II SA/Kr 779/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w K. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia 28 kwietnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania drogi pożarowej skargę oddala. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w K. decyzją znak: [....] z dnia 17 grudnia 2012 r. nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej Budynku przy ul. [....] w K. , reprezentowanej przez Rejon Obsługi Mieszkańców [....] Sp. z o.o. w K. w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r. doprowadzenie drogi pożarowej do budynku mieszkalnego, zlokalizowanego przy ul. [....] w K. wraz z zakończeniem jej placem manewrowym lub innym rozwiązaniem umożliwiającym zawrócenie pojazdu. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Rejon Obsługi Mieszkańców [....] sp. z o.o. w K. , a [....] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia 14 stycznia 2013 r. znak: [....] , utrzymał ją w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 743/15 uchylił wskazaną wyżej decyzję [....] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia 14 stycznia 2013 r., znak: [....] . Po ponownym rozpatrzeniu odwołania wniesionego od decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia 17 grudnia 2012 r. znak: [....] [....] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. decyzją z dnia 28 kwietnia 2016 r., znak: [....] uchylił decyzję z dnia 17 grudnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że mając na względzie wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, co do dalszego prowadzenia postępowania, wynikające z wymienionego wcześniej wyroku pismem znak: [....] z dnia 8 grudnia 2015 r. organ II instancji wezwał Wspólnotę Mieszkaniową Budynku przy ul. [....] oraz Rejon Obsługi Mieszkańców [....] Sp. z o.o. ul. [....] o przekazanie informacji czy istnieje umowa dotycząca zarządu przedmiotową nieruchomością zawarta między Wspólnotą Mieszkaniową Budynku przy ul. [....] a Rejonem Obsługi Mieszkańców [....] Sp. z o.o., bądź z innym podmiotem oraz o niezwłoczne przekazanie uwierzytelnionej kopii przedmiotowej umowy. Dnia [....] 2016 r. wpłynęło pismo Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. [....] w K. , którego załącznikiem była umowa o zarządzanie nieruchomością położoną w K. przy ul. [....] zawarta w dniu 19.11.2010 z mocą obowiązującą od 1.12.2010 r. pomiędzy: Firmą: [....] Sp. z o.o. z siedzibą w K. przy ul. [....] - zwanym dalej ZARZĄDCĄ, a WSPÓLNOTĄ Nieruchomości położonej w K. przy ul. [....] ". Z zapisów § 3 przytaczanej umowy wynika jednoznacznie, że "Zlecenie obejmuje czynności zwykłego zarządu". Ponadto enumeratywnie wymienione w tym paragrafie czynności, które jest obowiązany wykonywać Zarządca, nie dotyczą odpowiedzialności za realizacje obowiązków zakresu ochrony przeciwpożarowej. Na podstawie art. 4 ust. 1a cyt. ustawy o ochronie przeciwpożarowej: odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, dotyczącą między innymi przygotowania budynku, obiektu budowlanego lub terenu do prowadzenia akcji ratowniczej, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, tylko i wyłącznie na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, na podstawie art. 4 cyt. ustawy odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na właścicielu budynku, obiektu budowlanego lub terenu. Organ I instancji przyjął bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, że w świetle wskazanych przepisów odpowiedzialność za wykonanie obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na Zarządcy budynku, (wniosek taki wypływa m.in. z porównania art. 4 w obecnym brzmieniu, z poprzednio obowiązującym, gdzie właściciel, zarządca i użytkownik byli traktowani równorzędnie), a zgodnie z art. 4 ust. 1a obowiązki właściciela przejmuje - na podstawie umowy cywilnoprawnej - użytkownik lub zarządca, w całości lub w części. Zarządca nieruchomości działa na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością, zawartej z jej właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości, ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla tej osoby lub jednostki organizacyjnej. Umowa wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności. W umowie wskazuje się zarządcę nieruchomości odpowiedzialnego zawodowo za jej wykonanie oraz numer jego licencji zawodowej. Zakres uprawnień i obowiązków zarządcy wynika z przepisów ustawy, z przepisów odrębnych ustaw oraz z umowy o zarządzanie nieruchomością. Odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej przejmuje - w całości lub w części - w zakresie mu powierzonym wynikającym z umowy użytkowania lub zarządu - użytkownik lub zarządca. Z treści przedmiotowego zapisu wynika, że odpowiedzialność może być przejęta w całości lub w części, a jej zakres winien wynikać z treści wiążącej strony umowy. Dodatkowo, mając na względzie, iż art. 4 ust. 1 cyt. ustawy enumeratywnie wymienia obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej, w stosownej umowie winno być wskazane w jakim zakresie obowiązki te przejmuje od właściciela użytkownik lub zarządca. Przy ustalaniu strony postępowania należy przyjąć, iż właściciel zawsze będzie stroną postępowania, natomiast użytkownik lub zarządca jest stroną w przypadku, gdy umowa cywilnoprawna nakłada na niego w całości lub części obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że spór w niniejszej sprawie dotyczy adresata decyzji, tj. podmiotu, który w świetle obowiązujących przepisów zobowiązany