II SA/Kr 778/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie NSA Anna Szkodzińska / spr. / WSA Piotr Głowacki Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2008 r. sprawy ze skargi A. C. i D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości postanawia 1. przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne : czy przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. nr 80, poz.717 z późn. zm. / w zakresie w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, kiedy przeznaczenie nieruchomości było określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. który utracił moc z uwagi na upływ terminu określonego przepisem art. 87 ust. 3 tej ustawy – jest zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej 2. zawiesić postępowanie sądowe. postanowienia z dnia 27 marca 2008 r. Wątpliwość wyrażona w pytaniu sformułowanym w punkcie 1. postanowienia powstała na tle następującego stanu faktycznego: A. C. i D. B. były właścicielkami nieruchomości położonej w miejscowości B., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,39 ha. Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy A. uchwalonego w dniu [...] sierpnia 1993 r. (uchwała Rady Gminy A. Nr [...] – Dz. Urz. woj. K. [...]) działka ta była położona w terenach oznaczonych symbolem [...] przeznaczonych pod zabudowę zagrodową, mieszkaniową jednorodzinną z usługami. Stosownie do przepisu art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan ten z dniem 31 grudnia 2003 r. utracił moc. Nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego m.in. dla miejscowości B. został uchwalony w dniu [...] lutego 2005 r. (Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w A. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Gminy A. - część B sołectwa B., M., O., P., Z. - Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], z dnia [...] kwietnia 2005 r.). W § 52 ust. 1 pkt 2 opisanej wyżej uchwały ustalona została stawka procentowa opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w wysokości 20 % wzrostu wartości nieruchomości. Wedle zapisów nowego planu działka nr [...] położona jest w terenie oznaczonym [...] z podstawowym przeznaczeniem dla funkcji mieszkaniowej obejmującej istniejącą i projektowaną zabudowę zagrodową wraz z zabudowaniami gospodarczymi, hodowlanymi, produkcji rolniczej i funkcji usługowej z zakresu turystyki towarzyszącej prowadzonej działalności gospodarczej oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W dniu [...] czerwca 2006 r. A. C. i D. B. zawarły warunkową umowę sprzedaży działki [...], a następnie umową z dnia [...] sierpnia 2006 r. przeniosły własność tej nieruchomości (akt notarialny Rep. [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r.) Decyzją z dnia [...] Burmistrz Gminy A., na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 50 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w A. z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Gminy A. - część B sołectwa B., M., O., P., Z. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], z dnia [...] kwietnia 2005 r.) ustalił opłatę jednorazową dla współwłaścicielek działki nr [...] położonej w miejscowości B. gm. A. w wysokości 7330 zł. dla A. C. (3/4 udziału) i 2443 zł. dla D. B. (1/4 udziału). Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania D. B. i A. C., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organy podały, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wzrost wartości nieruchomości obliczono jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością określoną na podstawie faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Zasada taka została określona zdaniem organów również w § 50 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który przewiduje, że przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa się wartość nieruchomości uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie, a jeżeli na danym terenie nie obowiązywał plan miejscowy, przy określaniu jego wartości przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu. Organy przyjęły, że w rozpatrywanej sprawie sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu winien być określony w nawiązaniu do zapisów w ewidencji gruntów, według których na działce nr [...] znajdują się grunty rolne [...]