, skargi czy też powództwa do sądu powszechnego na dzień doręczenia stronie odpowiedzi (decyzji uzupełniającej albo postanowienia o odmowie uzupełnienia art. 111 § 2 k.p.a.). Celowościowa wykładnia cytowanych przepisów prowadzić musi do wniosku, że przesunięcie terminu do złożenia środka odwoławczego służy zapewnieniu stronie możliwości skutecznego zakwestionowania decyzji w dalszym postępowaniu. Innymi słowy, jeżeli wydany akt dotknięty jest nieistotnymi brakami, które mogą podlegać uzupełnieniu przez organ w trybie art. 111 § 2 k.p.a., to winne one zostać uzupełnione czy też sprostowane przez ten organ, ale strona nie może ucierpieć w związku z upływem terminu jaki wiąże się procedurą określoną w cytowanym przepisie. W tym też znaczeniu art. 111 § 2 k.p.a. nie jest stricte przesunięciem początku biegu terminu, lecz niejako jego przedłużeniem o okres, w którym dochodzi do rozpoznania wniosku o uzupełnienie bądź sprostowanie. Przepis art. 111 § 2 k.p.a. nie stanowi lex specialis w stosunku do przepisów regulujących terminy do złożenia środków odwoławczych, bowiem nie wyłącza ich zastosowania na rzecz innej regulacji, ale je uzupełnia. Nie można bowiem uznać, że wniosek o uzupełnienia decyzji oraz skarga, odwołanie czy też powództwo są dla siebie środkami konkurencyjnymi. Złożenie wniosku w trybie art. 111 § 1 k.p.a. służy usunięciu braków nieistotnych, w przeciwieństwie do środków odwoławczych, skargi czy powództwa, które zmierzają do zakwestionowania samej istoty rozstrzygnięcia". Taki sam pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. II SA/Kr 1308/14 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych): "W zaskarżonym postanowieniu SKO w K. uznało, że złożenie przez jedną ze stron postępowania administracyjnego na podstawie art. 111 kpa wniosku o uzupełnienie decyzji sprawia, iż odwołanie od tej samej decyzji wniesione przez inną stronę tego postępowania staje się niedopuszczalne. W ocenie Sądu żaden przepis prawa nie daje podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w takiej właśnie sytuacji. Przeciwnie, z treści art. 111 kpa wynika, że złożenie wniosku o uzupełnienie decyzji, a następnie rozpatrzenie tego wniosku (uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia) nie zamyka terminu do wniesienia odwołania, lecz otwiera go na nowo". Na uwagę zasługuje również treść pouczenia zawarta w postanowieniu PINB z dnia 25 października 2016 r., nr [...], znak: [...] [...] o odmowie uzupełnienia decyzji: "Zgodnie z art. 111 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 r., poz. 23 z późn. zm.): w przypadku wydania postanowienia w przedmiocie uzupełnienia decyzji termin dla strony do wniesienia odwołania biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. (...) W związku z wydaniem niniejszego postanowienia - przysługuje stronom prawo wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki nr [...] z dnia 31.08.2016 r.". Z pouczenia tego nie wynika w sposób jednoznaczny, że odwołania wniesione wcześniej są bezskuteczne i konieczne jest ponowne wniesienie środka zaskarżenia. Zgodnie z art. 8 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z kolei art. 9 k.p.a. stanowi: "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". Nie sposób uznać, że obowiązki wynikające z tych przepisów zostały w niniejszej sprawie spełnione. Wobec tak niejednoznacznego pouczenia zawartego w postanowieniu PINB strony nie miały podstaw by wątpić w skuteczność odwołań wniesionych już wcześniej zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. i zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji PINB z dnia 31 sierpnia 2016 r. oraz by stwierdzić konieczność ponownego wniesienia środka zaskarżenia od tej decyzji. Jak wynika z powyższego Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie przyjął, że art. 111 § 2 k.p.a. wyłącza zastosowanie art. 129 § 2 k.p.a. i błędnie uznał odwołanie skarżących za wniesione przedwcześnie tj. przed otwarciem terminu do zaskarżenia decyzji organu I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu kwestia terminu zaskarżenia decyzji PINB powinna zostać oceniona zgodnie ze wskazaniami zawartymi powyżej, co oczywiście nie przesądza, że odwołanie I. K., J. K. i M. J. - jako współwłaścicieli nieruchomości położonej przy [...] w K. - będzie podlegało rozpoznaniu. Organ odwoławczy musi bowiem ocenić legitymację tych osób do wniesienia środka zaskarżenia. W świetle powyższego zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu jako naruszające przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. Dlatego też orzeczono jak w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. W pkt II i III wyroku orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym "W razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw". Na zasądzone koszty postępowania składa się wpis od skargi w kwocie [...]zł, wniesiony solidarnie przez I. K. i J. K. oraz odrębnie przez M. J..