II SA/Kr 777/06

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Grażyna Firek AWSA Kazimierz Bandarzewski / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2007 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia remontu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji II. zasądza od Wojewody M. na rzecz skarżącego A. M kwotę 50 / pięćdziesiąt / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dnia [...] 2006 r. A. M. występując w imieniu swoich dzieci (K., A. i J. M.) zgłosił do Starosty T. wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie drewnianej zewnętrznej klatki schodowej prowadzącej z parteru na piętro budynku mieszkalnego, który to remont ma polegać na wymianie stopni, podstopni, poręczy wraz z tralkami, a w razie potrzeby również bali nośnych na których zbudowane zostały stopnie. W zgłoszeniu wskazano termin wykonania robót oraz dołączono oświadczenie o dysponowaniu prawem do nieruchomości na cele budowlane z treści którego wynika, że wnioskodawcy przysługuje własność na podstawie pełnomocnictwa. Dnia [...] 2006 r. Starosta T. wydał postanowienie nakładające na dokonującego zgłoszenia obowiązek jego uzupełnienia o dokładne oznaczenie miejsca prowadzenia robót, pełnomocnictwa do występowania w imieniu innych osób, prawidłowego wypełniona oświadczenia o dysponowaniu prawem do nieruchomości na cele budowlane, określenia rodzaju i zakresu projektowanych robót z których wynikałoby, że zgłoszenie dotyczy remontu, kopii mapy sytuacyjnej z zaznaczeniem miejsca usytuowania schodów oraz rysunków przedstawiających rzut, przekrój i opis użytych materiałów. Ostateczny termin uzupełnienia wniosku wyznaczono na trzeciego marca 2006 r. W wykonaniu tego postanowienia zgłaszający przedłożył ekspertyzę techniczną dotyczącą stanu technicznego jego mieszkania i schodów do niego prowadzących, szkic klatki schodowej, protokół oględzin z 1992 r., odpis z księgi wieczystej dotyczący lokalu nr 2 na działce nr 111, pełnomocnictwo, wypis z rejestru gruntów dla działki nr 111/3 oraz postanowienie Sądu Rejonowego w Z. o zniesieniu współwłasności. Starosta T. decyzją z dnia [...] 2006 r., działając na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia remontu klatki schodowej w budynku mieszkalnym w Z. przy ul. [...] na działce nr 111/3. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że w tej sprawie po dokonaniu zgłoszenia przez inwestora organ I-instancji wydał w dniu [...] 2006 r. postanowienie nakładające obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, którego termin wykonania był na wniosek A. M. dwukrotnie przesuwany. Ostateczny termin przypadał na [...] 2006 r. Zgłaszający nie wyjaśnił, kto jest inwestorem zgłaszanych robót, nie przedłożył poprawnie wypełnionego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, nie przedłożył rysunków pozwalających stwierdzić, że projektowane roboty będą stanowiły remont oraz nie wskazał lokalizacji planowanych robót. Decyzję tą doręczono stronie [...] 2006 r., która dnia [...] 2006 r. wniosła od tej decyzji odwołanie, w którym zarzucono organowi administracyjnemu naruszenie obowiązującego prawa i jego nieznajomość przez pracowników podległych Staroście T. W odwołaniu wskazano na naruszenie art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na braku zapoznania go z całością zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz braku przeprowadzenia oględzin przedmiotowych schodów. W odwołaniu podano, że inwestorem jest Ś. M.. Wojewoda M. decyzją nr [...] z dnia [...] 