-0,30 ha i łąki trwałe [...]-0,09 ha. Takie założenie przyjął też rzeczoznawca majątkowy – autor operatu szacunkowego, który szacunek wartości działki [...] oparł na analizie rynku obrotu nieruchomościami niezabudowanymi, przeznaczonymi i wykorzystywanymi na cele rolne. Ze znajdującego się w operacie opisu wynika, że działka nr [...] jest położona przy drodze gminnej, w bezpośrednim sąsiedztwie miasta A., porośnięta jest trawą, a jej sąsiedztwo stanowią działki zabudowane domami mieszkalnymi jednorodzinnymi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. C. i D. B. podniosły między innymi, że plan zagospodarowania przestrzennego, w którym działka [...] przeznaczona została pod zabudowę został zatwierdzony uchwałą Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 1993 r. i to wówczas, na skutek uchwalenia planu, wzrosła wartość nieruchomości. Do sprzedaży nieruchomości doszło w 2006 r., a więc po upływie 5-letniego okresu od wejścia w życie tego planu. Uchwalenie drugiego planu nic nie zmieniło w kwestii wartości rynkowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swe stanowisko dodając, że okres pięcioletni, o jakim mowa w art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, liczy się od daty uchwalenia ostatniego planu zagospodarowania przestrzennego tj. od dnia [...] maja 2005 r., a nie od daty uchwalenia poprzedniego planu. Poprzednio obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego przestał obowiązywać z dniem 1 stycznia 2004 r. i po tej dacie nastąpiły wszystkie zdarzenia prawne rodzące różne konsekwencje m.in. w postaci ustalenia renty planistycznej przez Burmistrza Gminy A. Na tle powyższego stanu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym " jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości". Ta regulacja nie ma charakteru samodzielnego. Ustawodawca nie pozostawił kwestii "wzrostu wartości nieruchomości" ocenie organów, lecz w przepisie kolejnym wprowadził wiążące odniesienia, dopełniając w ten sposób definicję wymienionego pojęcia. W art. 37 ust. 1 zapisał, że "wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem". Jednocześnie w ust. 11 art. 37 ustawodawca co do zasad określania wartości nieruchomości odesłał do przepisów o gospodarce nieruchomościami. Jest oczywiste, że te ostatnie przepisy winny mieć zastosowanie w takim zakresie, w jakim odpowiednich regulacji nie zawierają przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Bezdyskusyjne jest, że wzrost wartości nieruchomości musi pozostawać w bezpośrednim związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Z reguły zaś czynnikiem mającym wpływ na wartość jest zmiana /czy też określenie/ przeznaczenia nieruchomości w planie. Po to jednak, aby stwierdzić, czy w ogóle wzrost wartości nastąpił, konieczne jest odniesienie wartości "obecnej" do wartości "poprzedniej". Wartość obecna ustalana jest w uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości w obecnym planie. Inaczej rzecz ma się z wartością "poprzednią". W tym zakresie regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy o gospodarce nieruchomościami nie są całkowicie spójne. Z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że generalnie przy szacowaniu nieruchomości należy uwzględniać w pierwszej kolejności jej przeznaczenie, które jednak w razie braku planu zagospodarowania przestrzennego ustala się (w drugiej kolejności) na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a dopiero przy braku studium lub decyzji uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pomija zatem etap wymieniony w cytowanym przepisie ustawy o gospodarce nieruchomościami w drugiej kolejności. W art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozróżniono dwa rodzaje sytuacji : zmiany planu i uchwalenia planu. Dla sytuacji pierwszej wskazano, że wartość "poprzednią" nieruchomości ustala się w uwzględnieniu jej poprzedniego przeznaczenia w planie, dla sytuacji drugiej odniesieniem ma być sposób faktycznego wykorzystywania nieruchomości. Nietrudno dostrzec, że w ramach sytuacji