II SA/Kr 78/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Jacek Bursa Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi E. G. i M. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia 4 listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania skargę oddala. Decyzja Nr [...] z dnia 07.09.2009r. (znak: [...]) Starosta [...] działając na podstawie art.151 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu wniosku E. i M. G. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 30.12.2008r, (znak: [...]), w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia Gminie S. - na budowę inwestycji pn. "Przebudowa i Nadbudowa Przedszkola Integracyjnego z infrastrukturą techniczną drogą pożarową parkingami i dojściami do budynku, przebudowa odcinka oświetlenia terenu, przebudowa kanalizacji opadowej i budową wewnętrznej instalacji gazowej na działce nr "1" oraz budową zjazdu publicznego na działce nr "2" w S." po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 Kpa odmówił uchylenia decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 30.12.2008r. W uzasadnieniu podniesiono co następuje. 1. W dniu 16.07.2009 r., E. i M. G. złożyli wniosek w przedmiocie wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 30.12.2008r. Wniosek o wznowienie oparty został o treść art. 145 § 1 pkt 4 kpa. We wniosku wskazano, że o zamierzeniu inwestycyjnym dowiedzieli się przypadkowo dnia 13.07.2009r. Ponieważ termin na wniesienie podania określony w art. 148 § 1 Kpa zastał zachowany, postanowieniem z dnia 05.08.2009r. wznowiono postępowanie zgodnie z wnioskiem. 2. W związku z powyższym konieczne było ustalenie czy E. i M. G. powinni być stroną w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r. nr.156 poz. 1118 z późn.zm.- zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się obszarze oddziaływania obiektu, natomiast obszar oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 cytowanej ustawy to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. 3. Analizując dokumenty będące podstawą wydania pozwolenia, w szczególności projekt budowlany z zawartym w nim projektem zagospodarowania terenu uznano, że inwestycja polegająca na przebudowie i nadbudowie budynku przedszkola wraz z infrastrukturą techniczną w żaden sposób nie oddziaływuje na działkę nr "3", będącą współwłasnością wnioskodawców wznowienia a więc nie ma podstaw do uznania ich za strony postępowania. Odwołanie E. i M. G. nie zostało uwzględnione i Wojewoda [...], decyzją z dnia 4.11.2009r. (znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji zwrócił uwagę, że odwołujący się zarzucają organowi l instancji błędną interpretacje art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W ocenie skarżących przedmiotowa decyzja powoduje pogorszenie warunków bezpieczeństwa pożarowego na działkach sąsiadujących z terenem przedszkola ( działka nr "1") a zakończenie przedmiotowej inwestycji pozbawi ich prawa dojazdu koniecznego i bezpieczeństwa ppoż zabudowań, w efekcie czego - wystąpią istotne ograniczenia w zagospodarowaniu ich terenu. Istota sporu tkwi w tym czy odwołujących się można uznać za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r. Dla wyjaśnienia tej okoliczności pismem z dnia 20.10.2009 r., zwrócono się do Starosty [...] o uzupełnienie akt sprawy. Jak wynika z analizy dokumentacji - organ l instancji prawidłowo ustalił zakres stron postępowania w sprawie związanej z rozpatrzeniem wniosku Gminy S. z dnia 11.12.2008r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia Gminie S. pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Żaden z elementów projektowanej inwestycji nie ma wpływu na sposób zagospodarowania terenów sąsiednich (sposób użytkowania działki objętej przedmiotową inwestycją nie generuje żadnych obciążeń - w tym też w zakresie warunków bezpieczeństwa pożarowego - dla działki stanowiącej własność odwołujących się). Jako nieuprawnione w postępowaniu przed organami administracji architektoniczno-budowlanej należy uznać żądanie zapewnienia ze strony sąsiada drogi koniecznej dla poprawienia warunków bezpieczeństwa pożarowego na działce przyległej do terenu inwestycji. W tej sytuacji, skoro odwołujących się nie można uznać za stronę postępowania - trafne jest stanowisko organu l instancji odmawiające uchylenia przedmiotowej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli E. i M. G. i zarzucając 1). Naruszenie art. art. 7, 9, 10, 28, 75, 77, 81. 