2006 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że art. 29 Prawa budowlanego zawiera enumeratywnie wyliczone budowy i roboty budowlane, na które nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Wyliczenie to stanowi zbiór zamknięty nie mogący podlegać interpretacji rozszerzającej, a art. 30 ust. l ww. ustawy precyzuje, które spośród wymienionych w art. 29 budowy i roboty wymagają zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Organ odwoławczy wskazał, że z treści art. 30 ust. 2-7 Prawa budowlanego wynika, jakie dokumenty winny być złożone wraz ze zgłoszeniem. Podniesiono, że w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia, a także dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Wojewoda M. podniósł, iż nie jest możliwe, aby w przypadku gdy inwestorem jest osoba fizyczna, złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nastąpiło przez pełnomocnika, ponieważ oświadczenie to stanowi jedyny dowód w kwestii prawa inwestora do nieruchomości na cele budowlane, na którym opiera się organ przyjmujący zgłoszenie. Organ administracji w takiej sprawie nie badał prawdziwości składanego pod odpowiedzialnością karną oświadczenia, nie badał też autentyczności i aktualności dokumentów, które inwestor miał obowiązek wskazać, ale jedynie formalna poprawność wypełnionego oświadczenia. Z materiału dowodowego nie wynikało jednoznacznie, że zgłoszone roboty dotyczą części wyodrębnionej budynku lub ingerują pośrednio w części wspólne budynku (na przykład ściany i stropy). W przypadku ingerencji robotami w części wspólne budynku w oświadczeniu winno znaleźć się wskazanie podstawy, z której wynika prawo do dysponowania budynkiem jako częścią wspólną, to znaczy zgodna na wykonanie zgłaszanych robót wszystkich współwłaścicieli lub postanowienie sądu je zastępujące. Organ stwierdził, że przedłożone przez odwołującego dokumenty nie wyjaśniły tych kwestii. Treść zgłoszenia wraz z oświadczeniem winny być spójne i precyzować w sposób klarowny, jakich części budynku dotyczy zgłoszenie - wyodrębnionych czy wspólnych. Ustalenie, której części budynku dotyczą i na czym faktycznie polegać mają wnioskowane roboty jest istotne po to, aby rozstrzygnąć czy będą one ingerować w części wspólne budynku, czy też nie. Wojewoda M. nie dopatrzył się naruszenia zarzucanych art. 7, 10 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. W sprawie wniesienia sprzeciwu ustawodawca wyznaczył organowi nieprzekraczalny 30 dniowy termin, liczony od dnia wniesienia do organu kompletnego zgłoszenia do dnia doręczenia w rozumieniu przepisów k.p.a. ewentualnej decyzji o sprzeciwie. W związku z tak ukształtowaną konstrukcją terminu, organ I instancji nie miał możliwości prowadzenia postępowania zgodnie z wymogami typowego postępowania administracyjnego, czyli prowadzenia oględzin nieruchomości czy też wydłużonego postępowania dowodowego z informowaniem strony o nowych dowodach i okolicznościach, umożliwiając im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, ponieważ tak prowadzone postępowanie praktycznie uniemożliwiałoby wniesienie przez organ I instancji skutecznego (tj. w terminie) sprzeciwu. Decyzję organu odwoławczego doręczono skarżącemu [...] 2006 r., który dnia [...] 2006 r. wniósł na tą decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy administracji naruszyły przepisy Prawa budowlanego oraz k.p.a. i uniemożliwiły wykonanie robót mimo bardzo złego stanu technicznego budynku zagrażającego zdrowiu i mieniu. Podniesiono, że treść zgłoszenia była precyzyjna i nie można było bardziej sprecyzować tych robót. Do zgłoszenia dołączono szkic wraz ze zdjęciami pokazującymi lokalizację klatki schodowej po wschodniej ścianie budynku oraz zły stan techniczny schodów, który dodatkowo znajduje potwierdzenie w dołączonej opinii biegłego. Organy administracji nie uwzględniły art. 66 Prawa budowlanego nakazującego - w przypadku stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego budynku – wydania decyzji o usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości. Zarzucono w skardze naruszenie art. 7, art. 10 § 2, art. 35 § 1-3 i art. 77 k.p.a. poprzez nie załatwienie tej sprawy w przeciągu 5 miesięcy. Skarżący nie zgodził się, jakoby złożył on nieprawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanych prawie do terenu inwestycji. Zarzucił, że takie oświadczenie może zbyć złożone przez pełnomocnika a sam wzór oświadczenia jest niedoskonały, bowiem było on już dwukrotnie zmieniany i nie przewiduje takiej sytuacji, jaka ma miejsce w tej sprawie. Skarżący podniósł, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na jej jednoznaczne rozstrzygnięcie. Wojewoda M. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżący podtrzymał zarzuty i argumentację zawartą w skardze, a dodatkowo wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów sądowych w wysokości 500 zł na które składają się koszty uzyskania porady prawnej od prawnika oraz koszty dojazdu do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżący A. M. w dniu [...] 2006 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2006 r., doręczoną skarżącemu [...] 2006 r. Skarga została wniesiona z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu. Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. w tej sprawie wynika stąd, że Wojewoda M., którego decyzja została zaskarżona, ma siedzibę w K. Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. z 2003 r. Nr 72, poz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. obejmuje obszar Województwa M. W przedmiotowej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I-instancji, aczkolwiek w innym zakresie niż podniesione to zostało w skardze. Sąd administracyjny nie jest bowiem związany treścią zarzutów zawartych w skardze i ma obowiązek z urzędu dokonać kontroli prawidłowości zaskarżonego aktu administracyjnego. Organy administracji błędnie ustaliły stronę postępowania administracyjnego w tej sprawie. Z treści zgłoszenia, jakie wniósł A. M. w dniu [...] 2006 r. wprost wynika, że podejmuje on czynności w postępowaniu "w imieniu swoich dzieci: K., A. i J. M.". Tym samym A. M. powinien być uznany jako pełnomocnik ww. osób. Organy administracji pominęły tą okoliczność i jako stronę uznały jedynie A. M. Ponadto należy wskazać, iż sam skarżący w postępowaniu administracyjnym przekazał organowi administracji kopię pełnomocnictwa (akta postępowania administracyjnego, karta nr 17) z treści którego wynika, że A. M., K. M. i J. M. udzielają pełnomocnictwa A. M. do podejmowania wszelkich czynności w postępowaniach administracyjnych w zakresie zarządu i administrowania ich majątkiem. To potwierdza ustalenie, że stronami w tym postępowaniu winny być ww. A. M., K. M. i J. M., a A. M. jedynie ich pełnomocnikiem. Stąd błędne ustalenie stron w postępowaniu administracyjnym stanowiło jedyną przesłankę uzasadniającą uchylenie tak zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I-instancji. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) o treści obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga remont istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Nie ulega wątpliwości, że klatka schodowa to urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym i zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Stosownie do treści art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do zgłoszenia, w zależności od potrzeb, należy dołączyć odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi w drodze decyzji sprzeciw. Sąd nie uznał za uzasadnione zarzuty podniesione w skardze przez skarżącego a dotyczące bezpodstawności domagania się od niego uzupełnienia zgłoszenia. Organy administracji zasadnie kierowały pytania o wyjaśnienie wątpliwości, w tym w szczególności dotyczących posiadanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W swoim oświadczeniu (akta postępowania administracyjnego, karta nr 3) A. M. stwierdził, że jest właścicielem działki nr 111/3 w Z. przy ul. [...] i ten tytuł prawny wynika z pełnomocnictwa notarialnego. Z przedłożonego przez samego skarżącego w toku postępowania administracyjnego odpisu z księgi wieczystej wynika zaś, że od 2000r. właścicielami mieszkania nr 2 są A. M., K. M. i J. M. (akta postępowania administracyjnego, karta nr 15), a skarżącemu i jego żonie przysługują prawa dożywotniego bezpłatnego używania tego mieszkania. Tym samym należy stwierdzić, że skarżącemu nie przysługiwało w dniu złożenia oświadczenia prawo własności do mieszkania nr 2. Nie znajduje żądnego uzasadnienia pogląd wyrażony przez skarżącego, że z prawa własności jego zstępnych do nieruchomości wynikają również jego prawo własności. Ponadto w aktach sprawy znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...]1994 r. z treści którego wynika, że do mieszkania