II SA/Kr 777/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędziowie: SWSA Paweł Darmoń SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) SWSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 29 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r., znak [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału działki oddala skargę. Podaniem z 4 marca 2020 r. Firma A w W. zwróciła się do Prezydenta Miasta T. o zatwierdzenie wstępnego projektu podziału działki nr [...] obr. [...] w T. przy ul. [...]. Według projektu działka nr [...] dzieli się na działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] Prezydent Miasta T. postanowieniem z 17 kwietnia 2020 r., znak: [...], negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału działek nr [...] obr. [...] w T. 2 przy ul. [...], działając na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2020 r, poz. 65, dalej "u.g.n.").W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że decyzją z 18 grudnia 2018 r, znak: [...], nr [...], ustalono warunki zabudowy na budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (w zespołach 2x3 budynki) na działce nr [...] obr. [...] w T. przy ul. [...]. Zgodnie z przedstawionym projektem podziału działki nr [...] ma zostać wydzielonych 6 działek o numerach: [...] o pow. 0,0276 ha, [...] o pow. 0,0175 ha, [...] o pow. 0,0224 ha, [...] o pow. 0,0176 ha, [...] o pow. 0,0176 ha, [...] o pow. 0,0341 ha. W ocenie Prezydenta Miasta T. analiza przedstawionego projektu podziału wskazuje, że wskaźnik zabudowy - dla wydzielonych w wyniku podziału działek - będzie niezgodny ze wskaźnikiem, jaki został ustalony w decyzji o warunkach zabudowy tj. na poziomie min 13% - max 31%. Kolejnym powodem niezgodności podziału jest to, że ilość projektowanych miejsc postojowych jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy tj. min. 1,5 miejsca na lokal mieszkalny. Spółka w zażaleniu nie podzieliła argumentacji organu I instancji, wskazując, że przedmiotowa inwestycja jest już w znacznej części zrealizowana (wybudowano 6 budynków w stanie surowym zamkniętym). Zdaniem spółki skoro wydane zostało pozwolenie na budowę, to niniejsze postanowienie opiniujące przekracza kompetencje organu do orzekania w takim zakresie. Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 20 maja 2020 r., znak [...], po rozpoznaniu zażalenia skarżącej spółki, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko, SKO podało, że na terenie objętym wnioskiem, tj. działki nr [...] obr. [...] w T., brak jest miejscowego planu zagospodarowania terenu. W obrocie prawnym funkcjonuje natomiast decyzja Prezydenta Miasta T. z 18 grudnia 2018 r., znak [...], nr [...], na podstawie której ustalono warunki zabudowy na budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (w zespołach 2x3 budynki) na działce nr [...] obr. [...] w T. przy ul. [...]. W decyzji tej ustalono wskaźnik zabudowy w stosunku do powierzchni działki w granicach od 13% do 31%. W aktach sprawy znajduje się analiza przeprowadzona przez organ l instancji, w której dokonano obliczenia owego wskaźnika dla każdej wydzielonej w wyniku podziału działek. Analiza ta została wykonana na podstawie powierzchni zabudowy wykazanej w decyzji Prezydenta [...] z 6 czerwca 2019 r. Nr [...], znak: [...], dotyczącej zatwierdzenia projektu budowanego dla przedmiotowej inwestycji. Według tej decyzji powierzchnia zabudowy dla każdej z działek wynosi 70,68 m2. Następnie organ, uwzględniając powierzchnie nowo wydzielonej działki, ustalił wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki. W ten sposób ustalono, że w przypadku działki nr [...] o pow. 175 m2 wskaźnik zabudowy wynosi 40,38%, w przypadku działki nr [...] o pow. 224 m2 wskaźnik ten wynosi 31,55%, w przypadku działek nr [...], [...] o pow. 176 m2 wskaźnik zabudowy wynosi dla każdej z tych działek 40,16%. W przypadku planowanych do wydzielenia działek [...] i [...] wskaźnik zabudowy wynikający z decyzji o warunkach zabudowy zostanie zachowany (odpowiednio 25,6 % i 20,72%). W świetle powyższego Kolegium uznało przedstawiony projekt podziału należy uznać za niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy z 18 grudnia 2018 r, znak: [...], która – jak podkreślono – zastępuje plan miejscowy. Gdyby w planie miejscowym ustalono taki wskaźnik zabudowy dla całego terenu obejmującego działkę nr [...], wówczas taki projekt podziału byłby niezgodny z planem miejscowym. Kolegium