jest wykonać decyzję i usunąć stwierdzone w niej uchybienia w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Organ odwoławczy przyjął, że stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej winna być Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. [....] . W aktach sprawy brak upoważnienia dla Rejonu Obsługi Mieszkańców [....] Sp. z o.o do reprezentowania Wspólnoty w przedmiotowej sprawie. Decyzja Komendanta Miejskiego PSP w K. nakładająca de facto obowiązki na Wspólnotę Mieszkaniową została doręczona Rejonowi Obsługi Mieszkańców [....] sp. z o.o., w sytuacji, gdy brak dowodów potwierdzających upoważnienie dla tego podmiotu do reprezentowania Wspólnoty. Tym samym uznać należy, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie można także uznać , że strona brała w pełnym zakresie udziału w prowadzonym przez Komendanta Miejskiego postępowaniu. Podejmowane przez organ I instancji czynności procesowe w toku postępowania administracyjnego, których skutkiem było rozstrzygnięcie kwestii będącej przedmiotem sprawy i wydaniem zaskarżonej decyzji administracyjnej były niejasne. Pomijając już okoliczność, iż nie posiadając wiedzy w temacie adresata odpowiedzialnego za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, zostały one nałożone na Wspólnotę Mieszkaniową Budynku przy ul. [....] , to sama decyzja (wraz z pismami procesowymi ją poprzedzającymi), skierowana była do Rejonu Obsługi Mieszkańców [....] Sp. z o.o. Tym samym nie przestrzegano obowiązku bezspornego zidentyfikowania strony w postępowaniu administracyjnym. Organ I instancji ponowienie rozpatrując sprawę powinien przeprowadzić powtórną ocenę z zakresu ochrony przeciwpożarowej, mając na uwadze przedstawione wyżej stanowisko. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wspólnota Mieszkaniowej budynku przy ul. [....] w K. , zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 28 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a.") poprzez zaniechanie ustalenia kręgu stron postępowania, 2) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak wskazania w decyzji jej adresata, 3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, wskutek pominięcia okoliczności, że pojazd strażacki może wycofać przed budynek Wolności 50, pokonując mniej niż 15 metrów i wykonać przed tymże budynkiem manewr zawracania, wyjeżdżając przodem w kierunku drogi publicznej (ul. Białoruskiej), a w konsekwencji naruszenie art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania z uwagi na brak naruszenia norm przeciwpożarowych 4) art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpoznania i ustosunkowania się do wniosków Skarżącej z dnia 8 kwietnia 2016 r. oraz 4 stycznia 2016 r. o zastosowanie rozwiązań zamiennych w stosunku do obowiązku wykonania drogi pożarowej, zakończonej placem manewrowym, zgodnie z art. 6a ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2016 poz. 191 ze zm., dalej "u.o.p."). Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o stwierdzenie w całości nieważności decyzji [....] [....] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży P. z dnia 28 kwietnia 2016 r. znak: [....] oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie decyzji [....] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 28 kwietnia 2016 r. znak: [....] w całości i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i w całości podtrzymała stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Rozpoznając sprawę na podstawie tych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że zarzuty skargi są bezzasadne a zaskarżona decyzja kasacyjna jest prawidłowa. Istotą kontroli sądowej w niniejszej sprawie było przede wszystkim zbadanie, czy w sprawie zachodziły przesłanki uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze zm.) organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem Sądu [....] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. prawidłowo stwierdził zaistnienie przesłanek do zastosowania powyższego przepisu z uwagi na wadliwości, o których mowa w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 sierpnia 2015 r sygn.. akt. II SA/Kr 743/15 , będąc stosownie do art. 153 p.p.s.a. związany wskazaniami wyrażonymi w tym orzeczeniu. Zaskarżona decyzja kasacyjna w sposób szczegółowy wylicza wady wydanej decyzji organu I instancji. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest rozważenie, na którym z podmiotów zobowiązanych w kontekście unormowań art. 4 ust 1 i art. 4 ust 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r o ochronie przeciwpożarowej, t. j. Dz. U. z 2009 r nr 178, poz. 1380 ) spoczywa odpowiedzialność za realizację obowiązków przeciwpożarowych a następnie czy i jaki obowiązek a także w jaki sposób ma zostać wykonany. Zgodnie z Art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej - Właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany: 1) przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych; 2) wyposażyć budynek, obiekt budowlany lub teren w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice; 3) zapewnić konserwację oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie; 4) zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji; 5) przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej; 6) zapoznać pracowników z przepisami przeciwpożarowymi; 7) ustalić sposoby postępowania na wypadek powstania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia. 