II SA/Kr 777/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie WSA Krystyna Daniel / spr. / AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2008 r. sprawy ze skarg K.G. oraz H.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących K.G. oraz H.D. kwoty po 10 / dziesięć / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Burmistrz Miasta J. decyzją z [....] wydaną na podstawie przepisów art. 104 kpa oraz art. 1 ust. 2, art. 39. art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 i art. 46 ustawy z 7.07. 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r, Nr 15, póz. 139 ze zm.) oraz na podstawie uchwały Nr .....Rady Narodowej Miasta i Gminy w J. z .......1980 r. (opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa........) w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta J. , ustalił na rzecz M.G. - inwestora -warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego dwurodzinnego bliźniaczego wraz z przyłączami: elektrycznym, wodnym i kanalizacyjnym oraz zbiornikiem ścieków sanitarnych na działce w położonej w J. przy ulicy ..... - w liniach rozgraniczających teren inwestycji oznaczonych w załączniku graficznym Nr ....., będącym integralną częścią decyzji. Odwołania od powyższej decyzji wniosły H.D. i K.G. , wskazując, że organ l instancji wydał decyzję z pominięciem stawianych przez nie oraz innych sąsiadów zarzutów i podnoszących, iż działka inwestora nie nadaje się zabudowy projektowanym budynkiem, gdyż jest wąska i straciła charakter działki budowlanej. Zarzuciły, że aprobata na usytuowanie projektowanego budynku przy granicy z działką skarżącej .D. , z dostawieniem do istniejącego na działce H.D. budynku, jest nie do pogodzenia z wymogami wynikającymi z planu i ochroną interesu prawnego osób trzecich. W ocenie skarżących, plan przewiduje linię zabudowy - 15 m od krawędzi jezdni ul. ......tymczasem zaskarżoną decyzją ustalono linię zabudowy w odległości 19 m. Zdaniem skarżących takie usytuowanie projektowanego budynku przyjęte zostało z tego powodu, iż usytuowanie budynku w mniejszej odległości od krawędzi jezdni powodowałoby niezgodną z przepisami odległość od kurnika na działce skarżącej K.G. Skarżące podkreśliły także, iż usytuowanie projektowanego budynku tak, aby "zbliźniaczyć" go z ich budynkiem, narusza interes prawny H.D. i w istotny sposób pogorszy warunki korzystania przez nią z nieruchomości. Skarżąca K.G. we wniesionym odwołaniu podniosła także, iż działka inwestora jest wąska i tak usytuowana w stosunku do działek sąsiednich, że nie jest możliwa realizacja zamierzenia inwestycyjnego wnioskowanego przez inwestora. W ocenie obu skarżących się, linia zabudowy od ulicy J. wynosi 7 m i tak istniejąca zabudowa została wykonana, w tym także należący do K.G. kurnik. Zdaniem skarżących gdyby organ l instancji zastosował w/w linię zabudowy, to wówczas budowa domu inwestora nie byłaby możliwa z uwagi na zbyt bliską odległość od kurnika Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [....] wydaną na podstawie art. 138 § 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji podało, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala uznać, że planowane zamierzenie inwestycyjne, polegające na budowie budynku mieszkalnego dwurodzinnego bliźniaczego wraz z przyłączami oraz zbiornika na ścieki sanitarne, które ma być zlokalizowane na działce ewid. Nr......, jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem dla obszaru planowanej inwestycji oznaczonego symbolem C11a-MR obowiązują następujące ustalenia realizacyjne: "Teren zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem zabudowy jednorodzinnej. Stan istniejący- teren zainwestowany zabudową zagrodową i jednorodzinną. Wysokość zabudowy - II kondygnacje. Linia zabudowy-15 m od krawędzi ul.........." Organ odwoławczy wskazał, że w decyzji organu l instancji określone zostały także warunki w zakresie infrastruktury technicznej, a załącznik do decyzji wyznaczył linie rozgraniczające teren inwestycji. Z tego względu bezzasadne jest twierdzenie odwołujących się, jakoby decyzja organu l instancji nie uwzględniała interesów osób trzecich. Organ II instancji podkreślił, że ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę. Nie powinna rozstrzygać o odległościach między budynkami sąsiednimi i o innych warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ odwoławczy podał, że zasada ochrony interesu prawnego osób trzecich, wyrażona w art. 3 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, znajduje wyraz w art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a zatem dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę organ architektoniczne - budowlany, uwzględniając treść decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, będzie oceniał dopuszczalność realizacji obiektu na wskazanej we wniosku działce według przepisów prawa budowlanego. Wyjaśnił, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania sprawa usytuowania obiektu nie jest rozstrzygana. Stosownie bowiem do przepisu art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali. W załączniku granicznym Nr ......., stanowiącym integralną część zaskarżonej decyzji, kolorem czarnym