wskazało również, że w decyzji o warunkach zabudowy nałożono na inwestora obowiązek zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych lub garażowych na terenie inwestycji (przyjmując wskaźnik dla budynków mieszkalnych min. 1,5 miejsca na 1 lokal mieszkalny). Z projektu budowalnego wynika, że warunek ten nie został spełniony (pięć wydzielonych działek będzie posiadało tylko po jednym miejscu parkingowym, a jedna działka [...] miejsc parkingowych), a zatem projektowany podział i w tym względzie jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Reasumując, SKO stwierdziło, że projektowany podział spowodowałby, że niemożliwe byłoby zagospodarowanie poszczególnych działek powstałych po podziale zgodnie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Powołując się na orzecznictwo organ wyjaśnił, że ustalenia dotyczące możliwości zagospodarowania terenu określone w decyzji o warunkach zabudowy są odnoszone do każdej z planowanych działek, mających powstać w wyniku podziału, a nie do całego zamierzenia inwestycyjnego uwzględniającego działkę podlegającą podziałowi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca spółka zarzuciła organom opiniującym podział, że rażąco przekroczono granicę postępowania opiniującego, wchodząc w kompetencji organu wydającego pozwolenie na budowę 6 budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Podkreślono, że do uzyskanego pozwolenia na budowę zawsze można wykonać projekt zamienny zagospodarowania działki po podziale, jeżeli takowy będzie potrzebny, a nawet uzyskać odstępstwo od warunków technicznych. Wydział Planowania, który ma tylko zaopiniować podział działki staje się wydziałem wydającym pozwolenia na budowę i z góry zakłada, że zagospodarowanie działki po podziale na 6 działek nie będzie możliwe. Podkreślono, że ustalony w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnik zabudowy na 31% dotyczy całej działki nr [...], a nie działek wydzielonych w wyniku podziału, a także to, że w zabudowie jednorodzinnej/ szeregowej nigdy nie można uzyskać parametru powierzchni zabudowy dla działek znajdujących się w środkowych segmentach. Spółka nie zgodziła się również z ustaleniami w zakresie miejsc postojowych, wskazując, że niezrozumiałym jest, że w warunkach zabudowy przyjęto ilość miejsc postojowych o współczynniku 1,5 dla każdego lokalu, a Wydział Planowania Przestrzennego uważa, że te 1,5 miejsca postojowego, to de facto 2 miejsca postojowe. Skarżąca wykazuje, że nawet 2 miejsca postojowe są możliwe do zlokalizowania na terenie działki nr [...] po podziale, zgodnie z polskim prawem budowlanym. W tym zakresie skarżąca zarzuciła wkroczenie w kompetencje organu wydającego pozwolenie na budowę. W odpowiedzi na tak sformułowaną skargę Kolegium podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie było postanowienie negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału działki nr [...] obr. [...] w T. przy ul. [...] na 6 działek oznaczonych numerami od [...] W odniesieniu do tej działki wydana została w dniu 18 grudnia 2018 r. decyzja nr [...] Prezydenta Miasta T. o warunkach zabudowy dla budowy sześciu (6) budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (w zespołach 2x3 budynki). Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. 2020 poz. 1990, dalej: u.g.n.) podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Na podstawie art. 93 ust. 4 u.g.n. zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. Opinia ta wydawana jest w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5 u.g.n.). W przedmiotowej sprawie organy ustaliły dwie przeszkody dla pozytywnego zaopiniowania projektowanego podziału związane z wymogiem zgodności podziału z decyzją o warunkach zabudowy. Pierwsza przeszkoda dotyczyła wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki uzyskanego w odniesieniu do każdej z nowowydzielanych działek. Druga zaś przeszkoda dotyczyła ilości miejsc parkingowych planowanych na wydzielanych działkach. W odniesieniu do pierwszej kwestii należy wskazać, że z przywołanych powyżej przepisów wynika, że opiniując projekt podziału nieruchomości organ bierze pod uwagę przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym (odpowiednio - w decyzji o warunkach zabudowy) i z tego punktu widzenia dokonuje całościowej oceny, czy projekt podziału nie jest sprzeczny z przeznaczeniem terenu tam określonym. Opiniując zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie (odpowiednio – w decyzji wz), uprawniony organ musi wykazać, że projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym (odpowiednio - w decyzji wz). Ocena ta dotyczy całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2014 r. I OSK 107/13). Warto również przywołać w tym miejscu pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Po 1025/10 (przywołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), w którym podkreślono, że ustalenia dotyczące możliwości zagospodarowania terenu określone w decyzji o warunkach zabudowy są odnoszone do każdej z planowanych działek, mających powstać w wyniku podziału, a nie do całego zamierzenia inwestycyjnego uwzględniającego działkę podlegającą podziałowi. Sąd w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę podziela ten pogląd, z tym zastrzeżeniem, że ustalenia dotyczące możliwości zagospodarowania terenu określone w decyzji o warunkach zabudowy powinny być odnoszone do każdej z planowanych działek, mających powstać w wyniku podziału, o ile z treści decyzji o warunkach zabudowy nie wynika co innego. W przedmiotowej sprawie z ustaleń organów administracji wynika, że przedstawiony projekt podziału nie jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, a to ze względu na brak możliwości dotrzymania wskaźnika powierzchni zabudowy nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, który w decyzji został ustalony na poziomie 13%-31%. Z przedstawionego podziału wynika, że wskaźnik ten zostanie przekroczony w przypadku wydzielenia działek nr [...] (wskaźnik 40,38%), [...] (31,55%), [...] (40,16%), [...] (40,16%). Dokonując analizy organ uwzględniał decyzję Prezydenta Miasta T. z 6 czerwca 2019 r., nr [...], znak [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego dla inwestycji, dla której wydana została decyzja o warunkach zabudowy. Skarżąca twierdzi, że wskaźnik ten znajdował zastosowanie do całości działki, nie zaś do poszczególnych, planowanych do wydzielenia części. W ocenie Sądu stanowisko skarżącej jest nieprawidłowe. Jak wskazuje się w literaturze, konfiguracja i położenie działek gruntu wydzielonych w ramach podziału nie może niweczyć ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dlatego wydzielane działki powinny przybrać taką konfigurację, która umożliwi zrealizowanie zamierzenia, którego lokalizację określono w powołanej decyzji (M. Wolanin, komentarz do art. 94, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Legalis 2020). W ocenie Sądu wykazano w przedmiotowej sprawie, że proponowana konfiguracja działek, przy planowanym sposobie zabudowy, uniemożliwi zachowanie ustalonego w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Odnosząc się do drugiej przeszkody, zdaniem Sądu nie wykazano sprzeczności projektowanego podziału z ustaleniem zawartym w decyzji o warunkach zabudowy nakazującym zapewnić odpowiednią ilość miejsc postojowych lub garażowych na terenie inwestycji, tj. według wskaźnika dla budynków mieszkalnych – min. 1,5 miejsca/1 lokal mieszkalny. W ocenie Sądu ocena spełnienia tego warunku wykracza poza zakres badania zgodności podziału z decyzją o warunkach zabudowy, a przypada – jak słusznie twierdzi skarżąca - organowi właściwemu w sprawie pozwolenia na budowę, do którego kompetencji należy zbadanie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. 2020 r. poz. 133). Przyjęty bowiem w decyzji wskaźnik jest zależny od ilości lokali mieszkalnych, czego nie określa decyzja o warunkach zabudowy. Z decyzji o warunkach zabudowy nie wynika również, by miejsca postojowe mogły być urządzone tylko jako zewnętrzne. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodziła przesłanka do negatywnego zaopiniowania projektu podziału działek w postaci niezgodności z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie zachowania wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Dodać należy, nawiązując do zarzutów skarżącej, że wybudowanie obiektu, na podstawie pozwolenia na budowę nie daje roszczenia o stwierdzenie zgodności projektowanego podziału z decyzją o warunkach zabudowy, ani też nie stwarza domniemania zgodności projektu podziału z decyzją o warunkach zabudowy. Niemniej jednak, jak słusznie w skardze wskazano, w przypadku rozbieżności, takich jak w przedmiotowej sprawie, właściciel nieruchomości ma możliwość doprowadzenia do podziału nieruchomości na podstawie art. 95 u.g.n., niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.