1a. Odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku, gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Jednocześnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r o ochronie przeciwpożarowej oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks Cywilny wynikają kolejne prawa i obowiązki właściciela budynku. Właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu, a także podmioty, o których mowa w ust 1 (inne osoby korzystające), ponoszą odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach ( art. 3 ust 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Ustawa o ochronie przeciwpożarowej stanowi wprost w art. 3 ust 2 o obowiązkach właściciela budynku związanych za naruszeniem przepisów przeciwpożarowych i związanej z tym samodzielnej odpowiedzialności. Przepis art. 3 ust 1 a mówi natomiast o odpowiedzialności za realizację obowiązków przeciwpożarowych jeszcze innych podmiotów, które korzystają z budynku stosownie do ust 1 tego przepisu na podstawie zawartej umowy najmu bądź w związku z faktycznym władaniem budynkiem. Zawarta umowa o zarządzanie nieruchomością z dnia 19 listopada 2010 r nie przenosi tej odpowiedzialności za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej właściciela na zarządcę. Na podstawie § 2 ust 1 wspólnota zleciła a zarządca przyjął obowiązek zarządzania nieruchomością położoną w K. przy ul. [....] . Zlecenie obejmowało jednak jedynie czynności zwykłego zarządu , które zostały przykładowo wymienione w § 3 ust 1-6 umowy. Pojęcie " zwykłego zarządu" nie zostało zdefiniowane ani w kodeksie cywilnym ani w ustawie o własności lokali. Zgodnie jednak z ugruntowanymi poglądami doktryny prawa do czynności zwykłego zarządu zaliczane są jednak wyłącznie czynności zachowawcze to jest takie, które nie ingerują w sposób istotny w rzecz objętą współwłasnością. Dlatego dopiero konkretna sytuacja i okoliczności dokonania czynności pozwalają na ocenę czy dana czynność mieści się czy też wykracza poza "zwykły zarząd " rzeczą. Do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa (art. 22 ust 2 ustawy o własności lokali). Katalog czynności przekraczających zwykły zarząd zawiera art. 22 ust. 3 Ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r o własności lokali ( t.j. Dz.U. z 2015 , poz. 1892) który w art. 22 ust 3 pkt 4 i 5 wymienia : zmianę przeznaczenia części nieruchomości wspólnej , udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej . Katalog czynności wymienionych w tym przepisie ma charakter otwartego, o czym świadczy zwrot "w szczególności". Oceniając zatem sam obowiązek doprowadzenia drogi pożarowej do budynku w kontekście zakresu pojęć: "czynność zwykłego zarządu " i " czynność przekraczająca zwykły zarząd " a także dokumentów znajdujących się w aktach sprawy stwierdzić należy że nie mieści się on w kategorii "czynności zwykłego zarządu " powierzonych Rejonowi Obsługi Mieszkańców [....] Spółce z ograniczona odpowiedzialnością przez Wspólnotę Mieszkaniową Budynku przy ul. [....] w K. Ta okoliczność nie została należycie rozważona przez organ I instancji a w decyzji kasacyjnej organ odwoławczy trafnie wskazał, że stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia obowiązków ochrony przeciwpożarowej winna być Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. [....] w K. Decyzja organu I instancji z dnia 17 grudnia 2012 jest wadliwa również z tego powodu że błędnie określa jej adresata jako: " Wspólnotę Mieszkaniową Budynku przy ul. [....] reprezentowaną przez Wspólnotę Mieszkaniową [....] ul. [....] ". Takie oznaczenie jest wzajemnie sprzeczne i stanowi połącznie nazw dwóch odrębnych podmiotów Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. [....] (jaką tworzą właściciele lokali) i Spółki Rejon Obsługi Mieszkańców [....] Spółki z ograniczona odpowiedzialnością w K. ( wykonującej obowiązki zarządcy). Decyzję tę z takim oznaczeniem adresata skierowano jedynie na adres Spółki, choć brak było upoważnienia do reprezentowania wspólnoty w postępowaniu administracyjnym. Po przejęciu tych poglądów zaprezentowanych w niniejszym wyroku, decyzji kasacyjnej z dnia 28 kwietnia 2016 r i dotychczasowych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 sierpnia 2015 r oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2015 r organ I instancji rozważy merytoryczną zasadność nałożenia obowiązku. Podkreślić jednak należy, co jednoznacznie wyjaśnił NSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 kwietnia 2015 r, że " postanowienia zawarte w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych ( Dz. U. nr 124 , poz. 1030 ze zm.) " wskazują na bezwzględny obowiązek doprowadzenia drogi przeciwpożarowej do obiektu budowlanego a w przypadku niemożności zapewnienia takiej ochrony przeciwpożarowej , przewidują rozwiązania zastępcze. Obowiązek ten został nałożony również w § 14 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r (Dz.U. 75 , poz. 690 ze zm. ) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie." Wbrew twierdzeniom skargi decyzja organu II instancji zasadnie została doręczona zarówno Wspólnocie oraz Spółce, a także wyraźnie wskazano w niej że Rejon Obsługi Mieszkańców [....] Spółka z o.o. w K. jako zarządca nie może być podmiotem obowiązków dotyczących doprowadzenia drogi pożarowej, bowiem obowiązek ten przekracza zakres zwykłego zarządu. Jednocześnie w związku z brakiem stosownego upoważnienia nie może być uznany za pełnomocnika Wspólnoty. Z tych względów orzeczono na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270)