i literami [....] określono wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji. Wprawdzie w załączniku tym wrysowane jest usytuowanie obiektu, lecz nie ma ono charakteru wiążącego, bowiem w treści decyzji nie rozstrzygnięto w zakresie usytuowania projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Organ odwoławczy podkreślić, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest aktem upoważniającym do podjęcia realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji i na warunkach określonych w tej decyzji. Z tych względów zawarte w odwołaniu zarzuty dotyczące negatywnych skutków realizacji zamierzonej inwestycji (zbyt bliska odległość o obiektów istniejących na działkach sąsiednich) nie mogą być rozpatrywane na etapie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy wskazał, że w decyzji organu l instancji określono ważność decyzji oraz wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji. Podał również, że bezzasadne jest twierdzenie stron odwołujących się, iż organ l instancji ustalając linię zabudowy w odległości 19 m od krawędzi jezdni ulicy ......... spowodował naruszenie ustaleń obowiązującego planu, zgodnie z którymi linia zabudowy wynosi 15 m od krawędzi jezdni ul....... Stosownie bowiem do art. 42 ust.1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w punkcie 1 decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organ l instancji określił warunki wynikające z ustaleń planu. Zgodnie z ustaleniami planu dotyczącymi terenu, na którym położona jest działka wskazana pod projektowane zamierzenie inwestycyjne, linia zabudowy wynosi 15 m od krawędzi ul........ Natomiast ustalenia tekstu planu dla ul. ........, oznaczonej symbolem.........., z której obsługiwany jest teren projektowanej inwestycji brzmią: "Odległość zabudowy w dostosowaniu do stanu istniejącego, nie mniej niż 8 m od krawędzi jezdni". Wobec tego sformułowany przez organ l instancji warunek w zakresie usytuowania projektowanego budynku w dostosowaniu do stanu istniejącego na działkach sąsiednich tj. 19 m od krawędzi jezdni nie narusza ustaleń planu w zakresie linii zabudowy. Odnosząc się do zarzutu, iż działka inwestora jest zbyt wąska pod planowana inwestycję organ odwoławczy wskazał jedynie, że ustalenia w/w planu dla obszaru określonego symbolem .........postulują szerokość działek siedliskowych na 25-30 m, a ich powierzchnię na......... i nie określają minimalnej szerokości działki budowlanej, intensywności zabudowy oraz gabarytów obiektów. Wskazał też, iż parametry techniczne planowanego budynku mieszkalnego nie są sprzeczne z ustaleniami planu tj. będzie to dom mieszkalny dwukondygnacyjny o pow. zabudowy ok. .......kw. i powierzchni użytkowej .....kw. Skargi od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosły K.G. i H.D. , zarzucając, że decyzja organu II instancji jest wadliwa, gdyż akceptuje stanowisko organu l instancji w zakresie linii zabudowy ustalonej w decyzji organu ł instancji w odległości 19 m od krawędzi jezdni ul. ...... W ocenie skarżących, skoro ustalona planem linia zabudowy wynosi 15 m, to zamierzona inwestycja nie jest zgodna z planem. Ponadto, zdaniem skarżących, o tym czy działka budowlana może nadawać się do zabudowy, nie może decydować ogólne stwierdzenie znajdujące się w planie miejscowym, że teren przewidziany jest pod zabudowę zagrodową z dopuszczeniem jednorodzinnej, ale realia związane z konkretnym kształtem, wielkością i usytuowaniem działki inwestora. W ocenie skarżących, działka wskazana pod projektowaną zabudowę nie nadaje się do zabudowy, gdyż jest wąska, a także z uwagi na istniejącą zabudowę sąsiednią. Skarżące podały również, że decyzja II instancji wydana została z naruszeniem art. 42 i 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z [....]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skargi są zasadne Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 ustawy z 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, póz. 139 z późn. zm.) każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, natomiast zgodnie z art. 39 i 40 tej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu, polegająca w szczególności na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia - w drodze decyzji - warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 7 cyt. ustawy miejscowy plan zagospodarowania jest przepisem gminnym. Przepisy cyt. ustawy stanowią (art. 33), że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania kształtują wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a związanie ustaleniami planu jest bezwzględne (art. 46 a). Zgodnie natomiast z art. 42 ust. 1 cyt. ustawy decyzja o warunkach zabudowy określa: 1.rodzaj inwestycji, 2.warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony, 3.warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, 4.warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, 5.wymagania dotyczące interesów osób trzecich, 6.linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, 7.okres ważności decyzji. Decyzją Burmistrza M. J. z [....] , utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją SKO w K. z [....] określono na rzecz M.G. warunki zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego dwurodzinnego bliźniaczego wraz z przyłączami: elektrycznym, wodnym i kanalizacyjnym oraz zbiornikiem ścieków sanitarnych na działce nr ewid. ......położonej w J. przy ulicy ......