nr 2 oraz do pokoi nr 4 i 5 w mieszkaniu nr 3 stanowiącym współwłasność innych osób, znajdujących się na poddaszu prowadzi jedno dojście balkonowe (akta postępowania administracyjnego, karta nr 28). Gdyby było to samo dojście balkonowe, to wówczas dojście balkonowe jako nie służące wyłącznie do użytku właścicieli mieszkania nr 2 stanowiłoby współwłasność wszystkich współwłaścicieli. Stosownie zaś do wypisu z rejestru gruntów z grudnia 2005 r. (akta postępowania administracyjnego, karta nr 18) działka nr 111/3 stanowi współwłasność 7 osób (H. H., K. H., A. M., K. M., J. M., A. M. i L. M.). Mając na uwadze tak zgromadzone w sprawie dowody zasadnie organy administracji zwracały się do skarżącego o wskazanie tytułu lub tytułów prawnych do dysponowania terenem nieruchomości na cele budowlane. Należy przy tym również wskazać, iż pełnomocnictwo do zastępowania określonej osoby w postępowaniu administracyjnym nie stanowi odrębnego tytułu prawnego. Pełnomocnictwo bowiem upoważnia do podejmowania czynności w imieniu i na rzecz innej osoby (mocodawcy), ale nie ustanawia czy też nie przenosi praw do nieruchomości. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy administracji w sprawach obejmujących zgłoszenia wykonania określonych robót budowlanych winny uwzględniać dowody dotyczące posiadania przez dokonującego głoszenie tytułu prawnego samodzielnych nieruchomości przeznaczone na cele budowlane. Zasadnie organy administracji wzywały skarżącego o sprecyzowanie zakresu zgłaszanych robót. W swoim wniosku z [...] 2006 r. A. M. wskazał, że roboty będą dodatkowo (i w razie potrzeby) obejmowały wymianę bali nośnych. Jeżeli tak, to na wezwanie organu I-instancji strona winna przedłożyć rysunek (szkic) obejmujący taką właśnie wymianę. Szkicu takiego skarżący nie przedłożył do akt w postępowaniu administracyjnym. Skarżący ani w swoim zgłoszeniu, ani na dołączonym do akt szkicu samych schodów (akta postępowania administracyjnego, karta nr 14) nie wskazał na długość schodów objętych zgłoszeniem remontu. Ze znajdującej się w aktach sprawy mapy ewidencyjnej wynika, że na działce nr 111/3 przy budynku nr 1B znajdują się dwie pary schodów. Stąd uzasadnione było żądanie organu administracji o sprecyzowanie co do których schodów zgłaszany jest ich remont. Przekazane do akt sprawy zdjęcia nie rozwiewają w tym zakresie wątpliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. co do zasady podziela stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że postępowanie prowadzone w trybie art. 30 Prawa budowlanego nie jest typowym jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym uregulowanym w k.p.a. Przede wszystkim ustawodawca ograniczył możliwość prowadzenia tego postępowania do 30 dni od daty wniesienia przez stronę kompletnego wniosku (zgłoszenia). Przekroczenie tego terminu przez organ administracyjny i wydanie sprzeciwu już po upływie 30 dni skutkuje pozbawieniem prawnego znaczenia tego aktu. 30-dniowy termin, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego ma charakter materialnoprawny i jest on nieprzywracalny. Nie oznacza to braku możliwości prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego przez organ administracji, ale niewątpliwie postępowania dowodowe w takich sprawach muszą mieć charakter uproszczony. Stąd w razie braku kompletności dokonanego zgłoszenia ustawodawca nałożył na organ administracji obowiązek nakładania określonych obowiązków na zgłaszającego co do uzupełnienia swojego zgłoszenia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uchylił zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję organu I-instancji tylko z powodu nieprawidłowego ustalenia stron w tej sprawie. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpatrując sprawę należy przede wszystkim prawidłowo ustalić strony i jeszcze raz zwrócić się o wyjaśnienie istniejących w sprawie wątpliwości. Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 P.p.s.a. oraz art. 205 § 1 P.p.s.a. przyjmując że do niezbędnych kosztów postępowania należy zaliczyć poniesione przez stronę koszty przejazdu do Sądu w wysokości 50 zł.