107 § 3, 138 145 § 1 pkt 4 i 151 K.p.a., poprzez sprzeczne z wymienionymi przepisami procedowanie postępowania, bez zebrania miarodajnego i pełnego materiału dowodowego w spawie, upoważniającego do podjęcia poprzedzającego i skarżonego rozstrzygnięcia ostatecznego oraz brak odniesienia się przez organ odwoławczy do wszystkich kwestii naniesionych w odwołaniu (uzasadnienie faktyczne i prawne), 2). Naruszenie art., art. 3 pkt 20, 5 ust. 1 pkt 9, 28 ust. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej l instancji. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że ich współwłasna nieruchomość graniczy bezpośrednio z nieruchomością na której ma być realizowana inwestycja. "Generalnie organ odwoławczy, podzielił stanowisko Starosty [...] nie odnosząc się do kwestii wskazanych w odwołaniu, pomijając tryb naprawczy i właściwą ocenę stanu formalno - prawnego i faktycznego sprawy w kontekście materiału dowodowego zebranego w trakcie postępowania wznowieniewego oraz je poprzedzającego". Decyzja w szczególności nie odnosi się w sposób jasny i przejrzysty na jakiej podstawie organ dał wiarę materiałom dowodowym przedłożonym przez inwestora, a nie przyjął argumentacji stronom skarżącym. Nie udowodniono w sposób oczywisty, dlaczego projektowana do realizacji inwestycja nie ma negatywnego wpływu na otoczenie, nie obejmuje swym oddziaływaniem terenów sąsiednich, w tym nieruchomości o nr ewid. gr "3". W przekonaniu skarżących, uzasadnienie decyzji ostatecznej organu odwoławczego, jak również decyzji organu pierwszej instancji nie uwzględnia wymogów art. 107 § 3 K.p.a. Zostały one skonstruowane na ogólnych zasadach tworzenia aktów procesowych i wykonawczych, bez wyjaśnienia dogłębnego przyczyn ich podjęcia. Pominięto w postępowaniu konieczność zebrania dodatkowych danych w sprawie w tym skonfrontowanie projektu budowlanego projektowanej inwestycji na działce "1" z istniejącym zagospodarowaniem terenów przyległych. Problem drogi dojazdowej (koniecznej) podniesiony był w korespondencji skarżących do organów administracji tylko i wyłącznie z ostrożności procesowej, nie jest on oczywiście główną przesłanką dochodzenia prawdy obiektywnej w sprawie. Istotną kwestią natomiast pozostaje uwzględnienie i udowodnienie wpływu projektowanej inwestycji na tereny sąsiednie, przy poszanowaniu przepisów prawa procesowego i faktycznego ich właścicieli. W konkretnej sprawie nie odniesiono się i nie uwzględniono przepisów prawa materialnego w tym Prawa budowlanego i aktu wykonawczego (warunków technicznych dotyczących możliwości doinwestowania własnej nieruchomości skarżących przy spełnieniu przepisów pożarowych, zapewnienia dojazdu itd.). Biorąc pod uwagę zebrany materiał dowodowy w sprawie, przyjąć można, że jest on niekompletny, nie dający podstaw da zajęcia stanowiska w sprawie przez organy administracji w sposób zgody z przepisami prawa. Orzekające organy interpretując art. 3 pkt. 20 Prawa Budowlanego z 1994 r., nie wykazują w sposób rzetelny okoliczności na których podstawie obszar oddziaływania zawęziły do granic nieruchomości Przedszkola stanowiącego przedmiot skarżonego rozstrzygnięcia. Skoro tak, to bezpośredni związek z ww. problematyką pozostaje zagadnienie ustalenia stron postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. w powiązaniu z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione z w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.o.