- w liniach rozgraniczających teren inwestycji oznaczonych w załączniku graficznym Nr ...., będącym integralną częścią decyzji. W związku z powyższym przede wszystkim zauważyć należy, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego na podstawie uchwały Nr .........Rady Narodowej Miasta i Gminy w J. z [....] (Dz. Urz............) w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta J., który stanowił podstawę dla ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, teren inwestycji obejmujący działkę nr ..... położoną przy ul. J. w J. oznaczony został na planie symbolem C 11a-MR, dla którego obowiązywały następujące ustalenia realizacyjne: "Teren zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem zabudowy jednorodzinnej. Stan istniejący - teren zainwestowany zabudową zagrodową i jednorodzinną. Wysokość zabudowy - II kondygnacje. Postulowana szerokość działek siedliskowych 25-30 m.....Linia zabudowy 15 m od krawędzi ulicy J." W konsekwencji należy przyjąć, iż przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w sposób jednoznaczny wyznaczał linie zabudowy na działce inwestorki nr ...... linię w odległości 15 m od krawędzi ulicy ......., natomiast w przedmiotowej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jak również w załączniku graficznym nr ..... -stanowiącym integralną część decyzji - nie została ustalona linia zabudowy zgodnie z w/w ustaleniem planu miejscowego tj. w odległości 15 m od krawędzi ul. ...... Zauważyć należy, iż w załączniku graficznym nr ...... do decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji w ogóle nie ustalono linii zabudowy, a jedynie ustalone zostały linie rozgraniczające dla przedmiotowej inwestycji wymagane stosownie do postanowień art. 42 ust. 1 pkt. 6 cyt. ustawy. Zaznaczono natomiast pogrubioną linią usytuowanie planowanego budynku mieszkalnego - jakkolwiek na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest wymagane rozstrzygnięcie w tym zakresie (art. 42 ust. 1 u.p.z.p.) - sytuując go w granicy z działką nr ..... w odległości 19 m od krawędzi ul. .... W konsekwencji należy stwierdzić, że ustalenia decyzji l instancji, utrzymanej w mocy decyzją organu II instancji, są niezgodne z wiążącymi w tym zakresie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ponieważ w załączniku graficznym Nr .... brak wykreślenia linii zabudowy zgodnie z ustaleniami planu. Nadto należy podkreślić, że gdyby nawet przyjąć, że linia wyznaczająca usytuowanie przedmiotowego budynku w odległości 19 m od krawędzi ul. ....... stanowiła linię zabudowy to i tak jej wyznaczenie nastąpiło z naruszeniem przepisu miejscowego planu, w którym linia zabudowy została ustalona w odległości 15 m od krawędzi ul. .... Należy przy tym podkreślić, znaczenie planu miejscowego w kształtowaniu prawa własności. Zgodnie z art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu kształtują wykonywanie prawa własności. Z kolei - stosownie do art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy. Z przepisów tych wynika nakaz ścisłego interpretowania ustaleń planu miejscowego, wprowadzających określone ograniczenia prawa własności nieruchomości. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że linia zabudowy wyznaczona została w miejscowym planie jednoznacznie w odległości 15 m od krawędzi ul ......., w związku z czym ustalenia decyzji l instancji utrzymanej zaskarżoną decyzją nie są zgodne z prawem. Zauważyć również należy, że zgodnie z ustaleniami w/w planu miejscowego postulowana szerokość działek siedliskowych została ustalona na 25-30 m. Ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym to do jego interpretacji należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych. Odwołując się do językowych reguł wykładni wyrażenia "postulowana", którym posłużono się przy określaniu szerokości działek siedliskowych dla obszaru, na którym znajduje się działka inwestora nr ewid........ w J. , zauważyć należy, iż wyrażenie to - zgodnie z def. Słownika Języka Polskiego pod red. M. Szymczaka- oznacza przede wszystkim "żądanie", "domaganie się". Tym samym oznacza to, że wyrażenie "postulowana szerokość" nie powinno być traktowane jedynie jako zalecenie pozwalające na znaczne odstępstwa od wskazanych parametrów odnoszących się do szerokości działek siedliskowych. Należy przyjąć, ze brak wyraźnego wskazania w planie minimalnej szerokości działki siedliskowej nie wyklucza możliwości odstępstw od postulowanej szer. określonej na 25-30 m. Tym niemniej nie powinny to być odstępstwa rażąco odbiegające od postulowanej szerokości, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższym działkę inwestorki, której szerokość wynosi 10 m, a więc jest ponad dwukrotnie mniejsza niż wymagana w ustaleniach planu miejscowego, trudno uznać za spełniającą wymagania planu miejscowego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. " a" p.p.s.a. orzekł jak w sentencji O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.