drugiej mieścić się mogą różnorodne stany faktyczne, w tym i takie, kiedy nowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest w czasie obowiązywania planu starego, lub ma zastąpić plan stary w dniu jego wygaśnięcia. /stosownie do przepisu art. 34 ustawy/. Literalne odczytanie przepisu ust. 4 art. 37 w takich sytuacjach prowadziłoby do absurdu: mimo, że w dniu uchwalenia planu przeznaczenie danej nieruchomości było prawnie określone obowiązującym jeszcze starym planem, miernikiem szacowania poprzedniej wartości nie byłoby to przeznaczenie, lecz faktyczny sposób korzystania. Dla nadania zatem właściwego znaczenia omawianej normie konieczne jest posłużenie się innego rodzaju wykładnią – wykładnią celowościową. Ta zaś prowadzi do wniosku, że w sytuacji, kiedy przeznaczenie nieruchomości jest prawnie określone /planem obowiązującym do dnia uchwalenia nowego/, poszukiwanie innego niż to przeznaczenie "kryterium" wartościującego jest zbędne. Przyjąć więc należy, że w znaczeniu omawianego przepisu pod pojęciem "zmiany planu" rozumieć należy także uchwalenie nowego planu mającego bez żadnej przerwy zastąpić plan dotychczasowy. Jak się wydaje, takie założenie przyjęto, wprowadzając do § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ustępy 3 i 4. Przepisy te spośród sytuacji, w których ma być stosowany miernik "faktycznego wykorzystywania" wyraźnie wykluczają takie, w których przed uchwaleniem nowego planu obowiązywał "stary" plan. W podsumowaniu stwierdzić zatem należy, że w sytuacji, kiedy przed uchwaleniem nowego planu zagospodarowania nie obowiązywał plan stary, związany z uchwaleniem planu wzrost wartości nieruchomości oznaczać będzie różnicę pomiędzy wartością szacowaną w uwzględnieniu przeznaczenia w planie nowym, a wartością szacowaną w uwzględnieniu sposobu faktycznego wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu. Ta zasada dotyczy zaś przede wszystkim takich sytuacji, w których na skutek upływu określonych ustawą terminów wygasły plany uchwalone przed 1 stycznia 1995 r. /art. 87 ust. 3/ a przed tymi terminami nowe plany nie zostały uchwalone. W tych sytuacjach przedstawione rozwiązanie ustawowe zdaniem Sądu godzi w wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę sprawiedliwości społecznej i określoną art. 32 zasadę równości obywateli wobec prawa. Dalsze rozważania poprzedzić należy stwierdzeniem, że określenie w uchwalanym planie zagospodarowania stawki opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości nie jest tylko uprawnieniem, ale i obowiązkiem gminy. Także obowiązkiem, a nie kwestią wyboru uzasadnianego indywidualnymi okolicznościami danego przypadku, jest pobranie takiej jednorazowej opłaty. Stwierdzić też należy, że ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawierają legalnej definicji pojęcia "sposób faktycznego wykorzystywania nieruchomości". Nie ma zatem żadnych powodów, aby pojęciu temu przypisywać inne znaczenie niż określenie istniejącego aktualnie na gruncie stanu. "Faktyczny sposób wykorzystywania" to element stanu faktycznego, a nie oceny prawnej. Dla rozpatrywanej sprawy uwzględnienie faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości oznacza więc uwzględnienie faktu, że działka przed uchwaleniem planu była niezabudowana i porośnięta trawą. Bez znaczenia zaś pozostaje to, że prawdopodobieństwo jej przeznaczenia w nowym planie pod zabudowę /a więc tak jak w planie poprzednim/ graniczyło z pewnością. Właściciel zbywający swą nieruchomość, której wartość, w związku z realizowaniem przez gminę władztwa planistycznego wzrosła, obciążany jest na rzecz tejże gminy obowiązkiem fiskalnym. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwalenia planu nie określa jako obowiązku gminy. Właściciel nieruchomości nie ma żadnego wpływu na to, czy i w jakim terminie gmina plan ten uchwali. Zupełnie niezależną od niego okolicznością jest więc to, że po wygaśnięciu planu uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r. przeznaczenie jego nieruchomości nie będzie prawnie określone. Taka sytuacja stwarza stan niepewności co do możliwości zagospodarowania nieruchomości w określony sposób, w tym taki, który był już przewidziany wygasłym planem. Ów stan niepewności już sam w sobie dotyka przede wszystkim właściciela nieruchomości przeznaczonej w starym planie - tak jak w rozpatrywanej sprawie - pod zabudowę. Wynikające jednak z takiej sytuacji ograniczenia, jako stanowiące naturalną konsekwencję samodzielności gminy uznać należy zdaniem Sądu za konstytucyjnie dozwolone. Inaczej jednak rzecz ma się z obowiązkiem fiskalnym. Jednorazowa opłata pobierana jest w razie zbycia nieruchomości, której wartość, przy uwzględnieniu przeznaczenia w nowym planie w stosunku do wartości szacowanej w uwzględnieniu faktycznego jej wykorzystywania przed uchwaleniem tego planu, wzrosła. Wedle ustawy dla powstania obowiązku obojętne jest to, na jaki cel nieruchomość przeznaczona była w planie wygasłym, bo ustawowa definicja wzrostu wartości nieruchomości do tego kryterium nie nawiązuje. Kryterium faktycznego wykorzystywania ma więc zastosowanie bez względu na to, czy odnotowałoby wzrost wartości nieruchomości przy porównaniu jej przeznaczeń w wygasłym i w nowym planie, w tym i wtedy, kiedy nowe przeznaczenie w zupełności pokrywa się z przeznaczeniem starym. W takich sytuacjach więc "wzrost wartości" determinujący powstanie obowiązku fiskalnego /realizowanego w razie zbycia nieruchomości / nie jest realną konsekwencją aktywności gminy w zakresie działalności planistycznej, lecz konsekwencją braku tej aktywności. Uzależnienie powstania obowiązku uiszczenia opłaty na rzecz gminy od tego, czy i w jakim terminie ta właśnie gmina uchwali plan, a nie od tego czy samo uchwalenie planu przynosi dla właściciela rzeczywistą korzyść, nie da się pogodzić z zasadą sprawiedliwości społecznej. Z zasadą równości wobec prawa nie można zaś pogodzić zróżnicowania pod omawianym względem sytuacji właścicieli nieruchomości przeznaczonych w "starych" planach na taki sam cel i faktycznie wykorzystywanych w taki sam sposób, ale położonych w gminach realizujących swe władztwo planistyczne w różnym czasie. Takie zróżnicowanie bowiem nie może być uzasadniane przynależnością do różnych wspólnot samorządowych. Przepisy o rencie planistycznej są adresowane do tych właścicieli, którzy – bez względu na położenie nieruchomości – odnoszą rzeczywistą korzyść związaną z określeniem przeznaczenia tej nieruchomości w planie i to ta korzyść jest cechą relewantną. Kryterium różnicującym nie może być termin, w jakim dla danego terenu plan zagospodarowania zostanie uchwalony. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych reguła, wedle której w sprawie niniejszej organy policzyły jednorazowa opłatę i wydały stosowne decyzje albo nie była w ogóle kwestionowana /por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 października 2007 r. sygn. II SA/Gl 218/07/, albo kwestionowano ją tylko w zakresie rozumienia pojęcia "faktycznego sposobu wykorzystywania" /por wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 lipca 2007 r. sygn. II SA/GL 110/07/. Tez ostatnio wymienionego orzeczenia, sprowadzających się w istocie do poszukiwania innego niż ustawowe kryterium wartościującego / np. przeznaczenie nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie/ Sąd rozpoznający sprawę niniejszą nie podziela. Odpowiedź na sformułowane w postanowieniu pytanie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. Stwierdzenie niezgodności kwestionowanego przepisu z Konstytucją oznaczałoby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i polecenia organowi zakończenia sprawy administracyjnej z pominięciem omawianej regulacji. Zaznaczenia przy tym wymaga, że kwestią drugorzędną dla istoty problemu w sprawie jest to, czy "faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości" winien być – tak jak to przyjęły organy - utożsamiany z zapisami w ewidencji gruntów. Z powyżej przedstawionych względów Sąd, na podstawie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym /Dz. U. 97/102/643/ postanowił jak w punkcie 1. Zgodnie z przepisem art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd zawiesza postępowanie w razie przedstawienia pytanie prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Dlatego też orzeczono jak w punkcie 2 postanowienia.