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu l instancji którą odmówiono uchylenia decyzji Starosty [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie S. pozwolenie na przebudowę i nadbudowę Przedszkola Integracyjnego wobec ustalenia, że domagający się wznowienia postępowania nie mogą być uznani za stronę postępowania administracyjnego. Przeprowadzona kontrola sądowa nie stwierdziła aby orzekające organy przy rozpatrywaniu naruszyły prawo procesowe czy materialne. Decyzja zapadła w sprawie po wznowieniu postępowania i przeprowadzeniu postępowania w zakresie wynikającym z dyspozycji art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r. Trafnie Wojewoda w swej decyzji zauważa, że istota sporu tkwi w tym czy odwołujących się można uznać za strony postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r. Stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest inwestor oraz każdy właściciel, użytkownik wieczysty bądź zarządca nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Stroną postępowania może być podmiot co dopiero wymieniony - jeżeli jego nieruchomość położona w bliższym lub dalszym sąsiedztwie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu który ma być realizowany. Ustawodawca ustawowo zdefiniował pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu", wskazując, że przez nie należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W toku całego postępowania skarżący starali się dowieść, że oddziaływanie inwestycji na ich nieruchomość będzie polegało na tym, że zamierzona inwestycja utrudni im dostęp do ich nieruchomości. Skarżący nigdzie bliżej nie wskazywali w jaki to sposób zamierzona inwestycja będzie oddziaływała na ich nieruchomość, podnosząc, że droga po nieruchomości inwestora będzie miała charakter konieczny i będzie zabezpieczeniem w razie pożaru. Z projektu zagospodarowania terenu wynika jasno, że zamierzona inwestycja nie ma żadnego wpływu na ewentualne istnienie dostępu do nieruchomości skarżących. Rzecz w tym, że skarżący żadnego tytułu nie posiadają do korzystania z nieruchomości na której jest zrealizowana inwestycja. Na rozprawie w dniu 28.04.2010 r., przed Sądem skarżący wyjaśnił, że "realizacja przedmiotowej inwestycji będzie miała wpływ na jego nieruchomość przez to, że od strony nieruchomości, stanowiącej własność gminy, na której zrealizowane jest przedszkole, nie będzie miał dostępu do swojej nieruchomości. Nasz interes zostałby zaspokojony i można by przyjąć, że przedmiotowa inwestycja nie ma wpływu na zabudowę naszej nieruchomości, gdyby wybudowano projektowaną drogę i tę projektowaną drogę połączono by z naszą dz. ewid. "3"." Przyznał, że nieruchomość gminy, na której zrealizowana jest rozbudowa przedszkola nie jest obciążona żadną służebnością na rzecz ich nieruchomości. Skarżący nie kwestionowaliby rozbudowy przedszkola, gdyby z projektowanej drogi urządzono dojazd do nieruchomości. Zwrócić można uwagę na ich niekonsekwencję, uważają oni bowiem, że gdyby inwestor zapewnił im dostęp do ich nieruchomości, to wybudowana droga nie miałaby wpływu na ich nieruchomość, gdy takiego dostępu im nie zapewni - wpływ będzie miała. Z powyższych oświadczeń można wysnuć wniosek, że celem działania skarżących jest uzyskanie dostępu do ich nieruchomości przez nieruchomość inwestora. Taki argument w żaden sposób nie może przesądzać, że nieruchomość skarżących położona jest w obszarze oddziaływania rozbudowy i nadbudowy przedszkola. Trafne jest zatem stanowisko orzekających organów, że skarżącym nie można przypisać atrybutu strony w rozumieniu art. 28 ust.2 Prawa Budowlanego z 1994 r. Nie można więc podzielić zarzutów skargi, że zaskarżona decyzja, czy poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszają wskazane w skardze przepisy kodeksu postępowania administracyjnego czy przepisy prawa materialnego a to, art. 3 pkt 20, 5 ust. 1 pkt 9, 28 ust. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r. W tym stanie rzeczy skoro dokonana kontrola nie wykazała aby zaskarżona decyzja, czy poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszały prawo, na podstawie art. 151 p.o.p.s.a należało orzec jak w sentencji.